我國(guó)政府投資項(xiàng)目代建制存在的問(wèn)題及對(duì)策

李秋藝

（閩南理工學(xué)院，福建 泉州 362000）

我國(guó)政府投資項(xiàng)目代建制存在的問(wèn)題及對(duì)策

李秋藝

（閩南理工學(xué)院，福建 泉州 362000）

政府投資項(xiàng)目代建制是目前發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的一種新的建設(shè)辦法，也是我國(guó)投資工作順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì).然而代建制在實(shí)施過(guò)程中也存在一些問(wèn)題，本文針對(duì)這些問(wèn)題作出初步的研究，從制定法律法規(guī)、規(guī)范代建市場(chǎng)、提高代建收費(fèi)和提前代建介入時(shí)間等四個(gè)方面提出了建立和完善我國(guó)政府投資項(xiàng)目代建制的具體對(duì)策.

代建制；問(wèn)題；對(duì)策

1 相關(guān)基礎(chǔ)理論的解讀

政府投資項(xiàng)目關(guān)系到民生和百姓的利益，傳統(tǒng)的建設(shè)模式是由政府統(tǒng)一組織人員進(jìn)行建設(shè)，項(xiàng)目建成后統(tǒng)一歸政府管理，這種建設(shè)模式下，政府對(duì)公共項(xiàng)目的投資和運(yùn)營(yíng)處于高度集權(quán)的位置，而且政府相關(guān)部門(mén)本身缺乏豐富工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的人員，這就直接導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)管理混亂、效率低下的局面；同時(shí)臨時(shí)組建的管理班子在項(xiàng)目完成之后就解散了，這也在一定程度上產(chǎn)生人財(cái)物的浪費(fèi).在這種情況下，政府投資項(xiàng)目代建制應(yīng)運(yùn)而生.

1.1 代建制的概念

“代建”的含義是代行（組織）建設(shè)，是指項(xiàng)目業(yè)主因缺乏工程建設(shè)管理的實(shí)際工程經(jīng)驗(yàn)，故需委托社會(huì)上專業(yè)從事工程項(xiàng)目管理的企業(yè)代替政府部門(mén)組織建設(shè)實(shí)施或行使管理職能，全權(quán)負(fù)責(zé)組織設(shè)計(jì)、施工、材料設(shè)備的選型，利用現(xiàn)代化技術(shù)手段對(duì)整個(gè)工程項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督和管理.代建制是政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的一種模式，它通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式確定代建單位，項(xiàng)目竣工完成經(jīng)驗(yàn)收合格后交付給使用單位.

1.2 代建單位的選擇

代建單位在公開(kāi)、公平、公正的環(huán)境下進(jìn)行招標(biāo)、評(píng)標(biāo)和定標(biāo)產(chǎn)生的，選擇具備相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)、擁有具備豐富項(xiàng)目建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)技術(shù)人員、專門(mén)從事投資項(xiàng)目建設(shè)管理的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)作為代建單位，擁有完整的準(zhǔn)入和退出機(jī)制.中標(biāo)的代建單位承擔(dān)整個(gè)項(xiàng)目全壽命周期建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的任務(wù)，為項(xiàng)目的實(shí)施提供可靠保障.

1.3 建設(shè)資金管理方式

在我國(guó)代建制運(yùn)作模式下，代建單位沒(méi)辦法在銀行單獨(dú)開(kāi)設(shè)獨(dú)立的資金帳戶，否則稅務(wù)部門(mén)將對(duì)此征收相關(guān)稅費(fèi)，代建單位作為一個(gè)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，是沒(méi)法承擔(dān)這筆費(fèi)用的.因此，項(xiàng)目的資金賬戶一般是由建設(shè)單位開(kāi)設(shè)，各資金申請(qǐng)單位實(shí)行報(bào)賬制資金管理辦法，即參與項(xiàng)目代建的各單位根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃、項(xiàng)目施工進(jìn)度等填寫(xiě)撥款申請(qǐng)表，并附有效報(bào)賬憑據(jù)，按規(guī)定程度報(bào)政府資金綜合管理部門(mén)（一般為財(cái)政局）審批撥付工程款.

