我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題探討

○張攀

（黃河科技學(xué)院 河南 鄭州 450006）

一、小產(chǎn)權(quán)房的概念及法律性質(zhì)

小產(chǎn)權(quán)房并不是法律上的概念，而是人們?cè)谏鐣?huì)實(shí)踐中形成的一種約定俗成的稱謂，政府文件中也經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”的稱謂。實(shí)際上，“小產(chǎn)權(quán)房”是相對(duì)于大產(chǎn)權(quán)房而言的，所謂“小”，就是沒(méi)有經(jīng)過(guò)縣以上政府土地管理部門頒發(fā)的土地使用權(quán)證，而是縣以下政府，包括鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村委員會(huì)頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，因此起名曰小產(chǎn)權(quán)房。它是在農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地或者在農(nóng)業(yè)用地上開(kāi)發(fā)建造的用于居住的房屋。

小產(chǎn)權(quán)房初始源于20世紀(jì)末大都市郊區(qū)的農(nóng)村出租屋。后來(lái)，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境優(yōu)于市區(qū)，加之城市房?jī)r(jià)暴漲，一部分租用者干脆買下來(lái)，由短期性租用發(fā)展為永久性購(gòu)置。由此刺激了小產(chǎn)權(quán)房的變性畸形發(fā)展，由最初的個(gè)別農(nóng)戶、單個(gè)宅院、小規(guī)模、低檔次的非法私下暗中交易，發(fā)展到后來(lái)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織利用集體土地進(jìn)行建設(shè)用地開(kāi)發(fā)，公開(kāi)銷售，并且愈演愈烈。在城市建成區(qū)的邊緣地帶和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，隨著“城中村”的改造和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的加快，借解決村民集中居住為由，進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，房屋建成后，除安置該集體經(jīng)濟(jì)組織成員外，剩余大量的房屋對(duì)外銷售，于是形成了今天類似這種農(nóng)民公寓或農(nóng)民住宅小區(qū)形成的“小產(chǎn)權(quán)房”。

我國(guó)現(xiàn)有法律并未給予小產(chǎn)權(quán)房相應(yīng)的合法地位，因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房往往建設(shè)在農(nóng)村集體土地上，這類土地使用權(quán)不能出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，這類房屋沒(méi)有產(chǎn)權(quán)，不受法律保護(hù)，其交易存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。小產(chǎn)權(quán)房多次受到國(guó)土資源部及住建部叫停，要“剎風(fēng)治亂”，就是要規(guī)范現(xiàn)在在建在售的小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)象。國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明在2014年全國(guó)兩會(huì)上表示，針對(duì)在建在售的小產(chǎn)權(quán)房要“拆除一批、教育一批、震懾一批、問(wèn)責(zé)一批”。

二、小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根源

1、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地制度

從我國(guó)現(xiàn)行的法律對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的規(guī)定可以看出，集體土地所有權(quán)和使用權(quán)并不具備完整的權(quán)益。無(wú)論是村集體還是農(nóng)民個(gè)人，從法律上都只有利用這些土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利，要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，特別是從事商品化開(kāi)發(fā)建設(shè)則必須由國(guó)家征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地。農(nóng)村集體土地被征用的價(jià)格和土地的市場(chǎng)價(jià)格差距非常大，集體經(jīng)濟(jì)組織只能獲得少量的征地補(bǔ)償費(fèi)，從政策上就剝奪了集體經(jīng)濟(jì)組織獲取更大的利潤(rùn)空間的權(quán)利。為從自己的土地上獲取更大的經(jīng)濟(jì)收入，集體經(jīng)濟(jì)組織在利益驅(qū)動(dòng)下而鋌而走險(xiǎn)開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權(quán)房。所以就出現(xiàn)了集體土地未經(jīng)依法批準(zhǔn)，被用于以建設(shè)新農(nóng)村、文明生態(tài)村、中心村、農(nóng)民集中居住區(qū)等名義，將集體土地用于非農(nóng)建設(shè)。

2、持續(xù)高漲的房?jī)r(jià)

