當(dāng)前預(yù)算管理存在的問題和建議

○周艷美

（泰州市姜堰區(qū)審計(jì)局 江蘇 泰州 225300）

隨著改革開放的不斷深入，我國的財(cái)政體制改革取得了很大的成就，初步建立起了公共財(cái)政體制，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的健康、快速發(fā)展。但當(dāng)前我國的財(cái)政預(yù)算管理體制還相對(duì)滯后，財(cái)政預(yù)算管理還存在著很多的問題，這些問題對(duì)于我國財(cái)政充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用產(chǎn)生了極大的阻礙。文章分析了這些問題，并有針對(duì)性地提出了相應(yīng)的改進(jìn)措施。

一、當(dāng)前財(cái)政預(yù)算管理存在的主要問題

財(cái)政預(yù)算管理是政府的一項(xiàng)重要職能，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行至關(guān)重要。財(cái)政預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徟?、政府在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)的基本財(cái)政收支計(jì)劃。財(cái)政預(yù)算規(guī)范和安排著財(cái)政活動(dòng)，直接體現(xiàn)著政府的政策意向，關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的好壞。但是當(dāng)前我國財(cái)政預(yù)算管理和監(jiān)督機(jī)制還存在著不少缺陷和問題，這在很大程度上制約了財(cái)政充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1、財(cái)政預(yù)算編制不科學(xué)、不合理

（1）編制方式不科學(xué)。實(shí)行部門預(yù)算改革以來，提出了各預(yù)算單位在編制預(yù)算時(shí)，采用以零基預(yù)算為基礎(chǔ)，逐步實(shí)行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌的綜合預(yù)算要求。但在預(yù)算編制過程中，因多年慣性以及零基預(yù)算需做大量的核實(shí)確認(rèn)工作，實(shí)際上仍延續(xù)了上年基數(shù)加增長的傳統(tǒng)方法。這種方法一方面固化了財(cái)政部門單位之間的分配格局，在財(cái)力有限的情況下，高的下不來，低的上不去，單位之間苦樂不均，使預(yù)算安排嚴(yán)重脫離實(shí)際；另一方面助長了財(cái)政支出的剛性增長，不利于調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

（2）預(yù)算編制范圍不完整。部分財(cái)政資金未納入“體內(nèi)循環(huán)”或未在當(dāng)年及時(shí)納入預(yù)算管理，預(yù)算收入規(guī)模不完整。比如土地出讓金等非稅收入，在使用上有較大的空間和余地，往往沒有全部編入預(yù)算管理；上年結(jié)余資金由于受財(cái)政決算批復(fù)時(shí)間晚等因素影響很難確定凈結(jié)余，往往不把結(jié)余資金編入決算；還有關(guān)系民生支出的上級(jí)轉(zhuǎn)移支付也很少納入地方預(yù)算。

（3）預(yù)算編制內(nèi)容過粗，分配隨意性大。人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)都按照一定的公式或標(biāo)準(zhǔn)編制，相對(duì)規(guī)范。但項(xiàng)目支出的預(yù)算編制，就具有一定的籠統(tǒng)性。比如科技三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)助等專項(xiàng)支出預(yù)算指標(biāo)未細(xì)化到具體項(xiàng)目，往往作為切塊經(jīng)費(fèi)，給有資金分配權(quán)的部門留有調(diào)劑空間，支出帶有一定的隨意性，影響財(cái)政資金的使用效益。

2、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范

財(cái)政預(yù)算執(zhí)行過程是財(cái)政管理活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)，各級(jí)財(cái)政部門都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照人大批準(zhǔn)的預(yù)算科學(xué)組織收入，合理安排支出。但在預(yù)算執(zhí)行過程中仍然存在種種不規(guī)范現(xiàn)象。

（1）無預(yù)算、超預(yù)算安排支出，追加、調(diào)減支出隨意性較大。專項(xiàng)資金的科目調(diào)劑、本年超收安排支出未履行向人大的匯報(bào)程序和備案手續(xù)，導(dǎo)致“部門申請(qǐng)-領(lǐng)導(dǎo)批條-追加預(yù)算”等隱性分配變成“一年預(yù)算，預(yù)算一年”，人大常委會(huì)對(duì)政府的這種做法也只能被動(dòng)地采取事后追認(rèn)的監(jiān)督形式，沖擊了預(yù)算的嚴(yán)肅性，影響了預(yù)算的約束力和權(quán)威性。

（2）預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度過慢。由于地方財(cái)政資金緊張，撥付到各單位的財(cái)力僅僅是保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)，日常財(cái)政預(yù)算在財(cái)政執(zhí)行過程中進(jìn)度比較緩慢。等到申請(qǐng)辦理追加預(yù)算手續(xù)，財(cái)政資金撥付或上級(jí)專項(xiàng)資金下達(dá)到位，已經(jīng)是下半年了甚至更晚，很多項(xiàng)目只能是趕時(shí)間、趕進(jìn)度。所以到了年底就出現(xiàn)為了完成預(yù)算突擊花錢的現(xiàn)象。

