基層村民自治制度中權利監(jiān)督體系的完善

程勇躍

基層村民自治制度中權利監(jiān)督體系的完善

程勇躍

(華東政法大學研究生教育院，上海200042)

平度“3·21”縱火案的發(fā)生暴露出我國村民自治制度中權力監(jiān)督機制的失效。現有監(jiān)督力量可以分為制度性與非制度性監(jiān)督兩種，然而這些監(jiān)督力量均存在一定的問題而無法發(fā)揮有效的監(jiān)督作用。對此，應當建立和完善村務監(jiān)督委員會，從而在基層民主自治中形成治理權與監(jiān)督權的制衡。通過設立檢查機關駐派機構、發(fā)展村民組織，來引導村民進行多種途徑的監(jiān)督。與此同時，還應當注重農村民主監(jiān)督文化的形成。

基層民主自治;權力監(jiān)督;村務監(jiān)督委員會

一、問題的提出——從平度“3·21”縱火案說起

2014年3月21日，山東省平度市杜家疃村發(fā)生一起縱火案，造成了一死三傷的嚴重后果。經調查發(fā)現這是一起因違法出賣集體土地所引起的案件，然而值得注意的是案件背后的指使者竟然是該村的村委會主任:該村村委會欺瞞村民，在沒有告知村民任何信息，更沒有召開村民大會取得村民同意的情況下，擅自將村集體所有的一百多畝土地轉賣給了房地產開發(fā)商。當地農民在得知土地被賣后僅僅獲得了每畝2．5萬元的補償款，而總共1800萬元的征地款和增值收益卻不見了蹤影。為了強行征收土地，該村村主任與開發(fā)商一起指使他人對駐守土地的農民縱火，最終釀成了這起震驚全國的“3·21”縱火慘案［1］。

事實上，類似的事件在我國已不是第一次發(fā)生:從震驚中外的烏坎村事件，到深圳20億身家社區(qū)干部案，再到去年發(fā)生的溫州10村官瓜分300套安置房的最大村官貪污案，村委會及其組成人員貪污腐敗侵害村民集體利益的現象早已屢見不鮮。浙江省紀檢監(jiān)察機關曾經公布出數據，其每年查處的違法違紀案件中55%均為鄉(xiāng)級及以下村級基層組織人員，在受理的信訪案件中有70%是反映鄉(xiāng)級、村級基層干部貪污腐敗的行為［2］。面對慘案的發(fā)生人們不禁要問，作為村民自治的重要組成部分，由村民選舉產生的村委會及其成員，為什么沒能代表村民的利益，反而是與開發(fā)商勾結在一起站在了村民的對立面?對此有學者指出，村干部貪污腐敗案件的頻繁發(fā)生暴露出我國農村基層民主監(jiān)督的缺失。

我國是一個農業(yè)大國，農村人口占我國總人口的50%以上，農村與農民問題直接影響著國家的經濟發(fā)展與社會穩(wěn)定。為了促進農村經濟的發(fā)展，我國在農村建立起以村委會為核心的基層村民自治制度，借此來“給農民更多的自主權，調動農民的積極性”［3］。作為我國基層村民自治制度的核心，村委會在發(fā)展基礎民主、帶動集體經濟發(fā)展、維護農民利益上有著極其重要的作用。作為我國社會治理結構的最基本組成單位，村委會是黨和國家農村政策最終的執(zhí)行者［4］，是國家治理權力向農村基層延伸的載體;村委會掌握著大量的農村集體財產，特別是集體土地資源，承擔著發(fā)展農村集體經濟的職能。與此同時，作為村民自治的實現方式，村委會還承擔著提供公共服務的職能，與農民的切身利益緊密相關。然而從以上所列舉的案例及數據可以看出，由村民選舉產生的本應代表村民利益的村委會卻漸漸偏離了其本來的軌道，成為侵害集體利益、實現個人私利的工具①。導致這一問題的原因，學者普遍認同的是基層村民自治制度中權力監(jiān)督力量的缺失以及權力制衡體系的不完善。隨著村委會掌控的集體資源的增值以及事務性權力的增加，村委會的權力得到了很大的擴張，而與此同時卻沒有相對等的監(jiān)督力量予以制衡，在監(jiān)督體系不健全的情況下村委會成員損害集體而謀取私利的現象大量發(fā)生也就不足為奇了。怎樣完善基層民主制度中的權力監(jiān)督體系，預防村委會的腐敗已經成為了一個亟待解決的問題。

