對廣東貿(mào)易政策公共參與的調(diào)查與對策建議

○陳寰

（廣東國際經(jīng)貿(mào)發(fā)展中心 廣東 廣州 510087）

中國加入世界貿(mào)易組織以后，參與經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程加快，目前我國巳成為世界第二貿(mào)易大國和發(fā)展中國家第一引資大國。隨著對外開放程度的進(jìn)一步擴(kuò)大，越來越多的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)協(xié)會和企業(yè)開始關(guān)注國際貿(mào)易政策事務(wù)。為爭取更有利的發(fā)展環(huán)境，中國政府正全面參與世界貿(mào)易組織事務(wù)，積極推動多邊、區(qū)域和雙邊貿(mào)易談判，政府開展貿(mào)易談判非常需要地方和業(yè)界的參與與支持。

一、調(diào)查的組織方法

1、調(diào)查對象和目的

中介組織和企業(yè)是中央與地方貿(mào)易政策反饋聯(lián)動機(jī)制中最薄弱的環(huán)節(jié)，因此，本次調(diào)查研究把調(diào)查的主要對象設(shè)定為廣東的行業(yè)協(xié)會和企業(yè)，調(diào)查的主要目的之一是了解當(dāng)前行業(yè)協(xié)會的組織能力、管理行業(yè)公共事務(wù)的狀況，行業(yè)協(xié)會和企業(yè)對貿(mào)易政策的認(rèn)識、參與貿(mào)易政策的情況和發(fā)揮的作用。根據(jù)廣東省外向型經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，選擇了30家省級行業(yè)協(xié)會和珠三角各市外經(jīng)貿(mào)局推薦的15家市級行業(yè)協(xié)會，共45家行業(yè)協(xié)會作為調(diào)查對象。此外，企業(yè)也是中央與地方貿(mào)易政策反饋聯(lián)動機(jī)制的重要組成部分，作為貿(mào)易政策的直接利益相關(guān)主體，了解企業(yè)對貿(mào)易政策公共事務(wù)的認(rèn)識和參與情況十分必要，本次調(diào)研也把廣東省外經(jīng)貿(mào)廳提供的100家大型出口企業(yè)作為調(diào)查對象。

2、調(diào)查方法

本調(diào)研在廣泛收集信息和以往研究成果的基礎(chǔ)上，主要采取問卷調(diào)查和重點(diǎn)訪談的方法收集信息。針對行業(yè)協(xié)會設(shè)計了一份《行業(yè)協(xié)會在參與貿(mào)易政策中的作用》調(diào)查問卷，問卷主要包括三個方面的內(nèi)容：行業(yè)協(xié)會的組織能力情況，行業(yè)協(xié)會對貿(mào)易政策的認(rèn)識，行業(yè)協(xié)會參與貿(mào)易政策事務(wù)的情況和發(fā)揮的作用。針對企業(yè)為調(diào)查對象設(shè)計了一份《企業(yè)參與貿(mào)易公共事務(wù)的情況》調(diào)查問卷，問卷主要包括兩個方面內(nèi)容：企業(yè)對貿(mào)易政策公共事務(wù)的認(rèn)識，企業(yè)參與貿(mào)易政策公共事務(wù)的情況。調(diào)研共回收調(diào)查問卷41份，其中有效問卷39份。按照問卷反映的情況，并綜合廣東省民間組織管理局的推薦意見（行業(yè)協(xié)會的登記管理機(jī)關(guān)），選擇10家省級行業(yè)協(xié)會作為重點(diǎn)能力培訓(xùn)對象進(jìn)行實(shí)地訪談，其中包括廣東省商業(yè)聯(lián)合會、廣東省企業(yè)聯(lián)合會、紡織、玩具、家電、涂料工業(yè)及皮革工業(yè)協(xié)會等，訪談了解的情況和問卷反映的信息相互印證和補(bǔ)充，而且獲得了更多關(guān)于行業(yè)發(fā)展和企業(yè)關(guān)注的熱點(diǎn)貿(mào)易政策問題。

