國庫集中支付和政府采購制度的相互銜接分析

○張 歡

（江漢大學(xué)財務(wù)處 湖北 武漢 430056）

國庫集中支付和政府采購制度作為公共支出管理體制改革的兩項核心內(nèi)容，只有互為條件，相輔相成，公共支出管理體制改革才能快速推進(jìn)。建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，而實現(xiàn)這一目標(biāo)就要求建立和完善政府宏觀調(diào)控體系，財政就是實現(xiàn)宏觀調(diào)控的主要手段。在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程中，隨著公共財政體制建立，財政支出結(jié)構(gòu)將被進(jìn)一步調(diào)整，財政支出的比重會不斷提高、數(shù)額也會不斷擴(kuò)大。因此建立政府采購制度，規(guī)范政府采購行為，加強(qiáng)對財政支出的管理，實行國庫集中支付制度，正是建立和完善政府宏觀調(diào)控體系的主要內(nèi)容，更是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的主要步驟。

一、政府采購制度的內(nèi)涵

1、政府采購的含義

政府采購是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。這一概念中包含四層內(nèi)容：采購人：國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織；采購資金性質(zhì)：財政性資金（包括預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和自籌資金等）；采購范圍：依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的；采購對象：貨物、工程和服務(wù)。

2、建立政府采購制度的重要意義

（1）政府采購制度是一種由政府承辦的社會事務(wù)，在社會經(jīng)濟(jì)生活中舉足輕重。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且它是采購政策、采購程序、采購過程和采購管理的總稱。它是西方發(fā)達(dá)國家公共支出管理普遍采用的一種手段。完整意義上的政府采購制度是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，隨著政府活動范圍擴(kuò)大，特別是對經(jīng)濟(jì)干預(yù)職能的增強(qiáng)，政府對社會商品和勞務(wù)的需求呈擴(kuò)大趨勢，政府采購占社會總采購的比重也在不斷上升。

（2）政府采購制度是落實政府重大政策目標(biāo)的有效手段。政府采購制度是公共財政制度的重要組成部分，是市場經(jīng)濟(jì)國家強(qiáng)化政府支出監(jiān)管的重要手段。我國雖然存在大量的政府采購行為，但長期以來卻未建立起對政府采購行為進(jìn)行規(guī)范的政府采購制度。努力創(chuàng)建與市場經(jīng)濟(jì)和公共財政的內(nèi)在機(jī)制相符合的政府采購制度，是體制轉(zhuǎn)軌中財政預(yù)算支出管理改革的必然要求。

政府采購也稱公共采購，是指各級政府為了開展日常政務(wù)活動或為公眾提供公共服務(wù)的需要，在財政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序，利用國家財政性資金和政府借款，從市場上為政府部門或所屬公共部門購買商品、工程及服務(wù)的行為。政府采購不僅是指具體的采購過程，它是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱。為了使政府采購合理有效、經(jīng)濟(jì)節(jié)省，國家往往制定專門的法律或法規(guī)，采用一種公開競爭的方式、方法和程序來完成，為此而建立的一系列的審查、管理、監(jiān)督機(jī)制就是政府采購制度。

（3）政府采購制度是推動并實現(xiàn)政府消費行為市場化的重要途徑。政府購買力巨大，目前西方發(fā)達(dá)國家政府采購占GDP的比重在10%～15%，在政府預(yù)算中占1/3。隨著政府活動范圍擴(kuò)大，特別是對經(jīng)濟(jì)干預(yù)職能的增強(qiáng)，政府對社會商品和勞務(wù)的需求呈擴(kuò)大趨勢。在這種情況下，政府采購的數(shù)量、品種、頻率對整個國民經(jīng)濟(jì)有著直接的影響。因此，政府采購?fù)蔀楦鲊?jīng)常使用的一種宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，在經(jīng)濟(jì)過熱時，可以縮小政府采購規(guī)模，即通過政府緊縮的財政政策實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行；當(dāng)經(jīng)濟(jì)不景氣時，可以擴(kuò)大政府采購規(guī)模，增加有效需求，即通過積極的財政政策實現(xiàn)總供求平衡，拉動經(jīng)濟(jì)增長。同時，通過彈性的政府采購計劃，以保護(hù)民族工業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化?？傊?，政府采購能夠有效地將政府的財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策及社會發(fā)展計劃的總體要求有機(jī)結(jié)合起來并具體落到實處，具有重要的政策意義。