針對基層民主制度中權利監(jiān)督體系的完善問題，我國學者大多是從村委會成員的選舉、推行村務公開制度、完善罷免程序這些角度提出解決方案［5］。這些方法的確是對村委會進行監(jiān)督的重要方式，然而這些僅僅是“治標”之策而非“治本”之方。一方面，我國基層民主制度中監(jiān)督制度的失效是由于基層治理體系中權力構建失衡所引起的，這些方案并沒有改變這一問題;另一方面，我國農村確實存在著選舉不民主、村務不公開、罷免權形式化的問題，但這些均是監(jiān)督缺失的表現而非原因，因此僅僅針對性地解決這些現象并不能真正解決問題，反而有些本末倒置。這一點從我國基層民主制度的發(fā)展狀況即可以看出:自1998年我國正式通過《中華人民共和國村民委員會組織法》以來，學者就一直在對村委會選舉、村務公開等問題進行呼吁，但至今為止依然沒有得到有效的解決，反而是村委會及其成員侵害村民集體利益的現象日益嚴重，由此也可看出這些應對方法并沒有真正抓住問題的實質。

因此，筆者試圖對我國基層民主自治制度中的權力監(jiān)督體系進行分析，發(fā)現其中存在的問題，并提出可行的建議。

二、基層民主自治中權力監(jiān)督體系現狀

沒有監(jiān)督的權力必將導致腐敗，這一原理運用到村民自治制度中則體現為:村莊公共權力如果缺乏有效的民主監(jiān)督，則有可能蛻變?yōu)樯贁等酥\取私利的工具［6］。為了防止這種情況的發(fā)生，我國《村民委員會組織法》中要求在推動基層民主建設的過程中建立“民主監(jiān)督”，對村委會的權利予以監(jiān)督與約束。依據法律規(guī)定以及現實操作情況，我國基層民主自治中的權力監(jiān)督可以分為制度性監(jiān)督與非制度性監(jiān)督兩種。

(一)制度性監(jiān)督力量

制度性監(jiān)督力量是指依照我國《村民委員會組織法》以及其他法律的明文規(guī)定而設定的，被納入村民自治體制中并且長期性運行的監(jiān)督力量，主要包括:村委會的自我監(jiān)督、村民會議或村民代表會議的監(jiān)督、村黨委的監(jiān)督、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督以及以民主理財小組為代表的其他依法設立的監(jiān)督機構的監(jiān)督。

1．村委會的自我監(jiān)督

我國《村民委員會組織法》在第五章“民主監(jiān)督”中要求，村委會應當實行少數服從多數的民主決策機制、村務公開機制、接受村民的問詢②。這種制度設計以村委會的“自覺”為基礎，希望村委會能夠自覺規(guī)范與約束自己的行為。這實際上是要求村委會進行自我監(jiān)督，但是法律中并沒有對如何具體操作以及違反所導致的不利后果作出規(guī)定。

2．村民會議、村民代表會議的監(jiān)督

村委會對村集體事務的管理權力來源于村民的授予，村民所組成的村民會議或村民代表會議構成了基層村民自治制度中的最高權力機關，因此自然有權對村委會進行監(jiān)督。依據《村民委員會組織法》的規(guī)定，這種監(jiān)督具體表現為:有權審議村民委員會的年度工作報告、對村委會的決議認為不適當的有權予以撤銷或變更，有權對村委會成員的履職情況進行民主評議，有權對不履行職責的村委會成員行使罷免權。

3．村黨委對村委會的監(jiān)督

依據我國《村民委員會組織法》的規(guī)定，村黨委在基層民主制度中處于領導核心地位，領導和支持村委會行使職權。村黨委的權利來源于執(zhí)政黨執(zhí)政地位的合法性［7］，是一種自上而下的授權。雖然法律沒有對村黨委的領導權作出具體規(guī)定，但從理論上講這種領導權中也應當包括對村委會的監(jiān)督權能。

4．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村委會的監(jiān)督是一種十分微妙的關系:雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法不得干預屬于村民自治范圍內的事項，但卻擁有對村委會更加實際、更加有力的監(jiān)督權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督表現在:首先，對于破壞村民行使選舉權、村委會不進行村務公開的行為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有依法查處的權力;其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著村委會日常運行所必須的經費;最后，依據法律規(guī)定，村委會成員在離任后的經濟責任審計也是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上對村委會的產生、日常運行以及成員的離任都享有監(jiān)督權，并且這種監(jiān)督還伴隨著行政查處與經濟制裁等強制手段的保障。

