軍隊經(jīng)費預算與資金收付相分離制度改革的幾點建議

○孫銳鋒 付 瑜 戴雪嬌

（軍事經(jīng)濟學院 湖北 武漢 430035）

為優(yōu)化軍費預算管理，2008年，全軍在20個不同類型的師以下單位推行經(jīng)費預算與資金收付相分離（簡稱資預分離）的改革試點。這次試點的主要內(nèi)容是在預算分配權(quán)、經(jīng)費使用權(quán)不變的前提下，將師以下單位的資金收付權(quán)、管理權(quán)收歸至統(tǒng)管單位財務部門。這樣做的目的是要發(fā)揮經(jīng)費整合優(yōu)勢，提高預算約束力，以強化財務監(jiān)督職能，實現(xiàn)“精確保障、精細管理”。這次試點取得了顯著成效，提高了科學理財水平，但同時也發(fā)現(xiàn)了一些制度設(shè)計和執(zhí)行過程中的問題。這些問題延緩了改革進度，影響了改革成效。為進一步優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，規(guī)范運行機制，在汲取經(jīng)驗，找準癥結(jié)，深化研究的基礎(chǔ)上，有效全面推動資預分離制度改革的不斷完善與深化，本文認為應該做好以下五個方面的工作。

一、注重宣傳引導，理順工作關(guān)系，切實打牢資預分離改革的思想根基

資預分離改革的精髓是，在預算主體地位、方法程序保持不變的前提下，把預算分配權(quán)、經(jīng)費使用權(quán)與資金支付權(quán)分離開來，將資金收付權(quán)移交到上級統(tǒng)管單位，本級沒有資金支付的權(quán)力。然而，部分單位特別是團級單位對此反感，認為資金支付權(quán)限上移，單位管理權(quán)限受到限制，每項開支都須報統(tǒng)管單位審查，不僅成本增加，經(jīng)費保障效益受到影響，而且本級單位、部門利益受到損害，財權(quán)受到削弱，工作開展較為被動。以前在指標內(nèi)自由支配、隨意開支、利用權(quán)力尋租的種種“方便”不復存在，本位思想、個人利益偏好行為受到損傷，存在一些抵觸情緒，挫傷了改革的積極性。

為消除這些誤區(qū)，切實打牢資預分離改革的思想基礎(chǔ)，營造理解改革、支持改革、參與改革的氛圍，應著重做好三方面的工作。一要注重宣傳引導，統(tǒng)一思想。利用局域網(wǎng)、板報、會議、座談、廣播、網(wǎng)絡(luò)、小冊子等多種方式大力宣傳，從軍隊建設(shè)全局的高度，闡明改革的重要意義，對面臨困難和問題逐一答疑解惑，使其淡化利益觀念，克服本位影響，掌握改革實質(zhì)。努力把思想統(tǒng)一到軍委總部決策指示上來，使大家深刻認識到資預分離對統(tǒng)籌資源管理，提高軍隊資源利用整體效益，強化監(jiān)督約束，規(guī)范財經(jīng)秩序，促進廉政風氣建設(shè)等方面巨大的作用。二要加強溝通協(xié)調(diào)，理順關(guān)系。加強師團兩級財務部門間溝通協(xié)調(diào)，分清職責，統(tǒng)一工作方式、方法和流程，做到權(quán)責清晰，分工明確；加強財務部門與事業(yè)部門的溝通協(xié)調(diào)，統(tǒng)一認識，相互理解，齊抓共管；加強與銀行、采購供應商、地方財政部門間的溝通協(xié)調(diào)，爭取更多支持，確保資金準確、及時、足額供應。三要突出服務功能，保障到位。通過理論創(chuàng)新和制度改革，優(yōu)化業(yè)務流程，更新支付手段，加快支付中心與單位和銀行間的網(wǎng)絡(luò)鏈接，建立資金收付系統(tǒng)和銀行及時清算系統(tǒng)，改進自身服務水平，提高辦事效率，為預算單位各項任務完成提供有力的服務保障，進而降低資金支付成本，消除團級單位的顧慮，增強各單位、部門參與改革的自覺性和主動性。

