關(guān)于我國政府向社會力量購買公共服務(wù)的思考

○楊蘇琳

（云南大學(xué)公共管理學(xué)院 云南 昆明 650091）

黨的十八大在“在改善民生和創(chuàng)新社會管理中加強(qiáng)社會建設(shè)”的內(nèi)容中明確提出了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式；在2013年7月召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強(qiáng)總理在會議上強(qiáng)調(diào)了推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)，創(chuàng)新方式，提供更好的公共服務(wù)，指出將適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)交由具備條件且信譽(yù)良好的社會組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)。十八屆三中全會指出全面深化改革的主要任務(wù)之一是加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)作為加快轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在轉(zhuǎn)變政府職能，改善公共服務(wù)的過程中具有重大意義。

一、政府向社會力量購買公共服務(wù)的界定

在國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》全文中，明確指出“承接政府購買服務(wù)的主體包括依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會力量。承接政府購買服務(wù)的主體應(yīng)具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，具備提供服務(wù)所必需的設(shè)施、人員和專業(yè)技術(shù)的能力，具有健全的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)會計(jì)和資產(chǎn)管理制度，具有良好的社會和商業(yè)信譽(yù)，具有依法繳納稅收和社會保險(xiǎn)的良好記錄，并符合登記管理部門依法認(rèn)定的其他條件”，因此，本文中所提的“社會力量”均指符合上述條件的，包括機(jī)構(gòu)、企業(yè)在內(nèi)的社會組織。

關(guān)于“政府向社會力量購買公共服務(wù)”的概念，目前還沒有形成統(tǒng)一的界定，縱觀各家所言，主要有一下四種界定。第一，李慷在《關(guān)于上海市探索政府購買服務(wù)的調(diào)查與思考》中指出“政府購買服務(wù)是指政府部門為了履行服務(wù)社會公眾的職能，通過政府財(cái)政向各類社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的直接購買而實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政效力最大化的行為。政府購買服務(wù)，是政府遵循市場的基本原則最有效地滿足社會公共需求的重要途徑”；第二，萬軍在《大力推進(jìn)政府購買公共服務(wù)：公共治理變革之道》中指出“政府購買公共服務(wù)就是公共服務(wù)社會化的一種主要實(shí)現(xiàn)形式。所謂公共服務(wù)社會化，就是根據(jù)不同公共服務(wù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，以社會需求為導(dǎo)向，鼓勵(lì)各種非營利組織和社會公眾積極參與興辦公益事業(yè)和社會服務(wù)，形成以政府為主導(dǎo)、各種社會主體共同參與的公共服務(wù)供給格局”；第三，吳紅萱和江大緯在《無錫11項(xiàng)公共事業(yè)實(shí)行“政府購買服務(wù)”》中指出政府購買公共服務(wù)則是政府將原來由政府直接舉辦的、為社會發(fā)展和人民日常生活提供服務(wù)的事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會組織來完成，并根據(jù)社會組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估后支付費(fèi)用，是一種“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型政府提供公共服務(wù)方式”；第四，王浦劬、萊斯特·M.薩拉蒙在其著作《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究：中國與全球經(jīng)驗(yàn)分析》中明確指出“政府購買社會組織服務(wù)（Purchase of Service Contracting，POSC）是指政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過直接撥款或公開招標(biāo)方式，交給有資質(zhì)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成，最后根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，來支付服務(wù)費(fèi)用”。在國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》全文中提到“政府向社會力量購買服務(wù)，就是通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用”。

綜上所述，本文將“政府向社會力量購買公共服務(wù)”，即“政府向社會組織購買公共服務(wù)”界定為：為了進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，改善公共服務(wù)，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，不斷推進(jìn)公共服務(wù)體系和制度建設(shè)，在充分發(fā)揮市場機(jī)制作用的基礎(chǔ)上，根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)和特點(diǎn)，通過政府直接撥款或者公開招投標(biāo)的方式，把原來由政府直接提供的而適合市場化提供的公共服務(wù)，交給有資質(zhì)的社會組織來承擔(dān)，并根據(jù)其所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量來支付費(fèi)用，為人民群眾提供更好更多的公共服務(wù)，滿足其日益增長的公共服務(wù)需求。

二、規(guī)范政府向社會力量購買公共服務(wù)需要明確的幾點(diǎn)

1、明確購買主體。國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》中明確規(guī)定，政府向社會力量購買公共服務(wù)的主體是各級行政機(jī)關(guān)和參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位；納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織，也可根據(jù)實(shí)際需要，通過購買服務(wù)方式提供公共服務(wù)。

