公眾參與對(duì)民生類(lèi)公共服務(wù)滿(mǎn)意度影響的理論分析

官永彬

(重慶師范大學(xué)地理與旅游學(xué)院，重慶400047)

一、引 言

中國(guó)的改革開(kāi)放已走過(guò)三十余年的歷程，在經(jīng)濟(jì)方面所取得的顯著成就為世人所公認(rèn)。然而相對(duì)于經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會(huì)保障等與民生高度關(guān)聯(lián)的公共服務(wù)的發(fā)展卻比較滯后。這種以國(guó)富與民生關(guān)系失調(diào)為本質(zhì)特征的增長(zhǎng)失衡(中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與宏觀穩(wěn)定課題組，2006)，促使中國(guó)各級(jí)黨政部門(mén)的施政理念做出了順應(yīng)時(shí)代要求的調(diào)整。黨的十七大報(bào)告明確提出“必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。2008年的《政府工作報(bào)告》中也進(jìn)一步指出要“堅(jiān)持統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，加快教育、衛(wèi)生、文化、體育等社會(huì)事業(yè)發(fā)展和改革，積極解決涉及人民群眾切身利益的問(wèn)題”。與黨政高層的施政理念一致，承擔(dān)多重任務(wù)的地方政府在財(cái)政資源有限的條件下也逐漸擴(kuò)大了公共財(cái)政支出，但實(shí)施效果并不明顯?！缎】怠费芯恐行?2008)公共服務(wù)滿(mǎn)意度調(diào)查顯示，接近70%的受訪者表示不滿(mǎn)意地方政府公共服務(wù)的整體供給情況。［1］此結(jié)果說(shuō)明，地方政府自上而下的擴(kuò)大公共產(chǎn)品的財(cái)政投入也可能無(wú)法帶來(lái)居民公共服務(wù)滿(mǎn)意度水平的顯著提升。這就意味著，我們有必要從公共服務(wù)需求者即公眾的視角探究公共服務(wù)滿(mǎn)意度的影響機(jī)制，以此為相關(guān)的民生改革政策提供理論依據(jù)和實(shí)踐參考。

受20世紀(jì)70年代興起的新公共管理理論思潮影響，各國(guó)政府逐漸意識(shí)到政府并不是公共生活中的唯一主體，市場(chǎng)、公民個(gè)人以及公民社會(huì)組織也是公共生活的重要組成部分。正如喬治·弗雷德里克森(2003)所言，公共生活與政府相互依賴(lài)，政府只是公共生活的一種表現(xiàn)。［2］46市場(chǎng)、公民個(gè)人以及公民社會(huì)組織參與公共生活治理，正成為公共生活“民主性”的主要標(biāo)志，也將成為推動(dòng)公共生活的“公共性”從應(yīng)然走向?qū)嵢坏闹匾α?。?duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中多元化社會(huì)主體的培育，公眾的權(quán)利意識(shí)和民主參與意識(shí)也在不斷增強(qiáng)，這勢(shì)必要求政府部門(mén)在公共事務(wù)管理中為公眾的強(qiáng)烈參與提供暢通的參與渠道和建構(gòu)有效的參與機(jī)制。為此，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》首次提出:“擴(kuò)大公民有序的政治參與，引導(dǎo)人民群眾依法管理自己的事情?！秉h的十七大報(bào)告指出要“從各個(gè)層次，各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)”，“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)”。隨后，黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開(kāi)、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利”，“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會(huì)管理體制”。從上述政策宣示中可以看出，公眾參與承載著推動(dòng)政府決策科學(xué)化和民主化、加快政治體制和社會(huì)體制改革以及促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的多重功能，這必然對(duì)政府民生類(lèi)公共服務(wù)的滿(mǎn)意度產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。

然而，公眾參與與政府民生類(lèi)公共服務(wù)滿(mǎn)意度關(guān)系的理論研究一直以來(lái)備受忽視。有鑒于此，本文試圖從理論上梳理和詮釋公眾參與對(duì)民生類(lèi)公共服務(wù)滿(mǎn)意度的可能影響機(jī)制，以此探尋民生改善的有效路徑。本文余下的結(jié)構(gòu)安排是，第二部分厘清本文的核心概念，第三部分揭示公眾參與與公共服務(wù)滿(mǎn)意度的關(guān)系，最后是研究結(jié)論并提出相關(guān)政策建議。