二、調(diào)查反映的主要情況

廣東的行業(yè)協(xié)會是在從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以及政府職能轉(zhuǎn)變的過程中應(yīng)運(yùn)而生的社會中介組織，具備一定的行業(yè)代表性，能夠自主地管理和規(guī)范本行業(yè)的公共事務(wù)，充當(dāng)企業(yè)和政府之間溝通的橋梁。經(jīng)過30多年的發(fā)展，行業(yè)協(xié)會的發(fā)展呈現(xiàn)多樣化的特征，出現(xiàn)一批綜合性的行業(yè)協(xié)會；自發(fā)組織的行業(yè)協(xié)會不斷增加，覆蓋面不斷擴(kuò)大，組織功能不斷完善，官方色彩開始淡化。通過對有效調(diào)查問卷的統(tǒng)計、綜合整理和分析，結(jié)合實(shí)地走訪獲取的信息，調(diào)查主要反映了以下情況。

1、行業(yè)協(xié)會組織能力的基本情況

（1）協(xié)會的內(nèi)部組織。本次調(diào)查的廣東行業(yè)協(xié)會都具有相當(dāng)?shù)陌l(fā)展規(guī)模，會員數(shù)量平均為533家，占本地區(qū)本行業(yè)企業(yè)總數(shù)量的百分比平均值為21.52%，代表行業(yè)生產(chǎn)總值的百分比的平均值為45%，具有較好的代表性。這些行業(yè)協(xié)會都建立了會員代表大會、理事會等內(nèi)部管理制度，一些協(xié)會根據(jù)行業(yè)技術(shù)分類成立專業(yè)委員會，部分協(xié)會還擁有及管理展覽公司、技術(shù)咨詢公司、行業(yè)雜志社等經(jīng)營性單位。行業(yè)協(xié)會日常工作由協(xié)會秘書處負(fù)責(zé)，專職工作人員數(shù)量的平均值為7人，較大的協(xié)會專職工作人員可達(dá)20人。專職工作人員對本行業(yè)的專業(yè)技術(shù)知識有比較深入的了解，但是貿(mào)易政策知識比較薄弱，尤其是普遍缺乏經(jīng)濟(jì)政策理論知識和國際法律知識。

（2）協(xié)會的外部關(guān)系。根據(jù)現(xiàn)行行業(yè)協(xié)會行政體制，每個行業(yè)協(xié)會都有一個業(yè)務(wù)主管政府部門，協(xié)會與其主管部門的關(guān)系通常都很密切，許多協(xié)會成立的初衷就是承接政府轉(zhuǎn)移的行業(yè)管理職能，協(xié)助政府進(jìn)行行業(yè)管理。主管部門影響行業(yè)協(xié)會的方式通常包括：派員進(jìn)入?yún)f(xié)會的決策機(jī)構(gòu)（理事會），提名、批準(zhǔn)協(xié)會主要專職領(lǐng)導(dǎo)人選，委托協(xié)會行使某些管理職能，要求協(xié)會提供行業(yè)信息，承擔(dān)某些工作任務(wù)等。90%的協(xié)會反饋，代表行業(yè)與政府溝通是其主要工作之一。

國家、省與市三級行業(yè)協(xié)會大部分都是各自獨(dú)立開展工作，有些行業(yè)協(xié)會存在比較密切的工作聯(lián)系，但并不存在上下級隸屬關(guān)系，某些下層協(xié)會可能是上層協(xié)會的團(tuán)體會員。國家級行業(yè)協(xié)會官僚化傾向嚴(yán)重，中央政策制定機(jī)構(gòu)的關(guān)系更密切一些。市級行業(yè)協(xié)會的草根特征更明顯，與企業(yè)的聯(lián)系更密切，工作開展比較務(wù)實(shí)。由于廣東的產(chǎn)業(yè)集聚特征明顯，一些行業(yè)的大部分企業(yè)都集中在少數(shù)地級市，導(dǎo)致市級行業(yè)協(xié)會的實(shí)力和影響力超過省級協(xié)會。一些被訪對象抱怨稱，省級行業(yè)協(xié)會在夾縫中生存，在制定政策的影響力和服務(wù)企業(yè)方面都遜于國家級和市級協(xié)會。

