以特許經(jīng)營促進(jìn)機(jī)場投資多元化

○艾 剛

（中山大學(xué)嶺南學(xué)院 廣東 廣州 510275）

民用機(jī)場作為航空運(yùn)輸?shù)闹匾M成部分，對一個國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展發(fā)揮著“發(fā)動機(jī)”式的帶動作用。根據(jù)國際上的研究，機(jī)場投資和社會經(jīng)濟(jì)效益比是1∶8，因此，我國許多城市和地方政府對此有了充分認(rèn)識，積極性高漲，依托機(jī)場建設(shè)項目，規(guī)劃和發(fā)展“臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)”，拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。根據(jù)《民航發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》，預(yù)計到2015年，運(yùn)輸機(jī)場數(shù)量將由2010年底的175個增加至220個以上?！笆濉逼陂g民用機(jī)場新建、改擴(kuò)建、遷建的固定資產(chǎn)投資規(guī)模達(dá)到4250億元以上，比“十一五”增加60%以上。其中，中央投資和地方政府的投資預(yù)計為30%左右，因而存在大約3000億元資金缺口。如此巨大的資金缺口，促進(jìn)投資多元化是必然之路。

特許經(jīng)營作為一項在國際上許多機(jī)場成功實施多年的機(jī)場運(yùn)營管理機(jī)制，通過與BOT等融資模式聯(lián)合運(yùn)用，不僅可提高機(jī)場相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)營管理的效率和效益，而且可促進(jìn)機(jī)場投資主體多元化，大大緩解政府和機(jī)場管理機(jī)構(gòu)的投資壓力，因此，從20世紀(jì)80年代就引起我國民航的關(guān)注，在全國機(jī)場屬地化改革完成后，更成為全民航關(guān)注的熱點(diǎn)問題。2003年初，國家民航局就成立了專門的課題研究小組，對機(jī)場實施特許經(jīng)營制度進(jìn)行深入研究。但直到2009年4月國務(wù)院頒布的《民用機(jī)場管理條例》中，仍僅在第38條對此做了原則性的簡單規(guī)定，由于種種原因，民航局至今未形成明確的實施辦法或指導(dǎo)意見。本文就以特許經(jīng)營促進(jìn)我國機(jī)場投資多元化的現(xiàn)實困難與對策進(jìn)行了研究。

一、機(jī)場特許經(jīng)營的特點(diǎn)

根據(jù)國際上先進(jìn)機(jī)場的成功經(jīng)驗，總結(jié)歸納出機(jī)場特許經(jīng)營制度具有下列特點(diǎn)：一是專門法律保證。通過立法確立機(jī)場管理機(jī)構(gòu)對機(jī)場范圍內(nèi)所有經(jīng)營活動的管理權(quán)利。二是機(jī)場范圍內(nèi)的土地（含規(guī)劃發(fā)展用地）授權(quán)由機(jī)場管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一規(guī)劃、管理、租賃。三是全方位實施的業(yè)務(wù)范圍。根據(jù)國際民航組織和國際航空運(yùn)輸協(xié)會的有關(guān)界定，特許經(jīng)營制度的業(yè)務(wù)范圍包括航油供應(yīng)、配餐、飛機(jī)地面服務(wù)代理、貨站等航空運(yùn)輸配套業(yè)務(wù)，以及所有機(jī)場延伸服務(wù)，如商業(yè)零售、停車場、廣告、地面交通、旅店等，而不僅是目前國內(nèi)個別機(jī)場實行的候機(jī)樓商業(yè)零售。四是公開招標(biāo)。機(jī)場管理機(jī)構(gòu)通過公開招標(biāo)，選擇具體業(yè)務(wù)的、獨(dú)立投資經(jīng)營公司法人。由中標(biāo)公司使用機(jī)場土地，投資建設(shè)相關(guān)設(shè)施，按照協(xié)議約定向客戶提供服務(wù)，取得收入，繳納特許經(jīng)營費(fèi)。協(xié)議期滿后，相關(guān)設(shè)施無償移交給機(jī)場管理機(jī)構(gòu)。五是獨(dú)立經(jīng)營。中標(biāo)的經(jīng)營公司獨(dú)立對客戶提供服務(wù)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，且必須接受機(jī)場管理機(jī)構(gòu)管理。機(jī)場管理機(jī)構(gòu)不參與任何具體業(yè)務(wù)的經(jīng)營活動，與具體業(yè)務(wù)經(jīng)營公司不存在任何股權(quán)關(guān)系。六是引入合理競爭機(jī)制。機(jī)場管理機(jī)構(gòu)對同一業(yè)務(wù)應(yīng)選擇兩個以上經(jīng)營公司提供服務(wù)，并采取措施鼓勵競爭，防止壟斷。同時要保證競爭的合理有序，應(yīng)根據(jù)市場容量和規(guī)模確定合理的經(jīng)營公司數(shù)量，以保障經(jīng)營公司的投資收益。七是收益共享機(jī)制。特許經(jīng)營費(fèi)的收取通常采取最低保障費(fèi)額與按營業(yè)收入的一定比例計費(fèi)相結(jié)合的形式，目的是使機(jī)場管理機(jī)構(gòu)與特許經(jīng)營商在一定程度上實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)、收益共享，共同做大做強(qiáng)機(jī)場的市場。