二、公眾參與與民生類(lèi)公共服務(wù)滿(mǎn)意度的概念界定

民生類(lèi)公共服務(wù)。公共服務(wù)(Public Services)屬于公共物品(Public Goods)的范疇。公共物品問(wèn)題一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中一個(gè)十分重要的領(lǐng)域。薩繆爾森(1954)認(rèn)為，公共物品是指所有成員集體享用的消費(fèi)品，社會(huì)全體成員可以同時(shí)享用該物品;而每個(gè)社會(huì)成員對(duì)該物品的消費(fèi)都不會(huì)減少其他人對(duì)該物品的消費(fèi)。由此可知，相對(duì)于私人物品來(lái)說(shuō)，公共物品具有效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性以及受益的非排他性三個(gè)重要特征。因此，公共物品在市場(chǎng)上存在嚴(yán)重的“搭便車(chē)”問(wèn)題，無(wú)法利用價(jià)格機(jī)制進(jìn)行有效的供給，出現(xiàn)了所謂的“市場(chǎng)失靈”。這就意味著，政府理應(yīng)成為公共物品的當(dāng)然供給主體。值得注意的是，公共物品由政府供給并不代表由政府生產(chǎn)，為了提高公共物品的配置效率，實(shí)踐中也采取了民營(yíng)化的配置機(jī)制與模式，即公共物品由私人部門(mén)來(lái)組織生產(chǎn)。

根據(jù)公共物品的供給主體和溢出效應(yīng)的范圍，我們可以將公共物品分為全國(guó)性公共物品和地方性公共物品。前者由中央政府提供，比如國(guó)防、法律等，此類(lèi)公共物品的地域性差別不大，全國(guó)的均等化程度較高;后者由地方政府提供，包括基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理、市容衛(wèi)生、教育、醫(yī)療、文化等，其供給水平主要取決于地方政府的財(cái)政能力和支出偏好。本文研究的公共服務(wù)一般都是指地方性公共物品或服務(wù)。此外，根據(jù)公共服務(wù)滿(mǎn)足社會(huì)公共需要的水平，我們還可將公共服務(wù)分為基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)?；竟卜?wù)是在一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，政府為保障社會(huì)全體成員基本的福利水平而向全體居民提供的大致均等的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，如基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障等。而非基本公共服務(wù)是政府為滿(mǎn)足更高層次的社會(huì)公共需求而提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)，如高于社會(huì)保險(xiǎn)水平的高福利等等。本文分析的公共服務(wù)，主要指的是與民生息息相關(guān)的基本公共服務(wù)即民生類(lèi)公共服務(wù)。

公共服務(wù)滿(mǎn)意度。公共服務(wù)滿(mǎn)意度(public service satisfaction)最早從市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)學(xué)和企業(yè)管理學(xué)中的顧客滿(mǎn)意度概念借鑒而來(lái)。一般來(lái)說(shuō)，顧客滿(mǎn)意度是實(shí)際績(jī)效與期望值之間差異的函數(shù)。正如Oliver(1980)所指出，顧客滿(mǎn)意度是一種心理狀態(tài)，是由預(yù)期感知不一致產(chǎn)生的情緒和顧客購(gòu)買(mǎi)前的感受結(jié)合在一起的結(jié)果。［3］從這個(gè)角度來(lái)看，公共服務(wù)滿(mǎn)意度是指轄區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)的預(yù)期效用與實(shí)際感受的差距的認(rèn)知，或轄區(qū)居民對(duì)政府提供的公共服務(wù)滿(mǎn)足自身需要程度的一種判斷。公共服務(wù)滿(mǎn)意度是居民在體驗(yàn)公共服務(wù)的過(guò)程中產(chǎn)生的一種心理反應(yīng)。當(dāng)居民的實(shí)際感受與預(yù)期效用一致時(shí)，居民將產(chǎn)生肯定、愉悅、滿(mǎn)足的積極心態(tài)(Osborne＆Gaebler，1992)。［4］在居民滿(mǎn)意度的衡量構(gòu)面上，Czepoel(1974)認(rèn)為民眾滿(mǎn)意度可以看作是一種整體的評(píng)估反應(yīng)。［5］事實(shí)上，轄區(qū)居民享受著多元化而非單一性的公共服務(wù)，所以本文研究的公共服務(wù)滿(mǎn)意度是轄區(qū)居民對(duì)其感知到的公共服務(wù)的總體評(píng)價(jià)?？紤]到居民對(duì)政府公共服務(wù)效果整體績(jī)效的主觀評(píng)價(jià)并沒(méi)有明晰的差異臨界點(diǎn)，為此，我們?cè)趩?wèn)卷調(diào)查中按照滿(mǎn)意程度設(shè)計(jì)出“很不滿(mǎn)意”、“不滿(mǎn)意”、“一般”、“滿(mǎn)意”以及“非常滿(mǎn)意”五個(gè)級(jí)次。

