依法治國與依法理財

●馮俏彬/國家行政學院經(jīng)濟學部教授

剛剛閉幕的十八屆四中全會高高舉起了“依法治國”的旗幟，財政作為國家治理的基礎(chǔ)與重要支柱，應當如何貫徹全會精神？

黨的十八屆三中全會以后，我國財政領(lǐng)域不斷打出改革重拳，其中最引人注目之舉就是通過了修訂后的新《預算法》，為政府理財再立新規(guī)。

預算法素有“經(jīng)濟憲法”之稱，通過對政府如何取得收入、如何使用管理支出進行詳細規(guī)定，管住政府的“錢袋子”，進而將政府理財置于法律規(guī)范之下。長期以來，由于種種原因，我國財政領(lǐng)域內(nèi)還存在很多不規(guī)范的現(xiàn)象，如部分政府收入游離于預算體系之外，金額巨大的地方政府債務長期處于隱蔽狀態(tài)，各部門預算的透明度不夠，政府綜合財務信息缺乏等等，在一定程度上影響了政府的公信力，也影響了黨群、干群之間的關(guān)系。

新《預算法》明確規(guī)定，今后將實行全口徑預算，即通過一般公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算這“四本預算”，將當下所有能說得出來、形形色色的政府收入全部囊括其中，統(tǒng)一置于預算管理之下。此舉的意義與作用是多方面的，其中之一就是有利于控制全社會的宏觀稅負水平。研究表明，當前我國以稅收計算的宏觀稅負水平僅為20%左右，但如果以廣義的政府收入來計算，宏觀稅負水平就可以達到36%，這其中的差距，主要源于在稅收之外，一些政府部門還以“費”、“基金”等方式取得數(shù)額不菲的收入?？紤]到現(xiàn)在社會對減負的呼聲很高，唯有通過將分散在各部門的財力統(tǒng)一起來，清理整并，同時加強財政部門的統(tǒng)籌調(diào)度，才有可能在推行稅制改革的同時，不增加社會的負擔，保持社會經(jīng)濟的總體平穩(wěn)。

新《預算法》允許地方政府規(guī)范發(fā)債，這也是我國財政管理，乃至經(jīng)濟管理中的一件大事。在國務院發(fā)布的《關(guān)于地方性政府債務管理的意見》中，進一步對地方債的發(fā)行主體、規(guī)模、債務使用方向、風險預警、債務償還等進行了明確的規(guī)定，這都有利于克服長期以來地方債管理中的種種亂象，有利于消除我國經(jīng)濟發(fā)展中的一大隱患。

新《預算法》對預算公開提出了更高的要求。今后，除涉密信息外，中央和地方所有使用財政資金的部門均應公開本部門預決算，并且要公開到“項”，到基本支出和項目支出，甚至專項轉(zhuǎn)移支付也要按項目、按地區(qū)公開。力度前所未有，前景值得期待。

新《預算法》還提出，要逐漸建立以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務報告制度。簡言之，即要將政府的全部資本、負債等存量信息體現(xiàn)在一個報告中，如此可以更加真實準確地反映政府的財務狀況，避免有些人的“財政幻覺”。在筆者看來，此舉因為涉及到重構(gòu)政府會計制度的基礎(chǔ)而不失為一個今后全面規(guī)范政府財務的奠基之舉。

依法理財之外，還要依法治稅。在我國現(xiàn)有的24 個稅收法律條文中，目前僅有《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》和《稅收征管法》是由人大正式通過的法律，其它均為國務院暫行條例。對此，業(yè)界早已詬病多年。目前，至少在增量層面上，可喜的變化正在發(fā)生，例證之一是全國人大和財政部門正同心協(xié)力推進房地產(chǎn)稅和環(huán)境稅的立法。另外，財政部門正下大力氣清理稅收優(yōu)惠，也有利于統(tǒng)一稅收政策，為經(jīng)濟社會發(fā)展構(gòu)建更加穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。■