二、我國機(jī)場實施特許經(jīng)營的現(xiàn)實困難

針對以上特點(diǎn)，結(jié)合我國民航的現(xiàn)狀，要在機(jī)場全面實施特許經(jīng)營制度，將面臨法律、機(jī)場管理機(jī)構(gòu)自身和民航駐場單位三個方面的現(xiàn)實困難。

1、來自法律法規(guī)方面的困難

首先是法律依據(jù)方面的問題。在現(xiàn)有的法規(guī)體系框架之下，按照“誰投資、誰受益”的原則，如某一具體經(jīng)營項目的投資是由經(jīng)營單位投入的，機(jī)場當(dāng)局要通過特許經(jīng)營參與分享收益，必須要有相關(guān)的法律依據(jù)。

其次是配套保障法律法規(guī)的困難。在現(xiàn)有的機(jī)場管理尤其是機(jī)場土地管理模式之下，駐場單位通過劃撥或出讓、轉(zhuǎn)讓方式從當(dāng)?shù)卣驒C(jī)場管理當(dāng)局取得土地使用權(quán)，土地資源這一在機(jī)場從事經(jīng)營業(yè)務(wù)必須的、有限的稀缺資源基本上就脫離了機(jī)場管理機(jī)構(gòu)的管理范疇。機(jī)場管理機(jī)構(gòu)要維護(hù)特許經(jīng)營制度下機(jī)場內(nèi)的經(jīng)營秩序，只有依靠工商、國土、規(guī)劃等政府行政管理部門，管理鏈條長，極易出現(xiàn)推諉扯皮，不符合機(jī)場企業(yè)化經(jīng)營管理模式的高效要求。

2、機(jī)場管理機(jī)構(gòu)自身的困難

由于國內(nèi)機(jī)場管理機(jī)構(gòu)目前均已直接投資形成了業(yè)務(wù)齊全的機(jī)場服務(wù)鏈經(jīng)營體系，特許經(jīng)營制度要求機(jī)場管理當(dāng)局與具體經(jīng)營業(yè)務(wù)徹底脫鉤，引入競爭機(jī)制，通過招標(biāo)選定經(jīng)營單位等原則，必然面臨來自內(nèi)部的“脫鉤”的陣痛、經(jīng)理人利益驅(qū)動下追求規(guī)模最大化與股東利益驅(qū)動下投資利潤最大化的觀念沖突、中層管理人員可能丟掉國企干部身份引起的恐慌等。

3、來自民航駐場單位的困難

盡管所有民航駐場經(jīng)營單位均已通過合資、上市等形式實現(xiàn)了投資主體多元化，但多年來習(xí)慣了無償占用機(jī)場公共資源、賺取超額利潤，現(xiàn)在要與機(jī)場管理機(jī)構(gòu)共享收益，當(dāng)然會以種種理由反對；駐場政府部門盡管也完成了政企脫鉤的改革，但與由這些部門分流、獨(dú)立出去的企事業(yè)單位仍存在千絲萬縷的關(guān)系，他們也習(xí)慣了以政府身份低價獲得土地等市場資源，并由這些關(guān)系單位進(jìn)行經(jīng)營的“創(chuàng)收”模式，因此特許經(jīng)營制度的實施，必然會遭到這些部門有形、無形的阻礙。

三、對策研究

1、法律法規(guī)方面

（1）鑒于機(jī)場特許經(jīng)營這種投資、經(jīng)營模式，主要涉及公共基礎(chǔ)設(shè)施投資派生的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等范疇，不同機(jī)場具體情況有一定差異，因此建議由地方立法機(jī)構(gòu)或政府通過制定《民用機(jī)場管理條例》實施辦法等形式，立法明確機(jī)場管理機(jī)構(gòu)對機(jī)場范圍（含控制區(qū)內(nèi)）所有經(jīng)營業(yè)務(wù)實行特許經(jīng)營制度的權(quán)力，同時，應(yīng)按照國際先進(jìn)經(jīng)驗，針對前述特許經(jīng)營的特點(diǎn)，明確規(guī)定特許經(jīng)營的運(yùn)行機(jī)制，以公平保護(hù)有關(guān)各方的利益。

（2）配套法規(guī)政策方面，明確機(jī)場范圍（含規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)）的土地使用權(quán)統(tǒng)一由機(jī)場管理機(jī)構(gòu)以適當(dāng)方式從政府取得后，統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃、管理，并租賃給各經(jīng)營公司用于商定的業(yè)務(wù)活動；規(guī)劃、建設(shè)、房地產(chǎn)權(quán)屬登記管理法規(guī)方面按上述模式進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，為特許經(jīng)營制度提供根本保障，又使經(jīng)營公司的相關(guān)權(quán)益得到法律保障；工商管理方面，明確機(jī)場范圍的房地產(chǎn)未經(jīng)機(jī)場管理機(jī)構(gòu)依法核定、同意，不得用于從事經(jīng)營活動，不核發(fā)營業(yè)執(zhí)照；通過立法等法定程序，直接賦予機(jī)場管理機(jī)構(gòu)一定的行政管理權(quán)力，或明確機(jī)場管理機(jī)構(gòu)作為政府工商、國土、規(guī)劃等的派出機(jī)構(gòu)，代行部分行政管理權(quán)力，對機(jī)場范圍內(nèi)違反特許經(jīng)營制度的單位進(jìn)行處罰。

