破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)性矛盾推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程

王麗麗，劉 華

（1.中共大慶市委黨校，黑龍江 大慶 163311；2.大慶特殊教育學(xué)校，黑龍江 大慶 163311）

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于若干重大問題的決定》，對(duì)“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”進(jìn)行了全面的部署，提出“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”的發(fā)展思路。從十七屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》到十八屆三中全會(huì)在城鄉(xiāng)一體化方面的理論創(chuàng)新，透露出改革的延續(xù)性、堅(jiān)定性和創(chuàng)新性，這必將為大慶的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展答疑釋惑、指明方向、堅(jiān)定信心。

一、大慶城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)性矛盾

2012年大慶城鎮(zhèn)化率為51.4%。大慶70%的面積在農(nóng)村，近50%的人口是農(nóng)民。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是橫亙?cè)诔鞘信c農(nóng)村之間的堅(jiān)實(shí)壁壘，是制約大慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要瓶頸。

1.城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差別較大。城鄉(xiāng)生產(chǎn)力發(fā)展水平不均，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)占全市經(jīng)濟(jì)總量不足4%，所轄四縣中有1個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣和1個(gè)省級(jí)貧困縣，四縣人均GDP僅占市區(qū)的10%，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾突出。

2.城鄉(xiāng)收入差距依然存在。2012年，城鎮(zhèn)居民人均純收入25，425元，農(nóng)村居民11，500元，城鄉(xiāng)收入比為2.2∶1，盡管城鄉(xiāng)收入比低于全國(guó)和全省水平，但是城鄉(xiāng)收入的差別還是存在的。

3.農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展落后。近年來，大慶農(nóng)業(yè)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，農(nóng)村面貌有了較大幅度的改觀，農(nóng)民生活水平有了很大提高。但農(nóng)村的社會(huì)事業(yè)發(fā)展落后，公共服務(wù)供給不足，公共服務(wù)供給仍有很大的上升空間。尤其農(nóng)村居民在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面與城市居民還存在一定差距。

二、大慶城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化面臨的現(xiàn)實(shí)問題

大慶實(shí)施城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，面臨著一系列問題，其主要是：

1.土地沒有盤活，小規(guī)模經(jīng)營(yíng)仍舊是常態(tài)。大慶現(xiàn)有耕地1154萬畝，其中農(nóng)村集體耕地面積為879萬畝，農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積769萬畝。2013年大慶市農(nóng)村集體耕地流轉(zhuǎn)面積為185.5萬畝，占農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的24.1%，比去年增長(zhǎng)49.2%。2013年大慶土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積，200畝以上的為173.7萬畝，占農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的22.6%，比去年增長(zhǎng)82.8%。200畝以上規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體達(dá)到2672個(gè)，其中經(jīng)營(yíng)1000畝以上的種植大戶（包括家庭農(nóng)場(chǎng)）為232個(gè)，3000畝以上的種植業(yè)合作社（包括農(nóng)村合作社）為162個(gè)?？梢钥闯?，2013年土地流轉(zhuǎn)速度有很大提高，土地流轉(zhuǎn)的面積和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的面積都有大幅度的增加，規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體日益壯大，但小規(guī)模經(jīng)營(yíng)仍是當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的常態(tài)。土地的小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品商品率不高，抗風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)，農(nóng)民增收空間受限。相比于城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)，大慶土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)仍有很大的上升空間。

2.城鎮(zhèn)化水平滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和工業(yè)化水平。根據(jù)美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家霍利斯·錢納里建立的世界發(fā)展模型提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，得出當(dāng)人均收入達(dá)到1000美元時(shí),城市化率應(yīng)達(dá)63.4%。2012年大慶的人均GDP達(dá)到142，067元，城市人均可支配收入和農(nóng)村人均純收入都高于1000美元，但城市化率僅為51.4%，說明大慶的城鎮(zhèn)化水平仍滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。世界各國(guó)一般的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)是城市化水平高于工業(yè)化水平。2012年大慶城市人口占總?cè)丝诒戎貫?1.4%，工業(yè)化率為92.7%，城市化率比工業(yè)化率低近41個(gè)百分點(diǎn)。工業(yè)化迅速發(fā)展并沒快速帶動(dòng)城市化發(fā)展。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)偏差很大。從大慶近幾年的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，第一產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率呈上升趨勢(shì)，第二產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率呈下降趨勢(shì)，第三產(chǎn)業(yè)呈穩(wěn)步上升趨勢(shì)。第二產(chǎn)業(yè)雖然呈下降趨勢(shì)，但仍居于主導(dǎo)地位。第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重為14.3%，實(shí)現(xiàn)程度為26%，而現(xiàn)代化的指標(biāo)體系中其標(biāo)準(zhǔn)值為大于55%。從國(guó)際水平看，按照英格爾斯現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)增加值占GDP的比重應(yīng)大于50%，世界平均水平為65%，高收入國(guó)家或地區(qū)達(dá)到73.5%，我國(guó)平均水平為43.4%，國(guó)內(nèi)中心城市均在45%以上。相比之下，大慶現(xiàn)代服務(wù)業(yè)占比明顯偏低，與現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)達(dá)城市相比尚有較大差距。2011年，大慶傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)比為83∶17，第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)傾向于傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展水平不高。從就業(yè)結(jié)構(gòu)來看，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例緩慢下降，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)變化不明顯，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)緩慢增長(zhǎng)。第二、第三產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)能力不強(qiáng)勁，與其自身產(chǎn)值貢獻(xiàn)不成正比，這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)直接影響農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。只有二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，大多數(shù)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)并有穩(wěn)定的工作崗位和收入來源，方可為土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)和城鎮(zhèn)化創(chuàng)造條件。