中低價(jià)位房源嚴(yán)重缺位，小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)滿足了一定的市場(chǎng)購(gòu)買需求。近幾年，全國(guó)各地的商品房?jī)r(jià)都普遍持續(xù)不斷地大幅度上漲，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)低收入家庭的實(shí)際購(gòu)買能力，由于小產(chǎn)權(quán)房不需要繳納土地出讓金和各種相關(guān)稅費(fèi)，價(jià)格也只有商品住房?jī)r(jià)格的30%～50%，而購(gòu)房者強(qiáng)烈的住房夢(mèng)，讓他們?cè)跊](méi)有能力購(gòu)買“大產(chǎn)權(quán)房”的情況下，就選擇了位置不是很偏遠(yuǎn)、價(jià)格低廉的小產(chǎn)權(quán)房。反過(guò)來(lái)，旺盛需求又進(jìn)一步刺激了小產(chǎn)權(quán)房的大面積開(kāi)發(fā)建設(shè)，基層的鄉(xiāng)政府、村政府基于利益需要默許推動(dòng)之下，在集體的土地上開(kāi)發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房并對(duì)外銷售。

3、住房保障體制的滯后

隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，住房的剛性需求越來(lái)越大，但是政府的政策往往難以滿足公眾的需求。一方面，很多地方嚴(yán)格的限購(gòu)令，讓很多不符合購(gòu)房政策的市民“望房興嘆”，沒(méi)有“名分”的小產(chǎn)權(quán)房，除了一次性付全款硬性條件之外，沒(méi)有購(gòu)買條件限制，不需要出示納稅或社保證明，因此就成為了限購(gòu)令中的另一選擇。另一方面，政府住房保障體系的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房或政策性租賃租房發(fā)展滯后，況且不少地方保障性住房項(xiàng)目選在離城市中心較遠(yuǎn)的地方，交通、教育、衛(wèi)生醫(yī)療等配套設(shè)施很難同步建設(shè)，給居民的生活帶來(lái)各種不便。于是不少購(gòu)房者把目標(biāo)投向離市區(qū)較近的小產(chǎn)權(quán)房。

三、小產(chǎn)權(quán)房面臨的問(wèn)題

1、小產(chǎn)權(quán)房缺乏相應(yīng)的法律保障

建設(shè)部曾在《關(guān)于購(gòu)買新建商品房的風(fēng)險(xiǎn)提示》中指出，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員購(gòu)買在集體土地上建設(shè)的房屋，將無(wú)法辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記，合法權(quán)益難以得到保護(hù)。其允諾辦理的“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”、“小產(chǎn)權(quán)”，均不符合法律規(guī)定，不會(huì)受法律保護(hù)。小產(chǎn)權(quán)房雖然具有了商品房的使用性質(zhì)，但是并不具有商品房的法律性質(zhì)，所以小產(chǎn)權(quán)房并不是商品房，因此也不能享有商品房相關(guān)的規(guī)則和制度，人民法院也不能適用商品房買賣的法律規(guī)定及司法解釋處理涉及鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房的案件，購(gòu)房人的權(quán)益很難得到維護(hù)。同時(shí)，由于購(gòu)買鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房的合同是無(wú)效的，因此根據(jù)法律規(guī)定購(gòu)房人只能要求開(kāi)發(fā)商退還購(gòu)房款并按銀行同期貸款利率支付利息等。由于小產(chǎn)權(quán)房不符合有關(guān)規(guī)定導(dǎo)致不能合法過(guò)戶，購(gòu)房后如果遇到國(guó)家征地拆遷，由于小產(chǎn)權(quán)房沒(méi)有國(guó)家認(rèn)可的合法產(chǎn)權(quán)，購(gòu)房人并非合法的產(chǎn)權(quán)人，所以其無(wú)法得到產(chǎn)權(quán)拆遷補(bǔ)償，作為使用人得到的補(bǔ)償是微乎其微的。