二、把握特點規(guī)律，規(guī)范運行機制，持續(xù)抓好預資分離改革的整體推進

資預分離改革試點運行至今，試點單位探索了經(jīng)驗，基本形成各自的改革體系。進一步深化資預分離改革，需要把握當前實踐中已發(fā)現(xiàn)和掌握的特點規(guī)律，搞好總結(jié)梳理，深化研究論證，對好的做法加以推廣，不好的做法逐步改善，規(guī)范運行機制，健全制度體系，有效固強補弱，持續(xù)抓好資預分離改革的整體推進。

1、要規(guī)范運行機制

結(jié)合各試點單位改革現(xiàn)狀，搞好頂層設(shè)計，從改革原則、改革內(nèi)容、機構(gòu)設(shè)置、職責劃分、支付范圍、支付程序、會計核算和要求等方面對試點單位進行明確，統(tǒng)一規(guī)范。設(shè)立資金收付機構(gòu)，明確職責分工，界定經(jīng)費支付范圍，細化經(jīng)費預算與月份開支計劃編制，嚴密直接支付和授權(quán)支付程序，統(tǒng)一銀行賬戶設(shè)置，規(guī)范集中核算和分散核算方式，加強決算管理，進而統(tǒng)一各單位做法，以利于在全軍各單位推廣展開。

2、要健全法規(guī)體系

依據(jù)《經(jīng)費預算與資金收付相分離的管理制度試點實施方案》，結(jié)合實際，制定了切實可行的實施辦法，出臺相關(guān)法規(guī)文件，如資金支付若干規(guī)定、事業(yè)部門經(jīng)費結(jié)算報銷辦法、緊急情況下資金支付規(guī)定、經(jīng)費預算與資金收付相分離改革試點工作規(guī)范等，對各個環(huán)節(jié)作出明確規(guī)定和硬性要求，形成一套完整的法規(guī)體系，為改革保駕護航。同時要健全完善軍隊預算經(jīng)費管理規(guī)定、軍隊資金集中支付管理規(guī)定、軍隊財務聯(lián)勤工作規(guī)定、軍隊會計規(guī)則、信息化建設(shè)技術(shù)標準等，規(guī)范統(tǒng)一標準，為資預分離改革的順利推進奠定制度基礎(chǔ)。

三、加強精細管理，扭住計劃龍頭，全面提升資預分離改革的整體效能

為了資預分離改革扎實推進，首要條件是編制科學精細的經(jīng)費預算，嚴把財務預算關(guān)口，由“粗放”走向“精細”，扭住龍頭，統(tǒng)籌規(guī)劃，精益求精，確保及時、真實、客觀反映部隊需求，使每項支出有根有據(jù)，全面提升資預分離改革的整體效能。

1、編實年度預算

年度預算要覆蓋所有經(jīng)費來源渠道，除了部隊正常供應保障的標準經(jīng)費，更重要的是吸納國家及各級地方財政補助經(jīng)費和預算外經(jīng)費等難管難控的經(jīng)費，重新整合，精心籌劃。根據(jù)軍隊建設(shè)規(guī)劃和當年任務計劃，量入為出，精打細算，認真謀劃，準確測算經(jīng)費需求。以效益為導向，提早論證，編制科學、細致、準確的分項預算。切忌籠統(tǒng)和粗糙，明確支出方向和用途，細化到月，量化到具體開支項目，如品名、數(shù)量、標準，金額等，確保支出與預算指標相吻合。從口頭、理論上的軟約束轉(zhuǎn)化為切合實際的硬約束，由執(zhí)行的事后監(jiān)督前移到事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，由內(nèi)部監(jiān)督拓展到外部監(jiān)督，突出預算的剛性，杜絕隨意開支，破解“三超”、“兩張皮”等瓶頸。另外事業(yè)部門安排分項預算直接支出應當留有余地，各單位也要預留適當?shù)臋C動費，以備不時之需。對于一些不可預見的因素，如搶險救災、反恐維穩(wěn)等臨時任務，確需開支的，及時向黨委首長和上級財務部門提出申請，迅速上報專項預算和經(jīng)費開支計劃，待預算調(diào)整時再行調(diào)整。