2、明確承接主體。承接主體是指具備資質(zhì)和良好的信譽(yù)，能夠承接政府購買的公共服務(wù)，包括機(jī)構(gòu)、企業(yè)在內(nèi)的社會組織。這些社會組織還應(yīng)該具備獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，具備相應(yīng)的設(shè)施、人員和專業(yè)技術(shù)能力，具有健全的組織結(jié)構(gòu)以及相應(yīng)的管理制度等。同時(shí)，要防止這些社會組織在承接公共服務(wù)過程中出現(xiàn)的逐利傾向，也就是把公共服務(wù)當(dāng)作私人物品來生產(chǎn)，從而損害公共服務(wù)的公共性質(zhì)，出現(xiàn)高價(jià)格或者低質(zhì)量的現(xiàn)象。

3、明確購買內(nèi)容。即適合市場化方式提供的，同時(shí)社會力量能夠承接的一部分公共服務(wù)，這一部分購買的公共服務(wù)是有利于降低政府服務(wù)的成本，有利于提高這一公共服務(wù)的質(zhì)量和水平的。而必須由政府直接提供，以及不適合市場化方式提供的公共服務(wù)，政府不得向社會力量購買。

三、政府向社會力量購買公共服務(wù)與政府采購的關(guān)系

在我國頒布實(shí)施的《中華人民共和國政府采購法》中，明確規(guī)定“政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”，“采購，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等”，“貨物，是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等”，“工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等”，“服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購管理制度，是國家財(cái)政的重要組成部分?？梢钥闯觯蛏鐣α抠徺I公共服務(wù)與政府采購二者之間是有區(qū)別的。二者的區(qū)別表現(xiàn)在：第一，購買主體不同。政府向社會力量購買公共服務(wù)的主體是各級行政機(jī)關(guān)和參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位以及納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織，而政府采購的主體是各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織；第二，受益對象不同。政府向社會力量購買公共服務(wù)的受益對象是人民群眾，是為其提供更好更多的公共服務(wù)，滿足其日益增長的公共服務(wù)需求，而政府采購的受益對象主要是政府部門本身，采購的是政府自身使用的物資和服務(wù)；第三，購買范圍不同。政府向社會力量購買公共服務(wù)的購買范圍是原來由政府直接提供的而適合市場化提供的公共服務(wù)，而政府采購的范圍是政府自身做需要的各種物資和服務(wù)；第四，承接主體不同。政府向社會力量購買公共服務(wù)的承接主體多是符合條件的非營利性組織，在其提供公共服務(wù)的過程中實(shí)現(xiàn)組織自身的社會價(jià)值，而政府采購的承接主體多是營利性組織，通過為政府提供所需的物資和服務(wù)來實(shí)現(xiàn)自身的利益最大化。

四、政府向社會力量購買公共服務(wù)存在的問題

政府購買服務(wù)最早起源于西方國家，是政府提高服務(wù)效率、完善公共服務(wù)、節(jié)約財(cái)政成本的一條有效途徑。在我國，政府向社會力量購買公共服務(wù)作為一項(xiàng)創(chuàng)新的制度設(shè)計(jì)，目前還處于探索試點(diǎn)階段，政府在向社會力量購買公共服務(wù)的過程中，還存在一定程度的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1、政府購買公共服務(wù)的認(rèn)識不夠深入。主要表現(xiàn)在政府對購買社會力量公共服務(wù)的熱情過度，沒有充分考慮購買服務(wù)的適用條件，更沒有深入認(rèn)識到這一模式本身所隱藏的風(fēng)險(xiǎn)，造成政府把很多本應(yīng)該由政府提供的公共服務(wù)都以購買的方式轉(zhuǎn)交給社會組織提供的現(xiàn)象，給公眾造成政府通過購買公共服務(wù)“甩包袱”的不良印象。另一方面，由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所形成的政府直接提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)思想的影響，出現(xiàn)一些政府部門沒有認(rèn)識到這一創(chuàng)新的制度模式的意義所在的現(xiàn)象，形成了阻礙推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)的阻力。同時(shí)，社會公眾的認(rèn)知度不高，社會公眾顧慮到其涉及到公共利益，是否會損害社會公平進(jìn)而損害公共利益。