（3）協(xié)會的主要工作。根據(jù)參與調(diào)查的行業(yè)協(xié)會反映，90%的協(xié)會都承擔(dān)代表行業(yè)與政府溝通的工作，是其主要工作之一，所占比例最高；80%的協(xié)會可以提供市場信息服務(wù)；70%的協(xié)會有能力出版協(xié)會刊物、舉辦行業(yè)展覽會或組織企業(yè)參展；65%的協(xié)會有能力提供行業(yè)專業(yè)人才培訓(xùn)服務(wù)、制定行業(yè)規(guī)范及協(xié)調(diào)會員關(guān)系；50%的協(xié)會都會開展對外交流活動，幫助會員改善經(jīng)營管理及進(jìn)行行業(yè)自律等。不能組織能力完善的企業(yè)還開展法律政策咨詢服務(wù)及代表會員企業(yè)維權(quán)。

（4）協(xié)會的財務(wù)狀況。行業(yè)協(xié)會的組織能力嚴(yán)重受到自身財務(wù)狀況的制約，被參與調(diào)查的行業(yè)協(xié)會年度經(jīng)費(fèi)收入的平均值53.95萬元，規(guī)模大的行業(yè)協(xié)會每年大約有100萬元左右的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)，規(guī)模較小的行業(yè)協(xié)會每年大約只有10—30萬的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)。會費(fèi)是行業(yè)協(xié)會的日常運(yùn)作經(jīng)費(fèi)的重要來源，會員不交會費(fèi)的情況普遍存在，某些協(xié)會有高達(dá)40%的注冊會員拖欠會費(fèi)。除了會費(fèi)外，協(xié)會其它的收入來源依次是有償服務(wù)、企業(yè)贊助和政府財政資金支持。主管政府部門對協(xié)會的收入可以發(fā)揮很大影響，主管部門財政資金充裕程度、影響力及與協(xié)會的關(guān)系是否密切直接決定行業(yè)協(xié)會能否從主管政府獲得財政資金支持。目前，行業(yè)協(xié)會財務(wù)管理的規(guī)范程度和透明度普遍不高，限制了捐贈渠道籌集運(yùn)作經(jīng)費(fèi)的可能性。

2、行業(yè)協(xié)會對貿(mào)易政策公共事務(wù)的認(rèn)識

（1）協(xié)會關(guān)注的貿(mào)易政策主題。在行業(yè)協(xié)會特別關(guān)注的諸多貿(mào)易政策主題中，關(guān)注技術(shù)性貿(mào)易措的協(xié)會占85%，關(guān)注關(guān)稅和出口退稅政策的協(xié)會占75%，關(guān)注反傾銷反補(bǔ)貼政策的協(xié)會占65%，關(guān)注進(jìn)出口配額政策的協(xié)會占60%，關(guān)注品牌和知識產(chǎn)權(quán)的協(xié)會占50%。其他諸如貿(mào)易與環(huán)境、貿(mào)易與勞工標(biāo)準(zhǔn)等前沿問題只有小部分行業(yè)協(xié)會關(guān)注。

大部分協(xié)會對我國外貿(mào)法規(guī)和政策關(guān)注較多，但對國際貿(mào)易協(xié)定和外國貿(mào)易法規(guī)較少關(guān)注。因此，當(dāng)行業(yè)直接卷入適用國際貿(mào)易規(guī)則的國際貿(mào)易摩擦案件時，就發(fā)現(xiàn)知識儲備不夠，難以有所作為。某些行業(yè)協(xié)會在組織應(yīng)訴國外反傾銷反補(bǔ)貼和337知識產(chǎn)權(quán)調(diào)查的實(shí)踐中，由于不了解國際貿(mào)易規(guī)則和有關(guān)國家的貿(mào)易政策，處處處于被動地位。在我國開展的雙邊自由貿(mào)易區(qū)談判中、在與歐美進(jìn)行紡織品協(xié)定磋商中，行業(yè)協(xié)會難以作為行業(yè)利益的代表者參與其中。

（2）協(xié)會獲取貿(mào)易政策信息的渠道。行業(yè)協(xié)會獲取貿(mào)易政策信息的主要渠道依次是政府傳達(dá)、公開媒體、同行交流。許多協(xié)會對提高貿(mào)易政策透明度的措施不甚了解，獲得的政策信息有限，不同協(xié)會之間的認(rèn)知水平參差不齊。