2、機(jī)場內(nèi)部管理體制方面

除按國家整體要求繼續(xù)推進(jìn)、深化國企經(jīng)營管理機(jī)制改革、完善健全社會保障機(jī)制的同時，應(yīng)從以下兩方面著手：首先，解決機(jī)場管理機(jī)構(gòu)不愿與下屬企業(yè)脫鉤的問題。一是實行職業(yè)經(jīng)理人制度，斬斷企業(yè)與政府間的非市場關(guān)系，打消機(jī)場管理機(jī)構(gòu)高層謀求政治利益的觀念；二是改變機(jī)場機(jī)構(gòu)高層的考核模式，加強(qiáng)考核指標(biāo)的剛性，強(qiáng)化效益優(yōu)先的經(jīng)營理念；三是建立完善合理的長效激勵機(jī)制，降低其通過擴(kuò)大規(guī)模、擴(kuò)大資源控制取得隱性收入、灰色收入及社會地位的沖動；四是嚴(yán)肅責(zé)任追究制度，迫使機(jī)場管理高層必須按照市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律選擇適當(dāng)?shù)哪Ｊ浇?jīng)營管理機(jī)場。其次，解決下屬企業(yè)不愿意與機(jī)場管理機(jī)構(gòu)脫鉤的問題，可在給予一定期限內(nèi)特許經(jīng)營權(quán)的前提下，通過三種途徑實現(xiàn)脫鉤：一是直接劃歸相應(yīng)的國有資產(chǎn)管理公司，然后再視情況進(jìn)入產(chǎn)權(quán)市場；二是由機(jī)場管理機(jī)構(gòu)直接引入戰(zhàn)略投資者，在解決好短期內(nèi)人員穩(wěn)定和社會保障的前提下，實現(xiàn)脫鉤；三是對現(xiàn)下屬企業(yè)管理層和員工按經(jīng)營業(yè)績給予股票期權(quán)獎勵，在完成經(jīng)營指標(biāo)的前提下允許管理層和員工收購企業(yè)股份，同時引入其它戰(zhàn)略投資者，逐步實現(xiàn)脫鉤。寬限期滿后相應(yīng)的業(yè)務(wù)特許經(jīng)營權(quán)即公開招標(biāo)競投。

3、針對不同駐場單位采取不同措施

對于來自民航駐場單位的困難，在“承認(rèn)歷史，考慮合理投資權(quán)益，以土地租賃價格為杠桿、循序漸進(jìn)、以短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)利益換取機(jī)制建立”的原則基礎(chǔ)上，針對不同的對象采取不同的措施。

第一，對新業(yè)務(wù)、新擴(kuò)建的設(shè)施及新進(jìn)場的駐場單位，堅決按特許經(jīng)營制度管理。第二，對航空供油業(yè)務(wù)，首先要促使機(jī)坪加油系統(tǒng)、設(shè)施與油料供應(yīng)商分離，建立公平的競爭平臺，避免重復(fù)投資、浪費(fèi)資源；然后再隨國家政策的改革逐步引入多個油料供應(yīng)商，引入競爭。第三，對原有基地航空公司延續(xù)開展的各項航空配套業(yè)務(wù)，機(jī)場當(dāng)局以土地租賃價格和控制進(jìn)入同類業(yè)務(wù)的經(jīng)營單位為條件，引導(dǎo)基地航空公司接受特許經(jīng)營制度，與別的經(jīng)營單位在同等條件下公平競爭。第四，對酒店、地面交通等非航空業(yè)務(wù)，堅決推行特許經(jīng)營制度。

4、引進(jìn)“外援”

通過引入國外有實力、有經(jīng)驗的戰(zhàn)略投資者或?qū)I(yè)機(jī)場管理公司參與到機(jī)場整體的投資、運(yùn)營和管理，能更有力地推動理清特許經(jīng)營制度所必須解決的機(jī)場管理機(jī)構(gòu)與各方面的關(guān)系，能更好地與國際先進(jìn)機(jī)場交流、互動，創(chuàng)造良好的機(jī)場企業(yè)化運(yùn)作所必須的市場環(huán)境，真正建立現(xiàn)代企業(yè)制度，以精簡的機(jī)構(gòu)、高效的管理、科學(xué)的運(yùn)營機(jī)制、優(yōu)良的服務(wù)、合理的投資回報，實現(xiàn)我國大型機(jī)場的持續(xù)、健康發(fā)展。

[1]陸訊、李劍等：機(jī)場特許經(jīng)營法律制度的理論與實務(wù)[J].上海政府法制研究，2007（8）.

[2]朱依瑾：機(jī)場特許經(jīng)營淺析[J].寧波空港，2004（32）.

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