2、適度增加預算調(diào)整次數(shù)

《軍隊預算經(jīng)費管理規(guī)定》明確指出，為規(guī)避環(huán)境變化、任務調(diào)整、信息不全等諸多因素的影響，保證預算與執(zhí)行完全一致，一年調(diào)整一次預算。推行資預分離改革試點后，沒有預算統(tǒng)管單位不予支付資金，發(fā)生臨時任務時資金“供不上”，會影響事業(yè)任務的完成。為減少影響，建議適度增加預算調(diào)整次數(shù)，由一年一次改為每季度一次，縮短時間間隔，力保各項任務圓滿完成。財務部門根據(jù)新情況、新問題，結(jié)合預算執(zhí)行情況，經(jīng)單位黨委同意后報請上級財務部門適時調(diào)整。

3、細化月份經(jīng)費開支計劃

預算單位根據(jù)批復的經(jīng)費預算，根據(jù)事業(yè)任務進度，在每月編制的月份經(jīng)費開支計劃表中，進一步對年度預算細化和補充，明確上級支付和授權(quán)支付的內(nèi)容和金額，對于年初預算中未能及時具體化的項目，結(jié)合實際補充明細，具體到項目名稱、單價、數(shù)額，金額等，作為辦理資金支付的依據(jù)。嚴格按計劃執(zhí)行，每月未納入計劃的項目（除突發(fā)事件確需開支的）堅決不予開支，嚴禁寅吃卯糧。

四、創(chuàng)新管理手段，完善網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，有效推動資預分離改革的實踐創(chuàng)新

試點后，上下級單位之間需要傳遞的財務信息量較以往增加了3—4倍，預算單位需將“月份開支計劃”、“支付申請單”等傳到統(tǒng)管單位財務部門審核審批，統(tǒng)管單位財務部門需將憑證傳回預算單位，銀行也要向財務部門傳遞結(jié)算單，信息傳遞任務繁重。但是目前信息化程度不高，通過傳真或者人工傳遞，速度緩慢，成本偏高，極大影響了經(jīng)費保障效率。加之許多部隊駐地較為分散，財務信息傳遞更是難上加難。為保障資金供得準、供得上，改革向縱深突破，必須創(chuàng)新管理手段，完善網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，在技術(shù)上求發(fā)展，有效推動預資分離改革的實踐創(chuàng)新。

1、搭建縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)通道

依托全軍網(wǎng)絡(luò)和財務數(shù)據(jù)中心，提高網(wǎng)絡(luò)運用水平，完善網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是要為基層部隊財務部門，搭建綠色通道，實現(xiàn)軍隊與銀行間的橫向聯(lián)網(wǎng)，軍隊上下級間的縱向聯(lián)網(wǎng)，建立師團、業(yè)務部門間的“無縫鏈接”，資金支付的“快車道”，實現(xiàn)信息互聯(lián)互通、資金支付迅捷，便于實時監(jiān)控、管理，不斷提高服務保障水平，確保改革順利推行。