二、國庫集中支付和政府采購制度的相互銜接

1、國庫集中支付的類型

（1）集中采購模式。集中采購模式就是采購主體負(fù)責(zé)本級政府的所有采購，所有應(yīng)納入政府采購范圍的貨物、工程和服務(wù)統(tǒng)一由政府委托一個部門——通常是財政部門——負(fù)責(zé)。如韓國財政經(jīng)濟(jì)院的政府采購廳負(fù)責(zé)對中央政府及中央政府駐地方機(jī)構(gòu)的所需物品進(jìn)行采購、分配和管理。

集中采購有利于專業(yè)化，能夠培養(yǎng)更多技能精湛、知識全面的采購職員，從而增強(qiáng)采購員對采購活動的技術(shù)理解和專長，使專家的技術(shù)在采購實踐中不斷得到提高；集中采購能夠降低管理成本，集中采購人員傾向于為整個機(jī)構(gòu)利益進(jìn)行采購，他們可以整合采購職能，合并采購需求，降低采購價格，減少作業(yè)和管理費用；集中采購有利于明確責(zé)任，不易出現(xiàn)規(guī)避責(zé)任的情況；集中采購有利于吸引潛在供應(yīng)商，因采購量的增加比零散采購更有利于獲得更好的供應(yīng)商履約表現(xiàn)；集中采購增加了對采購單位的直接控制，有利于采購政策、決策在采購部門的各個層次上更容易執(zhí)行。

（2）分散采購模式。分散采購模式就是所有納入政府采購范圍的貨物、工程和服務(wù)由各需求單位自行組織采購。由于分散采購難以進(jìn)行有效的財政監(jiān)督，因此，目前完全實行分散化采購的國家并不多。分散采購的主要優(yōu)點是易于溝通，反應(yīng)迅速。高度集中的采購模式不能對采購做出快速反應(yīng)，不僅延誤時間，也阻止采購組織與用戶的有效溝通，可能使用戶對集中采購的組織產(chǎn)生懷疑。而在分散采購中，采購官員接近供應(yīng)品的使用人員，可以進(jìn)行快速和直接的溝通，有利于培養(yǎng)采購人員和使用者的良好的工作關(guān)系。然而正是由于這種關(guān)系的存在，采購職員可能會在個人短期要求的壓力下，忽視更高層次的組織目標(biāo)。如果對政府采購缺乏強(qiáng)有力的集中監(jiān)管和支持，資金使用的規(guī)范性會很快降低。

（3）半集中半分散采購模式。半集中半分散采購模式，即一部分采購由一個部門集中進(jìn)行，其他采購由各部門自己進(jìn)行。目前，大多數(shù)國家都是采取混合的采購制度。如美國聯(lián)邦綜合服務(wù)局統(tǒng)一負(fù)責(zé)為聯(lián)邦各政府部門提供辦公用房、辦公設(shè)備及內(nèi)部服務(wù)，其他物品由有關(guān)的聯(lián)邦政府部門自己采購。英國負(fù)責(zé)集中采購的機(jī)構(gòu)有兩個：一是中央電腦通信局，代表其他各部門統(tǒng)一購買電腦；二是中央采購處，集中采購急救消防和家具等設(shè)施和物品。聯(lián)邦儲備銀行通過同業(yè)電子清算系統(tǒng)，將需要支出的資金從聯(lián)邦公共賬戶劃轉(zhuǎn)到用款單位在商業(yè)銀行開立的賬戶，同時，聯(lián)邦儲備銀行將支出信息反饋給政府財務(wù)信息管理系統(tǒng)進(jìn)行信息處理，再由該系統(tǒng)將處理過的信息傳送到支出部門的財務(wù)管理信息系統(tǒng)進(jìn)行賬目核對。

2、國庫集中支付和政府采購制度的相互關(guān)系

（1）實行國庫集中支付制度是手段。政府采購制度改革是財政支出管理改革的重要內(nèi)容，對提高財政資金使用效益，支持國內(nèi)企業(yè)發(fā)展，從源頭上防止和治理腐敗，具有十分重要的意義。近年來，政府采購制度改革工作取得了較大進(jìn)展，但也存在一些問題，主要是一些地區(qū)和部門對政府采購制度改革還存在觀望態(tài)度，干預(yù)具體采購活動的現(xiàn)象時有發(fā)生，采購行為不夠規(guī)范透明，采購程序不夠科學(xué)嚴(yán)密，管理體制尚不健全，采購管理人員和執(zhí)行人員素質(zhì)有待進(jìn)一步提高等。政府采購是國家公共財政的一項重要內(nèi)容。中國加入世界貿(mào)易組織后政府采購面臨著諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我國的政府采購工作應(yīng)從我國國情出發(fā)，建立與國際法及國際通行做法要求相銜接、符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)范和公共財政框架要求的政府采購。