公眾參與。公眾參與(civic participation)指的是在公共服務(wù)供給決策制定和執(zhí)行過(guò)程中，公眾以合法的形式和渠道表達(dá)切身利益訴求和需求意愿，并影響公共服務(wù)供給決策過(guò)程和結(jié)果的行為。根據(jù)參與主體的不同，公眾參與既包括公民個(gè)人身份參與的個(gè)體性參與和私營(yíng)企業(yè)、公民社會(huì)組織等利益群體參與的組織性參與。而從參與形式來(lái)看，公眾參與不僅僅體現(xiàn)在投票、選舉等政治參與上，還體現(xiàn)在聽(tīng)證、座談等行政參與上。公眾參與是現(xiàn)代民主政治體制的核心內(nèi)容，也是優(yōu)化政府公共服務(wù)供給決策、實(shí)現(xiàn)公共生活民主性和公共性的重要途徑。但在公共權(quán)力主導(dǎo)公眾參與的背景下，有效的公眾參與至少需要三個(gè)條件:一是信息公開(kāi)。信息公開(kāi)是公眾民主參與公共服務(wù)供給決策的基礎(chǔ)條件和內(nèi)在要求，因?yàn)樾畔⒐_(kāi)保障了公眾對(duì)公共事務(wù)的知情權(quán)，而知情權(quán)不僅影響公眾參與的意愿和能力，也影響公眾參與的實(shí)際成效。二是過(guò)程參與。私營(yíng)企業(yè)、公民個(gè)人以及公民社會(huì)組織等多元治理主體全面參與到公共服務(wù)供給過(guò)程之中，是公眾參與制度的核心和本質(zhì)要義。三是政府回應(yīng)。政府積極回應(yīng)和滿(mǎn)足公眾多樣化的利益訴求與需求偏好是保障公眾參與有效性的關(guān)鍵。

三、公眾參與對(duì)民生類(lèi)公共服務(wù)滿(mǎn)意度的影響機(jī)制

民生類(lèi)公共服務(wù)滿(mǎn)意度是公眾基于自身感知的主觀評(píng)價(jià)。從理論層面上說(shuō)，這種主觀評(píng)價(jià)既受到政府行為因素，也受到環(huán)境特征、地區(qū)特征和個(gè)體特征等諸多潛在外生因素的影響。本文主要考察公眾參與對(duì)民生類(lèi)公共服務(wù)滿(mǎn)意度的影響。接下來(lái)，我們從理論層面上梳理和詮釋公眾參與對(duì)公共服務(wù)滿(mǎn)意度的可能影響機(jī)制。