2、缺乏相應(yīng)的法律制度的保障。目前，由于政府向社會力量購買公共服務(wù)作為一項(xiàng)創(chuàng)新的制度設(shè)計(jì)，目前還處于探索試點(diǎn)階段，因此缺乏相應(yīng)的法律制度保障。雖然我國已經(jīng)于2002年頒布出臺實(shí)施了《政府采購法》，但在其中對政府向社會力量購買公共服務(wù)并沒有作出明確的規(guī)定，這就導(dǎo)致缺乏全國性的法律依據(jù)。目前，有國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》可以作為相關(guān)依據(jù)，以及一些地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展情況和政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐情況制定的一部分地方政府規(guī)章，如《廣州市政府購買社會服務(wù)考核評估實(shí)施辦法（試行）》（2010年）、北京市海淀區(qū)政府《關(guān)于政府購買公共服務(wù)指導(dǎo)意見（試行）》（2006年）、杭州市政府《關(guān)于政府購買社會組織服務(wù)的指導(dǎo)意見》（2010年）、《成都市人民政府關(guān)于建立政府購買社會組織服務(wù)制度的意見》（2009年）等。

3、社會組織良莠不齊，自身發(fā)展存在問題。20世紀(jì)90年代中期，我國的社會組織得到了快速的發(fā)展，隊(duì)伍得到發(fā)展壯大。雖然目前我國的社會組織種類繁多、功能多樣，但是其自身的發(fā)展存在很多問題，主要表現(xiàn)在：首先，缺乏獨(dú)立性，缺失社會公信。國務(wù)院常務(wù)會議上決定將適合市場化方式提供的公共服務(wù)交由具備條件、信譽(yù)良好的社會組織承擔(dān)，但是這些符合條件的社會組織往往是帶有官方性質(zhì)、受政府支持的官僚組織，官辦色彩濃重，依附政府機(jī)構(gòu)，聽從政府機(jī)構(gòu)，缺乏競爭性，不能起到政府購買社會組織公共服務(wù)的初衷，因而缺失社會公信。其次，缺乏發(fā)展資金，人才匱乏。我國的社會組織基本上是自籌經(jīng)費(fèi)，資金問題成為社會組織發(fā)展的一大瓶頸。許多社會組織只能聽從政府的指示，通過政府的財(cái)政撥款開展活動，而政府購買社會組織公共服務(wù)多是短期性政策或者是短期的項(xiàng)目，沒有考慮社會組織的長遠(yuǎn)發(fā)展。由于資金的匱乏，很難為能夠長期工作的專業(yè)人才提供就業(yè)，導(dǎo)致了社會組織缺乏專業(yè)的人才，只能依靠臨時(shí)性的志愿者開展工作。

4、監(jiān)督機(jī)制不完善，缺乏外部監(jiān)督。當(dāng)前，我國政府向社會力量購買公共服務(wù)的過程中，主要是政府的內(nèi)部監(jiān)督為主，缺乏有效的外部監(jiān)督。一方面是由于購買公共服務(wù)的內(nèi)容、形式等均由政府單方面做出決定，外部的監(jiān)督力量很難介入，政府購買公共服務(wù)信息不公開不透明，另一方面是由于政府缺乏專業(yè)人才，很難對購買過程中的專業(yè)技術(shù)問題進(jìn)行有效監(jiān)督，同時(shí)由于政府部門監(jiān)督權(quán)力的分散性以及與社會組織相互之間存在著復(fù)雜的利益關(guān)系，很容易產(chǎn)生尋租、腐敗等不良現(xiàn)象，違背了政府購買社會力量公共服務(wù)的初衷。

五、推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)的建議

1、充分認(rèn)識政府向社會力量購買公共服務(wù)的意義，轉(zhuǎn)變政府觀念。政府要認(rèn)識到自身并不是公共服務(wù)的唯一提供者，通過把一些適合市場化方式提供的公共服務(wù)推向市場，可以引入競爭機(jī)制，降低政府的財(cái)政成本，在提高公共服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)，能夠滿足人們?nèi)罕姸鄻踊墓卜?wù)需求，更重要的是能夠推進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，構(gòu)建服務(wù)型政府，使政府從具體的管理活動中抽身出來，把政府的職能重心放在宏觀調(diào)控和對市場的有效監(jiān)管。政府要充分認(rèn)識到，與傳統(tǒng)的由政府直接提供公共服務(wù)的方式相比，政府向社會力量購買公共服務(wù)的方式，有助于政府從全能型政府向服務(wù)型政府和有限型政府轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)政府的服務(wù)意識。