4.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨資金壓力。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化的很多改革項(xiàng)目的實(shí)施最終都涉及到資金問題，且數(shù)額巨大，改革成本較高，縣級(jí)財(cái)力不足。改革成本與資金投入不足和財(cái)政配套的矛盾往往成為制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展最為難以解決的問題。此外，公共服務(wù)向農(nóng)村延伸給政府財(cái)政帶來壓力，大量的剛性支出與財(cái)政不足的矛盾也會(huì)日益顯現(xiàn)，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共事業(yè)發(fā)展難度加大。

三、大慶實(shí)施城鄉(xiāng)一體化應(yīng)采取的舉措

大慶應(yīng)遵循黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)一體化而實(shí)施的一系列舉措，因地制宜，完善細(xì)則，加大落實(shí)，改革創(chuàng)新，開創(chuàng)大慶城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的新局面。

1.創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)改革，增加農(nóng)村土地價(jià)值和收益率。城鄉(xiāng)一體化是涉及社會(huì)深刻變革、利益重大調(diào)整的復(fù)雜課題和系統(tǒng)工程，但關(guān)鍵在于處理好人員、資金、土地、權(quán)益四大問題，切實(shí)解決好兩大核心問題：錢從哪里來，人往哪里去。錢從哪里來的源泉是土地。因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)民的生存與發(fā)展之基，是大多數(shù)農(nóng)民的收入之源和最大的財(cái)產(chǎn)。土地問題是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)性問題和關(guān)鍵問題。黨的十八屆三中全會(huì)再次明確“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。解決土地問題的核心在于土地的產(chǎn)權(quán)，放大農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)性價(jià)值或經(jīng)營(yíng)性收入。大慶可以借鑒蘇州、成都等統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，選擇試點(diǎn)，穩(wěn)妥進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，積極探索農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的可能實(shí)現(xiàn)形式，如農(nóng)民可通過宅基地的使用權(quán)獲取貸款，獲得創(chuàng)業(yè)和生產(chǎn)發(fā)展資本，提高農(nóng)村土地宅基地的價(jià)值和收益率。在條件成熟的地方，按照程序依法探索將屬于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場(chǎng)，享受和國(guó)有土地同等權(quán)利。土地確權(quán)之后，要解決的是土地的效率問題，即土地流轉(zhuǎn)問題。大慶可以探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“股權(quán)化”、集體資產(chǎn)“股份化”，對(duì)集體資產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行股份制改造，根據(jù)村民的人數(shù)、農(nóng)齡等因素設(shè)置好股權(quán)，把集體的資產(chǎn)股份分配到人，股隨人走，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)明晰化。唯有農(nóng)村的土地“動(dòng)”起來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)方能“活”起來，城鄉(xiāng)一體化才有推進(jìn)的基礎(chǔ)和可能性。

2.加大對(duì)農(nóng)村發(fā)展的投入。加快農(nóng)村發(fā)展，需要政府進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村建設(shè)的重視與投入力度。建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度，促進(jìn)公共財(cái)政向農(nóng)村傾斜，加大財(cái)政資金在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的投入，強(qiáng)化預(yù)算硬約束，形成支持“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長(zhǎng)的保障機(jī)制。進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，集中財(cái)力優(yōu)先解決農(nóng)民最關(guān)心、最直接、受益面廣、公共性強(qiáng)的問題，健全農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。大幅度增加財(cái)政對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。進(jìn)一步完善市對(duì)區(qū)縣的財(cái)政分配體制，健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，強(qiáng)化激勵(lì)型轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，鼓勵(lì)貧困地區(qū)增強(qiáng)自我“造血”功能，實(shí)現(xiàn)從“保運(yùn)轉(zhuǎn)”向“促發(fā)展”轉(zhuǎn)變，推進(jìn)城鄉(xiāng)財(cái)政分配公平公正。