第一，公眾參與通過(guò)影響地方政府財(cái)政支出偏好，進(jìn)而影響民生類(lèi)公共服務(wù)的滿(mǎn)意度。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要代表人物諾思(Douglass C．North，1981)指出，制度就是為約束謀求財(cái)富或效用最大化的個(gè)人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德行為準(zhǔn)則。［6］也就是說(shuō)，理性的個(gè)體總是在一定制度框架或環(huán)境的約束和誘導(dǎo)下做出某種行為，從這個(gè)層面看，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)便為理解個(gè)體的行為提供了重要的制度邏輯。在新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，政治市場(chǎng)上政府主體的行為與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上經(jīng)濟(jì)主體的行為一樣，總能放置于各種約束其行為的制度環(huán)境中加以動(dòng)態(tài)理解。在現(xiàn)行的政府垂直治理體制中，中央政府對(duì)地方政府的績(jī)效考評(píng)制度將決定地方政府的目標(biāo)函數(shù)和行為方式。改革開(kāi)放以來(lái)，為了適應(yīng)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)而推動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，中央政府對(duì)地方政府官員的選拔和晉升的標(biāo)準(zhǔn)由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政治績(jī)效為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)績(jī)效為主。因此，在中國(guó)現(xiàn)行以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為中心的自上而下的考核制度框架下，相對(duì)于追求公共利益最大化的中央政府來(lái)說(shuō)，承擔(dān)多重任務(wù)的地方政府將會(huì)選擇性地配置財(cái)政資源，亦即傾向于帶來(lái)短期增長(zhǎng)績(jī)效的生產(chǎn)性支出項(xiàng)目而忽視與民生關(guān)聯(lián)的福利性支出項(xiàng)目。正如Prudhomme(1995)所指出，財(cái)政分權(quán)體制下?lián)碛凶陨砟繕?biāo)函數(shù)的地方政府不會(huì)天然地對(duì)本轄區(qū)居民的福利需求偏好作出積極回應(yīng)(responsiveness)。［7］Demurger(2001)的研究也發(fā)現(xiàn)，地方政府為了推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，把過(guò)多的財(cái)政資源配置到生產(chǎn)性投資之中而忽視了社會(huì)性公共物品的建設(shè)。［8］國(guó)內(nèi)學(xué)者龔峰、盧洪友(2009)構(gòu)建了教育支出等7類(lèi)公共支出的供需匹配指數(shù)，實(shí)證發(fā)現(xiàn)，隨著政府公共資源配置權(quán)力的擴(kuò)大，地方政府具有不顧轄區(qū)居民實(shí)際需求而膨脹行政成本和擴(kuò)張基建支出的雙重傾向。［9］尹恒、朱虹(2011)的實(shí)證研究同樣表明，中國(guó)縣級(jí)政府決策者主要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，追求盡可能高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，而非居民福利最大化，導(dǎo)致其財(cái)政決策偏向生產(chǎn)性支出。［10］而作為民主制度核心內(nèi)容的公眾參與將有效重塑地方政府的財(cái)政支出偏好，激勵(lì)地方政府從增長(zhǎng)導(dǎo)向的發(fā)展型政府向民生導(dǎo)向的公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，從而增強(qiáng)地方政府對(duì)教育、醫(yī)療、社會(huì)保證等民生需求的敏感性和回應(yīng)性，進(jìn)而提供社會(huì)合意的公共服務(wù)，改善轄區(qū)居民的公共服務(wù)滿(mǎn)意度。正如Oates(2005)所指出，民主參與制度較之于專(zhuān)制集權(quán)體制更能滿(mǎn)足選民對(duì)公共物品的需求。［11］這是因?yàn)橹贫然墓娒裰鲄⑴c可以給地方政府施加一種橫向問(wèn)責(zé)(Horizontal Accountability)的壓力。對(duì)于中國(guó)的民主體制來(lái)說(shuō)，地方人民代表大會(huì)和司法體系等橫向問(wèn)責(zé)機(jī)制是用以引導(dǎo)、規(guī)范地方政府行為的關(guān)鍵性制度安排(郁建興，高翔，2012)。［12］這種以人民代表和政治協(xié)商為途徑的民主參與制度可以削弱因基礎(chǔ)建設(shè)擴(kuò)張導(dǎo)致的公共支出結(jié)構(gòu)扭曲，使地方政府支出行為更加趨向于與民生關(guān)聯(lián)的公共品供給(趙永亮、楊子暉，2012)。［13］因此，在中國(guó)現(xiàn)有的政治體制框架下，通過(guò)公眾參與對(duì)具有多重利益目標(biāo)的地方政府施加問(wèn)責(zé)壓力，可以促使地方政府在公共服務(wù)供給決策和執(zhí)行過(guò)程中更加反映民生訴求，提供更加優(yōu)質(zhì)化和均等化的基本公共服務(wù)。