2、積極拓展網(wǎng)絡(luò)功能

全面推進“軍財工程”后續(xù)工程，拓展軟件功能，研發(fā)直接支付審核軟件網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)集約、迅捷的優(yōu)勢，實現(xiàn)財務的在線作業(yè)功能，做到預算指標與資金支付網(wǎng)上提交、審批、下達；支付指令網(wǎng)上下達、接收；數(shù)據(jù)資料自動統(tǒng)計、匯總。開發(fā)與銀行資金收付系統(tǒng)數(shù)據(jù)兼容的資金收付管理軟件，實現(xiàn)軍隊資金支付與銀行劃撥的同步性，精簡資金運行環(huán)節(jié)，消除時空差，也便于對每筆資金跟蹤問效。提高財務信息化水平，實現(xiàn)資金支付申請的系統(tǒng)化生成、電子化審批和網(wǎng)絡(luò)化傳遞，既方便用款單位，增強時效性，又減輕財務人員工作量，緩解人少事多矛盾。建立總部、軍區(qū)、軍三級財務數(shù)據(jù)中心，實現(xiàn)跨單位財務數(shù)據(jù)集中存儲，構(gòu)建集信息傳輸、數(shù)據(jù)交換、分析評估于一體的財務信息網(wǎng)絡(luò)平臺，完善輔助決策系統(tǒng)。將相關(guān)財務信息在網(wǎng)上及時發(fā)布，憑借授權(quán)，各級首長和財務人員隨時在網(wǎng)上調(diào)閱財務信息，提高資金運行透明度，強化監(jiān)督力度，真正實現(xiàn)可視化管理，進而為首長決策提供可靠準確的依據(jù)。

3、注重系統(tǒng)安全防范

聯(lián)網(wǎng)必然導致信息相對在一定范圍內(nèi)相對公開，軍隊大多又是保密單位，為了規(guī)避財務信息傳遞過程中可能丟失、被盜、泄露的風險，應利用多種安全防范手段（如防火墻技術(shù)、安全漏洞掃描技術(shù)、入侵監(jiān)控技術(shù)、加密技術(shù)、認證和數(shù)字簽名技術(shù)等），建立多層防范體系，定期對電腦進行檢查，將可能的風險遏制在萌芽狀態(tài)，確保財務系統(tǒng)實時高效運轉(zhuǎn)。

五、強化隊伍建設(shè)，優(yōu)化人員配置，不斷夯實資預分離改革的人力隊伍

資金收付與經(jīng)費預算分離后，原下級辦理的集中采購、基本建設(shè)等大額資金支付全部交由統(tǒng)管單位財務部門集中辦理，財務人員工作量成倍增加。不僅要審核年度預算、月份開支計劃、辦理資金收付，還要與上級財務部門、本級事業(yè)部門、下級財務部門以及銀行等多方溝通，監(jiān)督檢查下級單位，工作量大，難度高，任務重。而師級單位一般編制財務干部4人，人少事多，不堪重負，影響財務保障效能。為緩解矛盾，提高工作效率，應調(diào)整充實資金收付力量，在保持團級單位財務部門人員基本不變的前提下，適當增加統(tǒng)管單位財務部門人員編制，設(shè)立資金收付中心，重新分工作業(yè)。

同時，加強財務人員培訓，強化隊伍建設(shè)。人才興則事業(yè)興。要保證資預分離改革順暢運行，必須依托院校代培、短期培訓、崗位練兵、個人自學等多種形式，培養(yǎng)儲備善溝通、通政策、精業(yè)務、強創(chuàng)新的高素質(zhì)的管財隊伍，不斷夯實資預分離改革的人才隊伍。善于與上級財務部門、本級事業(yè)部門、下級財務部門以及銀行多方溝通協(xié)調(diào)，使其齊心協(xié)力推動改革；全面、準確掌握資預分離改革的相關(guān)政策法規(guī)和標準制度，對文件指示、標準制度了如指掌，做“明白人”；熟諳資金收付的各個環(huán)節(jié)、方法，得心應手處理各項業(yè)務，準確無誤，工作效率高；從創(chuàng)新視角，構(gòu)想出新的有效的推進改革的方式方法、管理手段等，創(chuàng)造性地開展工作，給改革注入新的活力，提高資金保障的效率效益。

[1]付義清：借鑒美軍模式構(gòu)建我軍預算與資金收付相分離制度[J].軍事經(jīng)濟研究，2009（6）.

[2]徐保和：建立經(jīng)費預算與資金收付相分離制度的構(gòu)想[J].軍事經(jīng)濟研究，2009（10）.

[3]李潔：對推行經(jīng)費預算與資金收付相分離制度的探討[J].會計之友，2012（11）.