2、開(kāi)發(fā)建設(shè)監(jiān)管缺位

目前，小產(chǎn)權(quán)房屋的開(kāi)發(fā)得不到銀行貸款支持，大量資金來(lái)源于民間集資資本，開(kāi)發(fā)過(guò)程中大量的開(kāi)發(fā)資金沒(méi)有政府和銀行的監(jiān)管，主要依靠開(kāi)發(fā)商自律進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，一旦開(kāi)發(fā)單位的資金鏈斷裂或其它環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，開(kāi)發(fā)商攜款潛逃，房屋開(kāi)發(fā)極有可能變成爛尾工程。而且能否按時(shí)交付房屋也有很大的風(fēng)險(xiǎn)，房屋的質(zhì)量和售后服務(wù)難以得到保證，小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)可能根本沒(méi)有經(jīng)過(guò)房屋質(zhì)量驗(yàn)收等程序，且小產(chǎn)權(quán)房沒(méi)有維修基金，一旦房屋質(zhì)量出現(xiàn)問(wèn)題，買受人的利益很難得到維護(hù)。

3、物權(quán)不完整

物權(quán)不完整，不能依法流動(dòng)。由于“小產(chǎn)權(quán)房”是不完整的物權(quán)，按照物權(quán)法規(guī)定，不能在有關(guān)部門依法登記，不受法律保護(hù)，所以不能依法上市交易，即使遺贈(zèng)也會(huì)因無(wú)產(chǎn)權(quán)證明，受到制約。我國(guó)物權(quán)法第39條規(guī)定：所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)，享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。房屋屬于不動(dòng)產(chǎn)范疇，房屋權(quán)屬證書(shū)是權(quán)利人依法擁有房屋所有權(quán)并對(duì)房屋行使占有、使用、收益和處分權(quán)利的唯一合法憑證。縣級(jí)以上政府主管部門核發(fā)的房屋權(quán)屬證書(shū)有效，因此，鄉(xiāng)級(jí)政府或村集體組織核發(fā)的任何形式的所謂“小產(chǎn)權(quán)證”均不具有法律效力。沒(méi)有合法產(chǎn)權(quán)證的“小產(chǎn)權(quán)房”只具備了普通商品房的“使用”性質(zhì)，從法律上說(shuō)依然沒(méi)有所有權(quán)，即不能享有法律上“占有”的權(quán)利，其房屋所有人“收益”和“處分”的權(quán)利必然受影響。

四、小產(chǎn)權(quán)房的解決辦法

1、妥善處理現(xiàn)存的小產(chǎn)權(quán)房

對(duì)于現(xiàn)存的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)區(qū)分情形區(qū)別對(duì)待，不能采取所謂的一刀切措施。對(duì)于濫占耕地的小產(chǎn)權(quán)房、在建和已建未售的小產(chǎn)權(quán)房及已經(jīng)入住的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)采取不同的措施。

首先，堅(jiān)決禁止濫占耕地的小產(chǎn)權(quán)房。耕地是提供糧食的保證，耕地面積趨于飽和甚至減少，無(wú)疑為糧食生產(chǎn)埋下隱患。因此，我國(guó)土資源部要堅(jiān)守18億畝耕地的紅線不能動(dòng)搖。對(duì)于那些破壞耕地修建小產(chǎn)權(quán)房的違法行為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決禁止，如果能夠退耕的應(yīng)當(dāng)退耕，不能退耕的，在補(bǔ)繳所有稅費(fèi)的基礎(chǔ)上再進(jìn)行處罰，并且政府要求開(kāi)發(fā)商和農(nóng)村集體組織通過(guò)占補(bǔ)平衡的方式開(kāi)發(fā)出相同數(shù)量和質(zhì)量的耕地。

其次，要堅(jiān)決拆除在建和已建未售的小產(chǎn)權(quán)房。對(duì)于在建的“小產(chǎn)權(quán)房”項(xiàng)目，責(zé)令停工、停售，查封工地，拆除售樓處，查封施工機(jī)械，遣散施工隊(duì)伍；對(duì)在售的，責(zé)令停售、拆除售樓處，查封已建未售房屋。同時(shí)，還將依法查處有關(guān)設(shè)計(jì)、測(cè)繪、施工、銷售、代理銷售單位的違法違規(guī)行為，除給予行政處罰外，責(zé)令停業(yè)整頓，降低或取消相應(yīng)執(zhí)業(yè)資質(zhì)。此外，將對(duì)相關(guān)責(zé)任人員給予必要的黨紀(jì)政紀(jì)處分，對(duì)涉嫌犯罪的移送公安司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