5．以民主理財小組為代表的其他監(jiān)督機構的監(jiān)督

我國《村民委員會組織法》第32條規(guī)定，“村應當建立村務監(jiān)督委員會或者其他形式的村務監(jiān)督機構”，該條為村務監(jiān)督機構的設立提供了法律依據。但我國法律并沒有對監(jiān)督機構的組織形式、職權、監(jiān)督方式等等進行明確限定，因此在實踐中各個地方也是自行探索實踐方法。通常而言，這種監(jiān)督機構大多是以民主理財小組或者村務公開小組的形式存在［8］，具體工作的開展也是在村委會的領導下進行的。

(二)非制度性監(jiān)督力量

非制度性監(jiān)督性力量是指非依法律規(guī)定組織形式、非長期性運行的，主要由主體自發(fā)進行的監(jiān)督，主要是指村民個人對村委會進行的監(jiān)督。其監(jiān)督形式有兩種:一是村民對村委會成員享有的選舉權;另一個則是以村民個人或群體的上訪。

在第一種監(jiān)督方式中村民通過選舉的方式選擇自己信任的人并賦予村務治理權力，行使選舉權的過程實際上也是對競選村委會人選進行考核的過程，從而構成了對村委會村務治理權的制衡。選舉制度在我國農村地區(qū)已經廣泛推行，雖然依然存在諸多問題，但從形式上來看依然是村民行使監(jiān)督權的一個重要途徑。而上訪則是一種村民合法權益遭受侵害后尋求救濟的方式，在表達個人利益訴求的同時也是對村委會行為的一種監(jiān)督。雖然是一種非常規(guī)的尋求救濟的方式，但這種方式在我國農村實際上并不少見，而且呈現出一種愈演愈烈的趨勢。我國有學者對此展開專項調查，發(fā)現在涉及全國30個省的200多個農村中，有22．9%的村莊存在村民上訪的情況，土地糾紛、村干部腐敗、村莊民主建設成為上訪的主要原因［9］。雖然村民上訪以個人或少數幾個零星上訪的方式為主，但從地區(qū)上看基本上涵蓋了全國各個地區(qū)，并且其中有24．3%選擇到省及中央進行越級上訪。村民因為自身合法權益受到侵犯而上訪，實際上是通過尋求外部力量來對村委會的權力進行制約與監(jiān)督。

三、現有監(jiān)督體系中存在的問題

從制度設計上說我國已經建立起了一整套村級權力監(jiān)督體系［10］196－197，然而這一體系中卻存在著諸多問題，在基層民主自治制度運行過程中這些監(jiān)督力量并沒有發(fā)揮應有的作用，最終導致損害村民集體利益的事件屢屢發(fā)生。

(一)制度性監(jiān)督力量中存在的問題

1．村委會自我監(jiān)督中存在的問題

我國《村民委員會組織法》要求村委會以自覺恪守法律法規(guī)為基礎，開展以民主決策、村務公開為代表的自我監(jiān)督，然而這種監(jiān)督忽視了村委會自身所具有的私利性。作為理性的“經濟人”，村委會干部自身存在自利的一面，其在競選村干部時或多或少會摻雜有個人利益的考慮。其中很重要的一部分就是“經濟收益，包括各種正當或不正當的收入”［11］，并且這種經濟利益的期待現如今有了日益提升的趨勢。這里存在一項風險，倘若作為村干部所獲得正當收益小于其外出務工經商所獲得的收益，那么就有可能利用職權尋求非法收益。與此同時，村委會所管理的集體資源的經濟價值日益上升，管理活動中涉及的集體資金也日益增多。在外部刺激及內在動因的雙重作用下，村委會成員自然有可能突破行為規(guī)范侵犯村民的集體利益，自我監(jiān)督也就會流于形式。

2．村民會議、村民代表會議監(jiān)督中存在的問題

在我國村民自治的制度安排中，村民會議及村民代表會議是最高決策機構，對村委會享有監(jiān)督權。然而村民會議與村民代表會議是由村委會召開，很少或很難由普通村民召集。作為被監(jiān)督方的村委會自然不愿意主動召開會議來監(jiān)督自己，尤其是在村委會及其成員有違法侵害村民集體利益的時候，村民會議、村民代表會議行使監(jiān)督權的前提條件首先就難以實現。由于制度設計上存在的缺陷，我國村民會議制度在基層自治過程中已經逐漸失去了應有的決策中心的地位，在相當程度上淪為了協助村級組織實施村務管理的配套組織［12］，其監(jiān)督作用的發(fā)揮自然可想而知。