（3）平衡預(yù)算問題仍然存在。大部分地方財(cái)政部門將年末滾存結(jié)存全部轉(zhuǎn)入結(jié)轉(zhuǎn)下年支出，使凈結(jié)余為零，隱瞞地方實(shí)有財(cái)力；有的采取收入不入帳、支出掛帳等手段人為調(diào)節(jié)財(cái)政結(jié)余。另外，因?yàn)榭h級(jí)財(cái)政不允許有赤字，但縣級(jí)財(cái)政很困難、政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過重和收支不實(shí)，影響了預(yù)算的執(zhí)行，隱含著很大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（4）挪用財(cái)政資金。財(cái)政部門作為財(cái)政資金的管理者，應(yīng)首先起模范帶頭作用，嚴(yán)格按預(yù)算安排撥付使用資金。但是，在基層均不同程度地存在著違規(guī)使用財(cái)政資金問題。有的將財(cái)政資金無償出借給企業(yè)和個(gè)人經(jīng)營，有的將社保資金有償借給某些機(jī)關(guān)事業(yè)單位，有的將國庫資金用于住宅小區(qū)建設(shè)；等等。所有這些，都違反了《預(yù)算法》有關(guān)預(yù)算執(zhí)行和國庫資金管理的規(guī)定，觸犯了財(cái)政預(yù)算的嚴(yán)肅性，影響了財(cái)政資金的使用效益。

3、財(cái)政預(yù)算監(jiān)督不到位

當(dāng)前對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的主要是各級(jí)人大，而從實(shí)際財(cái)政預(yù)算監(jiān)督情況看，監(jiān)督效果不理想，存在流于形式的程序性監(jiān)督的現(xiàn)象。原因主要是以下幾點(diǎn)：其一，實(shí)效不強(qiáng)，人代會(huì)時(shí)間短、議程多，政府提交人代會(huì)審查的報(bào)告過于籠統(tǒng)，預(yù)算草案科目直列到“類”一級(jí)，沒有“款”“項(xiàng)”“目”的具體內(nèi)容，造成“內(nèi)行看不清，外行看不懂”，代表們很難對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行深入的審查。其二，監(jiān)督力量薄弱，由于人大缺乏足夠的專業(yè)人員和力量，很難開展經(jīng)常性的監(jiān)督，一些地方日常監(jiān)督主要由財(cái)經(jīng)工委承擔(dān)，但多數(shù)財(cái)經(jīng)工委卻是一兩人代表全委，而且對(duì)口聯(lián)系部門多，很難對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行全方位的跟蹤監(jiān)督。另外，由于預(yù)算法對(duì)預(yù)算調(diào)整所規(guī)定的范圍很窄，而許多地方基本上沒有預(yù)算法所規(guī)定的預(yù)算調(diào)整，故各種頻繁的預(yù)算追加增收增支、支出項(xiàng)目變換等等均由于不屬于預(yù)算調(diào)整范圍，所以均無須報(bào)經(jīng)人大批準(zhǔn)，頻繁追加即成為可能，這樣財(cái)政預(yù)算監(jiān)督也就變得相當(dāng)軟弱而乏力。

二、加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理建議

1、加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理的法制建設(shè)

財(cái)政管理的規(guī)范化、科學(xué)化和現(xiàn)代化，只有建立在法制化的基礎(chǔ)上，才能獲得可靠保證。因此，當(dāng)務(wù)之急是必須大力加強(qiáng)財(cái)政領(lǐng)域中的法制建設(shè)，盡快完善財(cái)政法律關(guān)系，使財(cái)政預(yù)算管理真正做到有法可依，在各級(jí)財(cái)政管理工作中真正樹立起法律的權(quán)威，減少以至杜絕財(cái)政預(yù)算過程中的主觀隨意性。

預(yù)算是具有剛性約束和法律效力的收支計(jì)劃，要通過修訂預(yù)算法，進(jìn)一步完善預(yù)算法律內(nèi)容。一是明確財(cái)政預(yù)算資金范疇?wèi)?yīng)包括一般預(yù)算、預(yù)算外資金和政府性基金收入在內(nèi)的所有財(cái)政收支預(yù)算，明確規(guī)定政府將全部財(cái)政預(yù)算資金和政府的或有負(fù)債納入預(yù)算管理，實(shí)行全口徑預(yù)算管理，切實(shí)體現(xiàn)預(yù)算的完整性。二是擴(kuò)大預(yù)算調(diào)整的范圍，規(guī)范預(yù)算調(diào)整行為，明確規(guī)定超收節(jié)支部分資金、預(yù)算科目間調(diào)劑等預(yù)算調(diào)整行為，應(yīng)經(jīng)本級(jí)政府審定，并接受本級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)審查和監(jiān)督，非經(jīng)法定程序不得調(diào)整和變更，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性。三是強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的保障措施，加大違反預(yù)算法的處罰形式和力度，對(duì)有關(guān)違反行為的處罰不僅追究行政責(zé)任，還要增加刑事責(zé)任和經(jīng)濟(jì)性制裁方法，增強(qiáng)預(yù)算的懲罰和威懾效應(yīng)。四是增強(qiáng)預(yù)算法律意識(shí)。財(cái)政部門應(yīng)樹立依法理財(cái)理念，建立預(yù)算執(zhí)行的獎(jiǎng)懲機(jī)制，增強(qiáng)執(zhí)行預(yù)算的法律意識(shí)和法律責(zé)任。