（2）政府采購制度是保證。公正原則是指政府采購的整個過程應(yīng)當(dāng)以公平和公正為準(zhǔn)則，全面保障政府采購各方主體的權(quán)利，不偏向任何一方，不從事任何違背公平正義的行為。為了保障公正原則的實現(xiàn)，《政府采購法》規(guī)定在政府采購活動中，采購人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的，必須回避。供應(yīng)商認(rèn)為采購人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，可以申請其回避。相關(guān)人員，包括招標(biāo)采購中評標(biāo)委員會的組成人員，競爭性談判采購中談判小組的組成人員，詢價采購中詢價小組的組成人員等。

三、建立與國庫集中支付相配套的政府采購制度

建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，是對財政資金的賬戶設(shè)置和收支繳撥方式的根本性變革，是一項十分龐大和復(fù)雜的系統(tǒng)工程。改革方案的實施，涉及改變現(xiàn)行預(yù)算編制方法和修訂一系列相關(guān)法律法規(guī)，建立健全銀行清算系統(tǒng)、財政管理信息系統(tǒng)、財政國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)等必需的配套設(shè)施。

政府采購是執(zhí)行預(yù)算的方式之一，因此，負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的部門在編制下一財政年度部門預(yù)算時，應(yīng)當(dāng)將該財政年度政府采購的項目及資金預(yù)算列出，報本級財政部門匯總。部門預(yù)算的審批，按預(yù)算管理權(quán)限和程序進(jìn)行。政府采購應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。政府采購實行集中采購和分散采購相結(jié)合。集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購目錄確定。屬于中央預(yù)算的政府采購項目，其集中采購目錄由國務(wù)院確定并公布；屬于地方預(yù)算的政府采購項目，其集中采購目錄由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布。納入集中采購目錄的政府采購項目，應(yīng)當(dāng)實行集中采購。政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的政府采購項目，由國務(wù)院確定并公布；屬于地方預(yù)算的政府采購項目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布。

我國政府采購制度的適用范圍應(yīng)當(dāng)確定為使用政府性資金的各類行政事業(yè)單位，主要是指政府機(jī)關(guān)及全額預(yù)算撥款的社會團(tuán)體和黨政組織。事業(yè)單位和國有企業(yè)是否應(yīng)納入政府采購范圍，應(yīng)具體分析。事業(yè)單位的物品或服務(wù)可以分為兩類：一類是政府組織供給的純公共物品，這屬于政府采購范圍；一類并不一定都靠政府，而是在政府財政的支持下，通過授予特許權(quán)由民間組織供給，這些物品由于要對成本回收自擔(dān)風(fēng)險，必然走上企業(yè)化經(jīng)營道路，其采購行為就不應(yīng)當(dāng)受政府行政控制，不應(yīng)納入政府采購范圍。國有企業(yè)也有兩類：一類是非贏利性的公共性企業(yè)，企業(yè)的發(fā)展靠國家財政支持，所提供的物品和服務(wù)是為了滿足社會公共需要，這類企業(yè)應(yīng)納入政府采購制度規(guī)范內(nèi)；一類是以贏利為目的的經(jīng)營性企業(yè)，以追求贏利最大化為目標(biāo)，只有依市場信號配置資源方能健康發(fā)展，這類企業(yè)的采購必須實行政企分開，消除政府直接行政干預(yù)，不能納入政府采購范圍。

總之，政府采購制度既需要部門預(yù)算和國庫集中支付制度改革予以配套，同時又可促進(jìn)和支持部門預(yù)算和國庫集中支付制度改革。只有將這三項改革同時做好，我國財政支出的效益才能真正發(fā)揮，財政支出的績效也可進(jìn)行明確考核，財政職能才能得到更好發(fā)揮。

[1]孫惠娟：國庫集中支付制度改革研究[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2013（2）.

[2]黃曉艷：實行國庫集中支付后做好政府采購銜接工作的若干對策建議[J].交通財會，2013（3）.

[3]游紅兵：試論政府采購制度和國庫集中支付制度的結(jié)合[J].經(jīng)濟(jì)師，2013（3）.

[4]魏書君：政府采購與國庫集中支付的銜接[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2013（7）.