3．村黨委的監(jiān)督中存在的問題

我國《村民委員會組織法》中雖然規(guī)定了村黨委的領導地位，但是并沒有明確界定其具體職權、領導方式，而現實中的村務治理權限又被賦予給了村委會，因此村黨委在村務治理中已經處于權力被架空的尷尬地位。在不享有具體權力的情況下村黨委根本無法對村委會形成制約，自然更加無法實現權力監(jiān)督。當然，在現實中也存在有村黨委實際掌握治理權的情形［10］196－197，但是村黨委的強勢也只是表現為同村委會之間對村務治理權的爭奪與控制。二者無論哪一方強或弱都沒能改變權力缺乏監(jiān)督與制衡的現象，而僅僅是治理權在不同對象之間的流轉。與此同時，從現實的制度運行情況來看，村黨委為了獲得制度內的公共權力也往往是與村委會結為共同體［13］，因此從實際效果上看村黨委的監(jiān)督也是不甚理想的。

4．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的監(jiān)督中存在的問題

自人民公社制度廢除之后，我國農村治理模式已經形成了“鄉(xiāng)政村治”的格局，國家體制性權力收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，而功能性權力則進一步延伸到村［14］。在這種模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再對村擁有體制上的控制權，不得直接干預村務治理，但各種農村政策以及具體事務鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然需要通過村級組織實現。因此，實際情況下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然需要尋找村委會作為自己的代理人。與此同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著村委會的運行經費以及其他資源，村委會的正常運作也需要得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間形成了一種事實上的利益共同體，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來對村委會進行監(jiān)督的設想自然也就無法實現。

5．其他村務監(jiān)督機構的監(jiān)督中存在的問題

以民主理財小組為代表的村務監(jiān)督機構雖然依法享有監(jiān)督權，但是對于該機構具體如何產生、運作我國法律均沒有明確規(guī)定。實踐中的做法則是民主理財小組成員由村委會提名，由村民會議或村民代表會議選舉產生，而具體工作的開展也是在村委會的領導下進行。這種情形使得民主理財小組實際上成為了村委會的下屬機構，監(jiān)督也就變成了村委會領導下的“自我監(jiān)督”，有的甚至被虛化成一個空架子［15］，實際上被削弱或失去了監(jiān)督功能。

(二)非制度性監(jiān)督力量中存在的問題

1．監(jiān)督方式上存在的問題

村民選舉產生村委會是行使監(jiān)督力量的重要方式，但這種方式存在的問題在于選舉機制僅限于在治理結構之外運行，即只能在選舉期間發(fā)揮作用［16］。選舉機制不能長期性的發(fā)揮作用，對當選后三年任期中村委會的權力運行無法產生制約作用。

村民的另一監(jiān)督方式——上訪，也存在著一定的問題。首先，村民上訪往往是在權益受到侵害之后，是一種事后的彌補行為，無法進行事前監(jiān)督。其次，村民上訪并不一定能夠有效地解決問題，前文所講到的平度事件及烏坎村事件在發(fā)生前均有村民進行上訪，但都受到各種阻礙，反映問題沒有得到任何結果，最終才在矛盾的不斷激化下釀成了群體性事件。最后，作為一種非常規(guī)性的問題解決手段，上訪往往被視為導致社會不穩(wěn)定的因素而受到政府部門的阻截和打擊。

2．村莊去精英化趨勢所帶來的問題

隨著城市經濟發(fā)展，越來越多的農村青壯年涌向城市，在農村中僅留下老人以及年幼兒童，村莊治理呈現出一種去精英化的趨勢［17］。村莊精英的大量流失導致村民對于村莊治理的參與程度、參與水平大大降低，村務決策完全由村委會成員把持，村民對村委會非制度性的監(jiān)督力量也就大大降低。即使是出現村委會成員侵害村民集體利益的違法行為，由于缺少治理精英的存在也無法帶動村民尋求權利救濟。

3．村民關系原子化狀態(tài)所產生的問題

我國農村長期以來推行的是以單個家庭作為基本生產生活單位，各個家庭之間缺乏內在的經濟社會聯系，村民關系表現為單個“原子化”的松散狀態(tài)［14］。這一現象所產生的問題就是，村民組織成本較高，難以組成集體行動來對抗村委會的權力。即使是組織起來彼此之間也缺乏有效的溝通與協調，無法真正形成合力。村民之間也往往存在“搭便車”的心理，對于集體利益的維護習慣性地抱觀望態(tài)度，消極地希望由他人去主張權利。