2、完善相應(yīng)的法律法規(guī)，使政府向社會力量購買公共服務(wù)有法可依。目前，我國政府向社會力量購買公共服務(wù)缺乏全國性的法律依據(jù)，只有國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》以及一些地方政府制定的相應(yīng)的規(guī)章，缺乏普遍性。首先，完善現(xiàn)行的《政府采購法》，將“公共服務(wù)”納入到政府采購目錄中，把政府向社會力量購買公共服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容補(bǔ)充到《政府采購法》里面，明確規(guī)定購買主體、承接主體的職責(zé)和應(yīng)具備的資質(zhì)條件，以及明確購買的流程、內(nèi)容、形式和資金管理等。另一方面，由于目前各個(gè)地方政府已出臺的一系列的政策以及政府規(guī)章，因而可以將這些“政策組合”上升為完整的“政策法律體系”。

3、營造社會組織發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)社會組織發(fā)展，培育公共服務(wù)的多元主體。社會組織的發(fā)展已經(jīng)成為一種趨勢，社會組織是政府轉(zhuǎn)變職能的承接主體，政府應(yīng)充分認(rèn)識到社會組織在當(dāng)代社會的地位和作用，充分認(rèn)識自身的職能，扮演好“掌舵者”的角色，為社會組織的發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。首先，歸還社會組織自身的獨(dú)立性，避免行政化，防止行政干預(yù)，政府應(yīng)該加強(qiáng)對社會組織的引導(dǎo)和監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)政社分離。加強(qiáng)政府與社會組織的合作，通過規(guī)范社會組織的行為和有效的監(jiān)管，同時(shí)社會組織加強(qiáng)自我管理能力，保障社會組織的社會公信；其次，拓展資金來源渠道，吸引人才。目前社會組織基本是自籌經(jīng)費(fèi)的，應(yīng)嘗試采取多元化的籌融資渠道，可以通過與企業(yè)合作、號召企業(yè)捐款以及通過宣傳爭取民間募捐等方式來籌融資。同時(shí)，政府應(yīng)該向社會組織提供減稅免稅的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會各界的募捐。社會組織自身強(qiáng)化人才隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)服務(wù)意識，提高專業(yè)化水平，加強(qiáng)培訓(xùn)。同時(shí)，發(fā)展壯大志愿者隊(duì)伍，通過多渠道、創(chuàng)新模式發(fā)展多種類型的志愿者隊(duì)伍。

4、完善監(jiān)督機(jī)制，建立獨(dú)立、多元的監(jiān)督機(jī)制。首先，制定科學(xué)可行的評估體系了，加強(qiáng)政府的內(nèi)部監(jiān)督，一方面是加強(qiáng)績效評估體系，即對公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量進(jìn)行評估，是否實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的最優(yōu)化，以及衡量人們?nèi)罕妼卜?wù)的滿意度；另一方面是加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管，將購買過程中的財(cái)務(wù)信息公開，接受檢查監(jiān)督。其次，建立獨(dú)立、多元的外部監(jiān)督機(jī)制，主要有社會公眾和媒體監(jiān)督、具有獨(dú)立性和專業(yè)性的第三方監(jiān)督、專家監(jiān)督。社會公眾的監(jiān)督可以通過向有關(guān)政府部門放映，也可以通過媒體放映，媒體可以通過自身所具有的平臺和資源，對其進(jìn)行報(bào)道進(jìn)行監(jiān)督。具備獨(dú)立性和專業(yè)性的第三方監(jiān)督，比如會計(jì)事務(wù)所等，由于其自身的獨(dú)立性、專業(yè)性特點(diǎn)，擁有大量專業(yè)性人才，可以很好地對購買公共服務(wù)過程中的專業(yè)技術(shù)問題進(jìn)行客觀、公正的有效監(jiān)督。專家監(jiān)督，專家能夠運(yùn)用所掌握的豐富的理論知識、經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)的方法，通過理性分析整個(gè)購買過程，指出其中存在的問題以及隱藏的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而制定出解決問題的對策，盡量規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

政府向社會力量購買公共服務(wù)是將適合市場化方式提供的公共服務(wù)轉(zhuǎn)移給市場和社會組織，是加快轉(zhuǎn)變政府職能之所在，從而有效解決人們?nèi)罕娙找嬖鲩L的公共服務(wù)需求，滿足人們?nèi)罕姸鄻踊墓卜?wù)需求，并實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。

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