3.以新型工業(yè)化為紐帶，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐。推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化要堅(jiān)持以城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為導(dǎo)向，培育產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)一產(chǎn)向二產(chǎn)、三產(chǎn)延伸；二產(chǎn)向一產(chǎn)、三產(chǎn)擴(kuò)展；三產(chǎn)圍繞一產(chǎn)和二產(chǎn)發(fā)力。新型工業(yè)化的實(shí)施和二、三產(chǎn)業(yè)的有效集聚可為城鎮(zhèn)居民和進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民提供穩(wěn)定的工作崗位，創(chuàng)造收入來源，從而有利于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化。大慶應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持用工業(yè)化的思維來推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，引入工業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理方式推進(jìn)農(nóng)業(yè)，重點(diǎn)在“大、長(zhǎng)、高、外”上下功夫?！按蟆本褪欠鰪?qiáng)做大龍頭企業(yè)，加大農(nóng)業(yè)招商力度?！伴L(zhǎng)”就是延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，實(shí)現(xiàn)系列加工，配套發(fā)展?！案摺本褪情_發(fā)高附加值的精深產(chǎn)品?！巴狻本褪桥﹂_發(fā)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)。在農(nóng)業(yè)方面，大慶應(yīng)一如既往地實(shí)施優(yōu)質(zhì)安全牧業(yè)戰(zhàn)略、綠色有機(jī)食品精深加工戰(zhàn)略、棚室經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略、設(shè)施農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略，提高農(nóng)業(yè)附加值，為農(nóng)民增收開拓渠道。大慶要通過科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)布局，形成多個(gè)產(chǎn)業(yè)集群帶，并以此推動(dòng)?xùn)|城區(qū)、西城區(qū)、農(nóng)民集中居住區(qū)、農(nóng)村新型社區(qū)等多層級(jí)、多形式的新型城市體系，帶動(dòng)周邊小城鎮(zhèn)的發(fā)展，吸引農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工和定居，從而實(shí)現(xiàn)其市民化的轉(zhuǎn)變，最終穩(wěn)步推進(jìn)大慶城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

4.加強(qiáng)城鄉(xiāng)聯(lián)系和互動(dòng)。農(nóng)業(yè)是個(gè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，僅僅通過農(nóng)村自身的“單打獨(dú)斗”很難突破發(fā)展的瓶頸而獲得質(zhì)的飛躍。因此，需要通過各種途徑來加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系和互動(dòng)，進(jìn)行城鄉(xiāng)資源的有效整合，形成合理的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，完善的城鄉(xiāng)體系結(jié)構(gòu)。通過城鄉(xiāng)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、勞動(dòng)力資源、自然資源、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面的合理整合，保證城鄉(xiāng)間人流、物流、資金流、技術(shù)流、信息流、生態(tài)流暢通無阻地流動(dòng)，努力使城市工業(yè)發(fā)展盡快從對(duì)農(nóng)村產(chǎn)生聚集效應(yīng)階段過渡到對(duì)農(nóng)村產(chǎn)生擴(kuò)散效應(yīng)階段，發(fā)揮城市先進(jìn)生產(chǎn)力對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的輻射和帶動(dòng)作用。大慶應(yīng)發(fā)揮城市高工業(yè)化水平的優(yōu)勢(shì)，放大城市工業(yè)化的擴(kuò)散功能，加大農(nóng)村工業(yè)化與城市工業(yè)化的雙向互動(dòng)。

5.強(qiáng)化市場(chǎng)主導(dǎo)作用。黨的十八屆三中全會(huì)把市場(chǎng)的作用從過去的“基礎(chǔ)”變?yōu)榱恕皼Q定”。推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化不能忽視政府的力量，但也要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。強(qiáng)化市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，可以在一定程度上避免因政府主導(dǎo)的統(tǒng)籌發(fā)展而引起的各種利益沖突和不和諧因素的增加。強(qiáng)化市場(chǎng)主導(dǎo)作用就是要通過市場(chǎng)化的公平高效的以土地流轉(zhuǎn)為核心的一系列制度來予以保障。大慶應(yīng)以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為核心，推進(jìn)農(nóng)村土地、房屋等資產(chǎn)化，如土地、房屋確權(quán)，創(chuàng)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的制度，在城鄉(xiāng)之間建立起利用市場(chǎng)配置城鄉(xiāng)土地資源的機(jī)制，從而使城市獲得更大的發(fā)展空間，農(nóng)村獲得更多的優(yōu)良耕地和資金“輸血”。

6.注重頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)制度創(chuàng)新。大慶應(yīng)進(jìn)一步從改革創(chuàng)新尋求推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動(dòng)力，繼續(xù)加大探索的力度和創(chuàng)新的深度。積極探索城鄉(xiāng)一體的戶籍制度，使農(nóng)民“可”流動(dòng)；積極探索城鄉(xiāng)一體的就業(yè)制度，使農(nóng)民“會(huì)”流動(dòng)；積極探索城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度，使農(nóng)民“敢”流動(dòng)；積極探索城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療保險(xiǎn)制度，使農(nóng)民“愿”流動(dòng)。大慶應(yīng)加大體制機(jī)制的創(chuàng)新，推動(dòng)農(nóng)民市民化，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，讓城市里的人，不管是城市居民還是農(nóng)村居民都能享受到城市發(fā)展的成果，享受到平等的教育、社保、醫(yī)療、就業(yè)等權(quán)利。