有效的權力監(jiān)督是實現村莊治理、維護村莊正常秩序的必要調控手段。而從以上的論述可以看出，無論是制度性還是非制度性的監(jiān)督力量，都無法實現對村委會權力的有效監(jiān)督，村委會的權力過分膨脹而沒有力量與之相制衡。因此，在對村民主自治監(jiān)督體系進行完善過程中應當樹立起相對獨立的監(jiān)督力量，達到權利的制約與平衡。與此同時，重視非制度性監(jiān)督力量的培養(yǎng)。

四、基層民主自治中監(jiān)督體系的完善

1．專門監(jiān)督機構的建立——村務監(jiān)督委員會的建立及完善

村務監(jiān)督委員會是我國農村治理機制的創(chuàng)新，于2004年產生于浙江省武義縣后陳村。該制度正是針對村務治理中缺乏權力監(jiān)督、村干部違法侵害村集體利益問題而產生的，之后于2010年我國《村民委員會組織法》修訂時得到確認。

基層民主運行的關鍵在于權力的制衡，而村務監(jiān)督委員會制度的設立目的就在于設置一個與村委會平行的專職監(jiān)督機構，形成治理權之外的監(jiān)督權，從而使基層民主自治由“一元”權力結構變更為治理權、監(jiān)督權“二元”權力制衡結構。通過村務監(jiān)督委員會獨立的、長期性的民主監(jiān)督活動，最終實現以權力制約權力，避免因為權力過于集中而產生的權力濫用現象。村務監(jiān)督委員會的設立不僅整合了農村原有監(jiān)督資源，也為村級民主監(jiān)督提供了制度化的平臺，彌補了鄉(xiāng)村權力結構中專門性監(jiān)督權的缺失［18］。

我國《村民委員會組織法》雖然對村民監(jiān)督委員會的監(jiān)督權予以確認，但并沒有就其運行及權限進行規(guī)定。部分地方雖然在實踐中摸索出一些方法，但是仍然有一些問題沒有得到解決。統一的操作標準也使得這一制度在推廣和效果的發(fā)揮上受到阻礙，因此這一制度仍然需進一步完善:一方面，應當進一步對村監(jiān)委的工作方式及權限進行明確，這是村監(jiān)委能夠正常開展工作的需要。在這個過程中應當注意監(jiān)督方式的選擇，可以采取定期對村委會進行質詢和查詢賬目的形式，但不應當直接參與村務管理會議，避免其與村委會的一體化［19］。另一方面，應當建立村監(jiān)委內在的激勵機制，包括村監(jiān)委成員的工資待遇、問責機制。村莊組織畢竟是一個熟人社會，監(jiān)督往往被視作是“得罪人”的行為，對村監(jiān)委成員建立有效的激勵機制才能促進其監(jiān)督職能的發(fā)揮。

2．檢察機關駐派機構的設立

縣級檢察機關可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至是村設立駐派機構，直接接受村民的檢舉，對村委會成員的違法犯罪行為進行監(jiān)督。這一設想有以下幾個優(yōu)點:首先，駐派機構是上級檢察機關在基層所設立的分支機構，在各項村務活動中并不存在利益關聯，作為上級機關的派駐機構也不存在熟人監(jiān)督所產生的顧慮，因此能夠最大限度地保持中立性;其次，駐派機構的設立不需要突破我國現有的法律體制，僅僅涉及基層檢察機關內部資源的重新整合，因此設立難度小，運行成本低;再者，駐派機構的設立在村民與檢察機關之間建立起了更加暢通的溝通機制，一方面可以使檢察機關及時發(fā)現和查辦各種涉農職務犯罪，另一方面也使村民獲得對村干部違法犯罪行為進行檢舉揭發(fā)的途徑，能夠及時有效地保護村民的合法權益。派駐機構的設立為村民維權指引了方向，在一定程度上可以降低村民上訪現象的增加，避免群體性事件的發(fā)生。

在基層設立檢察機關派駐機構已經不再僅停留于設想中，在現實中海南省已經將其付諸于實踐當中并取得了良好的效果［13］。在基層設置檢察機關駐派機構的實踐證明了這一設想的可行性，這一良好經驗值得在我國農村地區(qū)進行逐步推廣。