再次，要妥善處理已入住的小產(chǎn)權(quán)房。盡管這些房屋不符合土地利用、建設(shè)規(guī)劃，也沒(méi)有繳納土地出讓金和各種稅費(fèi)，但小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)出售多年，住滿了居民，居住氛圍已經(jīng)形成，強(qiáng)行拆除勢(shì)必激化社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定大局。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)可這些小產(chǎn)權(quán)房占有的合法性，但是需要支付“轉(zhuǎn)化費(fèi)用”將小產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)正，即補(bǔ)繳土地出讓金和稅費(fèi)等。當(dāng)然，具體需要繳納的數(shù)額和方式，同樣牽涉到許多細(xì)節(jié)的問(wèn)題，需要慎重。

2、實(shí)行國(guó)有和集體土地供地雙軌制

近些年，國(guó)土部一直在醞釀制定一系列征地制度改革新政，國(guó)土部調(diào)研組也征求過(guò)全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)的意見(jiàn)，調(diào)查了解能否形成政府供地和市場(chǎng)供地雙軌制。目前中國(guó)是政府壟斷土地供應(yīng)的格局，未來(lái)實(shí)行“雙軌制”就意味著將允許農(nóng)村集體土地入市。中共十七屆三中全會(huì)提出來(lái)“農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國(guó)有建設(shè)用地同地、同權(quán)、同價(jià)”的精神，根據(jù)這個(gè)原則和精神，對(duì)于非公益性質(zhì)的用地，應(yīng)該允許農(nóng)民集體土地入市，在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃和用途管制的情況下自由交易。而對(duì)《土地管理法》中“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的規(guī)定，則需要進(jìn)行修改。

筆者認(rèn)為，在集體建設(shè)用地上建的房子，只要符合規(guī)劃，只要符合建筑標(biāo)準(zhǔn)，就可以承認(rèn)它合法，不一定非把它變成征收為國(guó)有土地；對(duì)農(nóng)民擁有的農(nóng)村住房以及集體經(jīng)濟(jì)組織修建的“小產(chǎn)權(quán)房”，對(duì)按照土地利用總體規(guī)劃、經(jīng)合法審批建造的房屋，賦予完全產(chǎn)權(quán)，允許其自由流轉(zhuǎn)。各地都有不同的情況，只要不改變土地性質(zhì)，不損害農(nóng)民利益，各種流轉(zhuǎn)模式都可以嘗試。

3、加塊政府保障房的建設(shè)

中央多次部署要著力解決城鎮(zhèn)低收入家庭住房建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村住房建設(shè)，解決住房問(wèn)題是拉動(dòng)內(nèi)需、新農(nóng)村建設(shè)、改善生存條件的重點(diǎn)。改善城市低收入居民的居住條件，是重要的民生問(wèn)題，加快建設(shè)保障性安居工程，對(duì)于改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。由于城市中70%以上的常住人口都是中低收入家庭，如果政府不建保障房，低收入家庭何以安居。目前保障性住房制度還很不完善，由于監(jiān)管不到位和審核不嚴(yán)格，無(wú)論是廉租房、公共租賃房，還是經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房和棚戶改造房，名義上是針對(duì)中低收入居民的住房保障，實(shí)際上覆蓋的卻是一些收入和住房都不是最困難的城市居民，結(jié)果是進(jìn)一步擴(kuò)大了城市居民住房差距，導(dǎo)致了分配不公和設(shè)租尋租的問(wèn)題。如何讓保障房落實(shí)到實(shí)處，解決民眾之所需，也是需要政府部門做好監(jiān)督的問(wèn)題。

[1]小產(chǎn)權(quán)房概念明晰，目前等于無(wú)產(chǎn)權(quán)房[N].山西商報(bào)，2007-07-09.

[2]王海燕：淺析小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的成因及對(duì)策[J].今日財(cái)富，2010（1）.

[3]孫憲忠：物權(quán)法[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005.