第二，公眾參與通過(guò)影響地方政府公共服務(wù)供給決策，進(jìn)而影響民生類(lèi)公共服務(wù)的滿(mǎn)意度。由于基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化等優(yōu)效品和服務(wù)(merit goods and services)以及社會(huì)保障和福利等市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效供給，所以，這類(lèi)與民生高度關(guān)聯(lián)的公共物品和公共服務(wù)應(yīng)該納入政府的職責(zé)范圍。但是，政府的角色也會(huì)由于信息約束而受到限制(吉恩·西瑞克斯、加雷思·D．邁爾斯，2011)。［14］212因?yàn)?，在公共物品供給決策中，導(dǎo)致政府無(wú)法做出有效率決策的一個(gè)因素是政府缺少消費(fèi)者的偏好與公共物品支付意愿的信息(吉恩·西瑞克斯、加雷思·D．邁爾斯，2011)。［14］212速水佑次郎(2003)也指出政府往往不具備準(zhǔn)確掌握基層公共物品需求結(jié)構(gòu)的能力。［15］200從物品的需求來(lái)看，私人物品可以通過(guò)消費(fèi)者的貨幣投票直接傳遞出消費(fèi)者的偏好，而公共物品卻無(wú)法從消費(fèi)者強(qiáng)制性的稅收支付中判斷其真實(shí)偏好。這是源于公共物品的供求決策是通過(guò)政治制度而非市場(chǎng)制度實(shí)現(xiàn)的，并且不存在可以輕松進(jìn)行公共物品供求分析的競(jìng)爭(zhēng)性秩序的對(duì)應(yīng)物(詹姆斯·M．布坎南，2009)。［16］5更為重要的是，公共物品效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性以及受益的非排他性，導(dǎo)致其供給過(guò)程中面臨著搭便車(chē)(free rider)問(wèn)題，使得公共物品和服務(wù)的偏好顯示出現(xiàn)扭曲。因此，由轄區(qū)內(nèi)所有潛在公共物品受益者組成的集體消費(fèi)單位需要建立一種替代性的價(jià)格機(jī)制，來(lái)表達(dá)和傳遞其對(duì)公共物品的需求偏好(邁克爾·麥金尼斯，2000)。［17］109－110經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂伯特(Tiebout，1956)、威克里、克拉克(Clark，1971)等基于不同假設(shè)提出了公共物品的偏好顯示機(jī)制(preference revelation mechanisms)，但都難以契合中國(guó)現(xiàn)行的政治經(jīng)濟(jì)制度背景。鑒于民生類(lèi)公共服務(wù)的范圍、屬性和特征，以及不同區(qū)域、不同階層居民公共服務(wù)需求異質(zhì)性的事實(shí)，帕累托最優(yōu)的選擇是引入公眾參與機(jī)制，讓擁有更多知識(shí)和信息的公共服務(wù)需求者參與到公共服務(wù)供給決策中。公眾參與的過(guò)程也是公共服務(wù)供給者與需求者即地方政府與轄區(qū)居民之間的雙向溝通和信息流動(dòng)的過(guò)程。在這互動(dòng)的過(guò)程中，一方面，轄區(qū)居民可以真實(shí)表達(dá)對(duì)公共服務(wù)的需求意愿和利益主張，避免信息的扭曲和漏損;另一方面，地方政府可以準(zhǔn)確識(shí)別轄區(qū)居民的公共服務(wù)需求偏好，減少信息搜尋成本?？梢哉f(shuō)，公眾參與機(jī)制在公共服務(wù)供給者與公共服務(wù)需求者之間架起了一座信息溝通的橋梁，促進(jìn)了地方政府公共服務(wù)決策的科學(xué)化和民主化，進(jìn)而有助于改善轄區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)的滿(mǎn)意度。鄧佑文(2011)認(rèn)為公眾參與可以有效彌補(bǔ)行政領(lǐng)導(dǎo)和決策專(zhuān)家認(rèn)識(shí)理性的有限性，實(shí)現(xiàn)行政決策的科學(xué)性和合理性。［18］呂建華、郭玲玲(2008)也認(rèn)為公眾參與減少了信息扭曲的概率，擴(kuò)大了政策資源的提取范圍，減少了政府行為和決策失誤的可能性，從而有助于提高政府績(jī)效。［19］趙永亮、趙德余(2012)的實(shí)證研究表明民主參與程度越高，越有利于減少公共物品供給與民眾需求偏好之間的差距。［20］