3．村民組織的培養(yǎng)與發(fā)展

廣大村民是基層民主建設最重要的參與者，也是基層組織中最基本的監(jiān)督力量。然而，村民組織化程度低、力量分散是當前我國農村村民未能形成合力對村委會進行監(jiān)督制約的主要原因。針對這一問題，最有效的解決方法就是大力發(fā)展農民組織，依靠體系化的組織來克服村民的分散性。正如學者所說，“組織是形成集體意志的唯一途徑。組織能夠使其成員的付出最小化，最節(jié)省精力，它是弱者對抗強者的武器”［20］。

村民組織是由村民基于一定的共同利益訴求而自發(fā)形成的，獨立于政府之外的，具有一定組織性與自治性的村民自律組織。雖然村級民間組織的發(fā)育在我國受到政府的抑制，但其作用卻是顯著的。首先，自發(fā)形成的村民組織更具有凝聚力，能夠將分散的農民組織起來形成監(jiān)督合力，克服村民關系“原子化”狀態(tài)下力量分散的問題。村民組織性的提高也可以克服村民會、村民代表會議召開的難題，促進村民代表會議監(jiān)督作用的正常發(fā)揮。其次，村民組織形成的根本原因在于內在的共同利益，村民之間存在著緊密的經濟聯系。因此當村委會及其成員違反法律規(guī)定侵犯村民合法權益時，村民組織成員出于共同利益的考慮更愿意采取集體行動，克服了個別村民“搭便車”現象的發(fā)生。再者，村民組織的自我管理也更加直接地體現為村民自治［21］，在為村民提供更加具有針對性的公共服務的同時也促進了村民內在民主意識與民主習慣的形成與發(fā)展。

4．基層民主監(jiān)督文化的形成

民主監(jiān)督文化體現為民主習慣與監(jiān)督意識，是實現村務管理民主監(jiān)督的主觀條件［22］。我國基層組織民主監(jiān)督不僅缺乏體系化的監(jiān)督機構，更缺乏一種民主的文化。在現實中就是村民在村務管理中表現出一種消極冷漠的態(tài)度:民主選舉蛻變?yōu)橐环N形式化的過程，村民對村務管理缺乏主動參與的精神，對村干部的違法行為也往往有選擇性地視而不見，缺少民主意識。這也導致了村委會力量缺乏約束與前置，為其濫用權力的行為提供了條件。因此，應當在我國農村進行民主監(jiān)督文化的培養(yǎng)。

民主監(jiān)督文化的形成需要一個長期的過程，需要一系列相關民主監(jiān)督制度的長期性運行以及村務治理精英帶領下全體村民共同參與推動。具體來說，首先是要營造民主監(jiān)督的輿論基礎，通過多種途徑宣傳基層民主監(jiān)督方式方法，創(chuàng)造積極參與民主監(jiān)督的良好氛圍;其次是依靠進一步落實相關民主制度，包括村務公開制度、村民對村干部成員的民主評議、村民會議否決機制等等，通過這些民主機制的運行促進村民民主意識的覺醒;再者則是注重對村務治理精英的培養(yǎng)，在具有民主意識的村莊精英的帶領下逐步引導村民參與村務民主管理。

注釋:

①現實中也存在著村黨委成員貪污腐敗、侵害村民集體利益的情形，但實際上同村委會腐敗的情形并沒有實質性的差異，均是由于民主監(jiān)督的缺失所導致的，不同之處僅僅表現為現實掌握村務治理權的主體不同而已。本文以村委會作為主要研究對象對村級權力監(jiān)督體系中存在的問題進行分析。

②《中華人民共和國村民委員會組織法》第29、30條對村委會的自我監(jiān)督作出了規(guī)定，第23、33條對村民會議和村民代表會議的監(jiān)督權作出了規(guī)定，第4條規(guī)定了村黨委的領導權，第5、17、20、31、32條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)督權。

［1］陳睿哲．村干部怎成開發(fā)商逼征的幫兇?:平度征地縱火案追蹤［EB/OL］．［2014－05－30］．http://www．legaldaily．com．cn/legal_case/content/2014－03/26/content_5401828．htm? node=33828．

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責任編輯:莊亞華

D422.6

A

1673－0887(2014)04－0084－07

10．3969/j．issn．1673－0887．2014．04．020

2014－06－28

程勇躍(1992—)，男，碩士研究生。