2、精細(xì)化財(cái)政預(yù)算管理

（1）改革預(yù)算編制方法。一是要改變預(yù)算編制長期沿用的“基數(shù)法”，全面實(shí)行零基預(yù)算，研究制定科學(xué)合理的定額標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)實(shí)預(yù)算和安排支出基數(shù)，提高預(yù)算編制的透明度和公開性。二是細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容。細(xì)化預(yù)算科目將預(yù)算資金直接安排到具體單位和項(xiàng)目，減少財(cái)政性資金的二次分配；項(xiàng)目預(yù)算編制要合理，資金分配要突出重點(diǎn)，體現(xiàn)專項(xiàng)資金的重點(diǎn)使用效果，實(shí)現(xiàn)政府特定的預(yù)算政策目標(biāo)。

（2）完善預(yù)算審批程序。一是增加人大審批政府預(yù)算的時(shí)間。建議增加人大審批政府預(yù)算的時(shí)間，各級(jí)政府至少應(yīng)在同級(jí)人民代表大會(huì)舉行的前兩個(gè)月向人大常委會(huì)有關(guān)部門匯報(bào)預(yù)算編制情況，而且提交的預(yù)算草案必須細(xì)化到款、項(xiàng)。二是設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)、配備專業(yè)人員，預(yù)算具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，即使是專業(yè)人員也要花很大的力氣才能搞清楚。地方有必要在立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)中，以各級(jí)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)為基礎(chǔ)，抽調(diào)一批專業(yè)知識(shí)強(qiáng)，由長期從事財(cái)政審計(jì)工作、統(tǒng)計(jì)分析工作的同志為預(yù)算工作委員會(huì)審議政府預(yù)算服務(wù)。

（3）嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行。一是嚴(yán)格預(yù)算約束。預(yù)算一旦確定，任何人不得更改、增刪，預(yù)算“突破”需經(jīng)人大討論通過，并按嚴(yán)格的審批預(yù)算的程序進(jìn)行。二是加快下達(dá)項(xiàng)目投資計(jì)劃，切實(shí)抓好項(xiàng)目支出管理。項(xiàng)目投資計(jì)劃應(yīng)與預(yù)算編制時(shí)間同步進(jìn)行，預(yù)算單位應(yīng)積極與財(cái)政部門對(duì)接，早日落實(shí)資金分配方案，保證項(xiàng)目支出順利執(zhí)行。三是規(guī)范資金使用，避免違規(guī)行為。在資金的使用上，既要重視和強(qiáng)調(diào)加快支出進(jìn)度，又不能忽視財(cái)政資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性。嚴(yán)格按照規(guī)范的支付程序支付資金，避免出現(xiàn)挪用財(cái)政資金等違法違規(guī)行為。四是夯實(shí)地方財(cái)政收支預(yù)算，杜絕虛假平衡。引導(dǎo)和督促基層財(cái)政部門如實(shí)列報(bào)收支，杜絕人為調(diào)節(jié)財(cái)政結(jié)余、空調(diào)空轉(zhuǎn)平衡赤字等行為，對(duì)弄虛作假搞政績(jī)的要追究責(zé)任。培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐年增加財(cái)政收入總量。五是強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行分析和信息反饋。預(yù)算單位定期將預(yù)算執(zhí)行的相關(guān)信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決存在的問題。建立預(yù)算執(zhí)行的分析、監(jiān)督和信息反饋機(jī)制，切實(shí)解決申報(bào)預(yù)算積極主動(dòng)、預(yù)算執(zhí)行工作進(jìn)度遲緩問題。

3、完善預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督體系

一是強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督力度，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算審查監(jiān)督批準(zhǔn)由程序性向?qū)嵸|(zhì)性過渡，增強(qiáng)預(yù)算的約束力和監(jiān)督的實(shí)效性；二是加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，審計(jì)要事前參與預(yù)算編制過程，在編制部門預(yù)算的環(huán)節(jié)，增加審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)助政府審定各部門預(yù)算的程序和職責(zé)，從源頭、過程、結(jié)果全方位對(duì)預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督；三是建立透明的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督信息披露機(jī)制。建議搭建一個(gè)媒體和公眾監(jiān)督平臺(tái)，建立預(yù)算支出監(jiān)督信息披露系統(tǒng)，定時(shí)發(fā)布信息公告讓媒體和公眾進(jìn)行監(jiān)督，保證財(cái)政預(yù)算管理工作健康規(guī)范發(fā)展。

[1]王秀芝：人大對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督的五大問題[J].財(cái)政監(jiān)督，2009（7）.

[2]李小深：探索財(cái)政預(yù)算改革的思路[J].審計(jì)天地，2007（5）.

[3]劉笑萍：深化財(cái)政預(yù)算改革的幾個(gè)問題[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2003（6）.

[4]劉霞：淺談財(cái)政預(yù)算管理存在的問題及對(duì)策[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010（5）.