第三，公眾參與通過(guò)影響公眾對(duì)地方政府的信任，進(jìn)而影響民生類(lèi)公共服務(wù)的滿(mǎn)意度。政府信任是建立在公眾對(duì)政府的合理期待以及政府回應(yīng)基礎(chǔ)上的一種互動(dòng)、合作關(guān)系(張成福、孟慶存，2003)。［21］它是公眾對(duì)政府相信、托付和期待的一種政治心理(上官酒瑞，2011)。［22］從歷史形態(tài)演變的視角，政府信任可以劃分為“習(xí)俗型信任”、“契約型信任”和“合作型信任”三種類(lèi)型的信任關(guān)系(張康之，2005)。［23］對(duì)于現(xiàn)代民主國(guó)家政府來(lái)說(shuō)，政府信任構(gòu)成了政治制度合法性的基礎(chǔ)(Easton，1965)［24］273，因而對(duì)于政府的順利運(yùn)作和穩(wěn)定都具有重要意義(胡榮等，2011)［25］。但是，“信任是內(nèi)生而不是外生的，信任取決于制度的供應(yīng)”［26］259，因?yàn)椤爸贫忍峁┤祟?lèi)在其中相互影響的框架，使協(xié)作和競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系得以確定，從而構(gòu)成一個(gè)社會(huì)特別是構(gòu)成了一種經(jīng)濟(jì)秩序”［27］195。而公眾參與制度正好保障了公眾參與公共事務(wù)治理的政治權(quán)利和合法渠道，促進(jìn)了公眾與政府間在更廣的范圍內(nèi)和更深的層次上的良性互動(dòng)，形塑出一種新型的公共服務(wù)多中心合作治理格局，進(jìn)而在公眾與政府之間逐漸培育和內(nèi)生出持久和穩(wěn)定的合作型信任關(guān)系。由是觀之，制度化的公眾參與可以提升公眾對(duì)政府的信任度。朱國(guó)瑋等(2005)認(rèn)為公眾參與政策制定過(guò)程有助于消除政府與公眾之間的隔閡從而改善政府信任。［28］胡榮等(2011)則運(yùn)用廈門(mén)市居民的問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)實(shí)證分析表明，城市居民公共事務(wù)參與對(duì)城市居民政府信任存在積極正面的效應(yīng)。［25］也有部分學(xué)者從公眾參與政府績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)的視角考察了公眾參與對(duì)政府信任的正向影響(吳建南等，2007)。［29］高水平的政府信任一方面可以改進(jìn)公共服務(wù)供給決策，減少公共服務(wù)供給過(guò)程中的交易成本，提高公共服務(wù)供給的效率和效果，進(jìn)而有助于回應(yīng)和滿(mǎn)足公眾對(duì)公共服務(wù)的迫切期待和利益訴求。Grimes(2008)認(rèn)為高的政府信任促進(jìn)了公眾對(duì)行政決策的認(rèn)同［30］，并支持政府行動(dòng)去實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)(Chanley et al．，2000)［31］。章延杰(2007)指出政府信任在某種程度上防止了政府權(quán)力的濫用，從而減少了社會(huì)資源的浪費(fèi)，確保了政府提供較高水平的公共產(chǎn)品和服務(wù)，最終促進(jìn)社會(huì)福利。［32］81此外，政府信任與社會(huì)信任高度關(guān)聯(lián)(Schyns＆Koop，2010)［33］，政府信任有利于社會(huì)信任的生成(Hudson，2006)［34］，而社會(huì)信任作為一種社會(huì)資本可以提高地方性公共物品的供給效率(速水佑次郎，2003)［15］288。另一方面，高水平的政府信任可以促進(jìn)公眾形成穩(wěn)定和樂(lè)觀的預(yù)期(Hudson，2006)［34］，并相信政府未來(lái)能夠動(dòng)用更多的公共資源以持續(xù)改善居民的福利狀況，進(jìn)而影響公眾對(duì)現(xiàn)在公共服務(wù)供給績(jī)效的主觀評(píng)價(jià)。