3、行業(yè)協(xié)會參與貿(mào)易政策事務(wù)的情況

（1）協(xié)會參與的貿(mào)易政策公共事務(wù)。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，國家和省級商務(wù)主管部門比過去更加注意發(fā)揮行業(yè)中介組織的作用，在制定政策和開展貿(mào)易談判時，適時征詢行業(yè)意見，委托行業(yè)組織開展政策調(diào)研、擬定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、收集國外貿(mào)易壁壘信息、組織企業(yè)參加貿(mào)易摩擦應(yīng)訴等。我國部分行業(yè)對外開放較早，對外開放的程度較高，受貿(mào)易政策影響較大，這類行業(yè)協(xié)會在參與貿(mào)易政策方面顯示出較高的自發(fā)性。例如：2003—2004年，美國對我國出口臥室家具進(jìn)行反傾銷調(diào)查，廣東省和東莞、深圳等市家具行業(yè)協(xié)會與政府密切配合，在大力發(fā)動企業(yè)參與應(yīng)訴方面發(fā)揮重要作用。但是，從調(diào)查的整體結(jié)果看，大部分省級行業(yè)協(xié)會在參與貿(mào)易政策公共事務(wù)方面還顯得不夠，即便有過參與經(jīng)驗，但次數(shù)不多，涉及面不廣，僅限于個案處理。

（2）協(xié)會開展貿(mào)易政策公共事務(wù)存在的問題。行業(yè)協(xié)會開展貿(mào)易政策公共參與活動遇到的困難：首先是行業(yè)協(xié)會和政府的溝通配合不夠，行業(yè)協(xié)會不了解政府部門當(dāng)前最關(guān)切的政策議程以及欠缺公開透明合適的政策參與渠道，導(dǎo)致難以主動參與、預(yù)先參與，在與政府的互動中處于被動狀態(tài)，往往是政府要求做什么就做什么；其次是行業(yè)協(xié)會的常設(shè)機(jī)構(gòu)的工作能力不足，主要體現(xiàn)在人力資源有限、經(jīng)費(fèi)短缺、專業(yè)知識欠缺等，配合政府部門開展工作時，難以達(dá)到相互的期望，難以辦成實(shí)事；再次是行業(yè)管理體制的問題，行業(yè)協(xié)會難以協(xié)調(diào)行業(yè)意見和利益，通常抱怨政府沒有放權(quán)，行業(yè)協(xié)會的角色定位也不夠明確。

（3）協(xié)會參與貿(mào)易政策公共事務(wù)的訴求。雖然目前行業(yè)協(xié)會參與貿(mào)易政策公共事務(wù)的比率比較小，但是大部分行業(yè)協(xié)會已經(jīng)認(rèn)識到“反映訴求”是協(xié)會非常重要的作用之一，協(xié)會應(yīng)該作為會員企業(yè)和行業(yè)的代言人向政府反饋行業(yè)綜合意見，積極管理行業(yè)公共事務(wù)。因此，行業(yè)協(xié)會希望可以加強(qiáng)與政府和企業(yè)的溝通，確立例如政策聽證會的公開參與機(jī)制，在政府、協(xié)會和企業(yè)之間搭建互動交流的平合。協(xié)會也希望得到政府或其他渠道的支持，獲得貿(mào)易政策咨詢服務(wù)和必要的提升組織能力的培訓(xùn)。

4、企業(yè)參與貿(mào)易政策公共事務(wù)的情況

（1）企業(yè)參與貿(mào)易政策公共事務(wù)的情況與問題。企業(yè)參與貿(mào)易政策公共事務(wù)的主動性不足，絕大多數(shù)企業(yè)都未曾對貿(mào)易政策提出意見和建議，少數(shù)企業(yè)對某些貿(mào)易政策提出意見建議，但是次數(shù)非常少。企業(yè)被動參與貿(mào)易政策公共事務(wù)的制約因素主要是企業(yè)內(nèi)部沒有負(fù)責(zé)公共政策事務(wù)的專業(yè)人員，外部沒有制度化的參與渠道，企業(yè)不了解有關(guān)參與程序和途徑。