上述理論分析表明，公眾參與可能通過(guò)多種傳導(dǎo)機(jī)制或路徑影響民生類(lèi)公共服務(wù)滿(mǎn)意度，且這些傳導(dǎo)機(jī)制或路徑對(duì)民生類(lèi)公共服務(wù)滿(mǎn)意度的影響方向都是一致的。這就意味著，在控制其他外生變量的情形下，公眾參與可能是民生類(lèi)公共服務(wù)滿(mǎn)意度的重要促增因素，擴(kuò)大公眾參與能提高居民對(duì)民生類(lèi)公共服務(wù)的滿(mǎn)意度。

四、研究結(jié)論與政策建議

本文的理論分析發(fā)現(xiàn)，公眾參與對(duì)民生類(lèi)公共服務(wù)滿(mǎn)意度的影響渠道可能來(lái)自三個(gè)方面:一是公眾參與矯正了地方政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向，增強(qiáng)了地方政府對(duì)基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等民生關(guān)聯(lián)公共服務(wù)的敏感性和回應(yīng)性，促進(jìn)了地方政府從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向的發(fā)展型政府向民生需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，進(jìn)而可能改善了居民公共服務(wù)滿(mǎn)意度;二是公眾參與優(yōu)化了地方政府公共服務(wù)決策，克服了地方政府與轄區(qū)公眾之間的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，促進(jìn)了地方政府公共服務(wù)決策的科學(xué)化和民主化，進(jìn)而可能增加了居民公共服務(wù)滿(mǎn)意度;三是公眾參與通過(guò)地方政府與轄區(qū)公眾之間的良性互動(dòng)培育出了一種持久和穩(wěn)定的合作型信任關(guān)系，該信任關(guān)系不僅提高了公共服務(wù)供給效率，而且促進(jìn)了公眾樂(lè)觀和穩(wěn)定預(yù)期的生成，進(jìn)而可能提升了居民公共服務(wù)滿(mǎn)意度。總之，地方政府在民生關(guān)聯(lián)的公共服務(wù)供給過(guò)程中擴(kuò)大公眾參與的程度，將顯著提升轄區(qū)居民對(duì)地方政府公共服務(wù)的滿(mǎn)意度水平。這對(duì)于在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中轉(zhuǎn)變政府職能，改善國(guó)家－社會(huì)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展無(wú)疑具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，私營(yíng)企業(yè)、公民個(gè)人以及公民社會(huì)組織等多元化主體參與公共生活治理是公共生活“民主性”的主要標(biāo)志，也是實(shí)現(xiàn)公共生活“公共性”的重要途徑。本文的理論分析表明，公眾參與可能是居民公共服務(wù)滿(mǎn)意度的主要來(lái)源。因此，為了有效發(fā)揮公眾參與對(duì)公共服務(wù)滿(mǎn)意度的促增效應(yīng)，強(qiáng)化地方政府公共服務(wù)效果績(jī)效，改善民生福利水平，我們的政策著力點(diǎn)應(yīng)放置于如何從體制機(jī)制層面上保障私營(yíng)企業(yè)、公民個(gè)人以及各類(lèi)社會(huì)組織有序參與公共生活治理的有效性和持續(xù)性。首先要建立和完善政府公共事務(wù)信息公開(kāi)制度，提高政府公共服務(wù)供給決策的透明度，最大限度地保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán);其次，拓寬公眾參與公共生活治理的制度化渠道，真正賦權(quán)于公眾，使各種利益相關(guān)者都能通過(guò)多元化的途徑或形式(如民主投票、聽(tīng)證會(huì)、咨詢(xún)會(huì)等)參與公共服務(wù)供給決策，合法表達(dá)自身公共訴求和利益主張;最后，構(gòu)建和完善地方政府回應(yīng)機(jī)制，公共服務(wù)供給是自下而上的民意獲取和自上而下的政府主導(dǎo)相結(jié)合的過(guò)程，在整個(gè)供給過(guò)程中應(yīng)該始終堅(jiān)持民生需求為導(dǎo)向，有效滿(mǎn)足轄區(qū)居民普遍性和差異性的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)需求，以此保障和改善民生。

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