（2）企業(yè)參與貿(mào)易政策公共事務(wù)的訴求。企業(yè)普遍認(rèn)為自身應(yīng)該在貿(mào)易政策公共事務(wù)中發(fā)揮更積極的作用，普遍希望應(yīng)該由行業(yè)協(xié)會成為企業(yè)與政府之間的溝通橋梁，由行業(yè)協(xié)會代表企業(yè)向政府反映行業(yè)訴求，組織行業(yè)的貿(mào)易政策參與行動，同時，迫切需要行業(yè)協(xié)會加強(qiáng)政策信息服務(wù)和行業(yè)政策制定協(xié)調(diào)功能。企業(yè)也希望政府提高貿(mào)易政策制定的透明度，積極回應(yīng)企業(yè)的參與貿(mào)易政策公共事務(wù)的訴求。

三、結(jié)論和政策建議

第一，當(dāng)前，貿(mào)易政笨公共參與水平仍處于較低層次，具有較大的實(shí)踐難度，也有很大的發(fā)展空間。貿(mào)易政策公共參與既是政府提供貿(mào)易政策有效性的需要，也是行業(yè)中介組織和企業(yè)的訴求，但是大部分行業(yè)協(xié)會與企業(yè)的關(guān)注點(diǎn)仍然局限于與自身切身利益相關(guān)的事務(wù)，習(xí)慣于對政策變化作被動的適應(yīng)性調(diào)整，還沒有形成與經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化環(huán)境相匹配的全球政策視野。行業(yè)協(xié)會對本行業(yè)貿(mào)易政策事務(wù)的參與和影響程度都較低，不能發(fā)揮建設(shè)性作用，實(shí)踐起來難度巨大。在目前的多邊、雙邊貿(mào)易制度框架下，由于政府具體參與處理貿(mào)易事務(wù)的限制較多，行業(yè)協(xié)會充當(dāng)行業(yè)企業(yè)代言人參與貿(mào)易政策制定、解決貿(mào)易摩擦的自由度更多，發(fā)展空間更大。行業(yè)協(xié)會應(yīng)該積極開展服務(wù)創(chuàng)新、體制創(chuàng)新，在貿(mào)易政策體制中發(fā)揮積極作用，為我國參與多邊貿(mào)易事務(wù)、開展雙邊自由貿(mào)易區(qū)談判等做出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)。

第二，行業(yè)協(xié)會的組織能力是制約其參與貿(mào)易政策公共事務(wù)的關(guān)鍵因素，政府部門應(yīng)該加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會的能力建設(shè)。行業(yè)協(xié)會的工作能力受到體制、經(jīng)費(fèi)、人力資源、管理模式等方方面面影響，要使得行業(yè)協(xié)會在貿(mào)易政策公共事務(wù)中發(fā)揮更大的作用，政府部門必須選擇綜合能力較強(qiáng)的行業(yè)協(xié)會和行業(yè)領(lǐng)袖企業(yè)進(jìn)行培訓(xùn)，使其專職工作人員具備必要的專業(yè)能力，推動行業(yè)協(xié)會在重大政策事務(wù)中能夠積極參與并發(fā)揮重要作用。同時，通過綜合能力較強(qiáng)的行業(yè)協(xié)會和行業(yè)領(lǐng)袖企業(yè)的示范作用和行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位，以點(diǎn)帶面，提高其它行業(yè)協(xié)會和領(lǐng)袖企業(yè)對參與貿(mào)易政策公共事務(wù)的自覺意識，發(fā)揮更大影響。

第三，圍繞貿(mào)易政策熱點(diǎn)問題深入開展貿(mào)易政策咨詢服務(wù)，政府應(yīng)該在具體政策事務(wù)和工作實(shí)踐中推進(jìn)工作機(jī)制建設(shè)。沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的機(jī)制建設(shè)是抽象空洞的，也不會引起行業(yè)協(xié)會和企業(yè)的興趣，政府應(yīng)該由行業(yè)協(xié)會和企業(yè)共同關(guān)切的主題切入，圍繞貿(mào)易政策熱點(diǎn)問題深入開展貿(mào)易政策咨詢服務(wù)，把政策咨詢服務(wù)與貿(mào)易政策公共參與工作機(jī)制建設(shè)有機(jī)地統(tǒng)一起來，在工作實(shí)踐中推進(jìn)工作機(jī)制的建設(shè)，增強(qiáng)工作機(jī)制的效果，確保其發(fā)揮長期影響。