2 項(xiàng)目代建制中存在的主要問(wèn)題

隨著政府投融資體制與建設(shè)管理體制改革的不斷深入，代建制展現(xiàn)了它獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，表現(xiàn)在項(xiàng)目管理和市場(chǎng)化運(yùn)作等方面上，這對(duì)提高政府工程建設(shè)項(xiàng)目的專業(yè)化管理水平起到了非常好的推動(dòng)作用.但是代建制在實(shí)際工程項(xiàng)目管理的過(guò)程中，仍存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

2.1 代建單位與使用單位的責(zé)權(quán)利關(guān)系需要進(jìn)一步劃清

從目前情況看，代建單位的法律地位還沒(méi)有得到各級(jí)政府部門(mén)和建設(shè)系統(tǒng)相關(guān)的行政管理部門(mén)的認(rèn)可，這就使得代建單位在工作上難以處于主動(dòng)地位，比如一些審批手續(xù)的辦理就需要使用單位的配合下才能完成，而使用單位在配合代建單位的過(guò)程中，由于一些權(quán)力的喪失使得他們往往存在一定的抵觸情緒而表現(xiàn)出不積極主動(dòng)的配合，或者是不愿放棄權(quán)力而表現(xiàn)出過(guò)多的干涉代建單位的日常工作.

2.2 風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移問(wèn)題尚未解決

目前的招標(biāo)文件一般都會(huì)規(guī)定，代建單位對(duì)整個(gè)工程質(zhì)量實(shí)行終身負(fù)責(zé)制，必須對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的安全生產(chǎn)、進(jìn)度控制、資金使用及文明施工負(fù)全責(zé).可是，代建單位因有限的代建費(fèi)用一般不愿承擔(dān)更多的代建責(zé)任，盡管大部分風(fēng)險(xiǎn)可以通過(guò)設(shè)計(jì)合同、施工合同等轉(zhuǎn)移到設(shè)計(jì)方或施工方，但從根本上說(shuō)，代建單位仍需要承擔(dān)很多風(fēng)險(xiǎn)，于是在工程建設(shè)過(guò)程中，代建單位和建設(shè)單位相互推卸責(zé)任等情況時(shí)常發(fā)生，導(dǎo)致代建制度往往難以順利的推行.

2.3 代建單位的資格條件和從業(yè)相關(guān)人員的綜合素質(zhì)有待提高

推行代建模式，對(duì)代建單位的基本要求是：（1）具有一定資金實(shí)力與信用；（2）具備符合要應(yīng)的專業(yè)資質(zhì)等級(jí)和輔助資質(zhì)；（3）項(xiàng)目負(fù)責(zé)人具備相關(guān)專業(yè)技術(shù)職稱.我國(guó)目前的代建制行業(yè)，項(xiàng)目管理人員大多來(lái)自設(shè)計(jì)、施工或建設(shè)單位，現(xiàn)場(chǎng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)多，但復(fù)合型人才少，尤其是經(jīng)濟(jì)、商務(wù)、管理、法律等方面知識(shí)薄弱；同時(shí)，我國(guó)代建單位的人員考核體制尚未健全，組織結(jié)構(gòu)不合理，而且缺少專業(yè)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，致使管理人員普遍缺乏科學(xué)的項(xiàng)目管理方法，難以發(fā)揮代建制在項(xiàng)目管理專業(yè)化的優(yōu)勢(shì).

2.4 代建費(fèi)與獎(jiǎng)懲制度設(shè)置不合理，不利于吸引優(yōu)秀企業(yè)參與代建

合理的代建費(fèi)用是代建工作高質(zhì)量完成的物質(zhì)保證，但目前來(lái)看，各個(gè)地方的代建費(fèi)幾乎都沒(méi)有從建設(shè)工程管理費(fèi)里分離出來(lái)單獨(dú)設(shè)置專門(mén)科目，而是直接套用建設(shè)單位管理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn).由于建設(shè)單位管理費(fèi)并不包括代建單位所應(yīng)該獲得的合理的利潤(rùn)，同時(shí)也沒(méi)有考慮到實(shí)際工程的工作內(nèi)容和工作難度對(duì)代建費(fèi)用的影響，這就導(dǎo)致代建費(fèi)用的費(fèi)率偏低.從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，代建工作缺少足夠的優(yōu)勢(shì)吸引優(yōu)秀的企業(yè)和高素質(zhì)的人員參與建設(shè)，代建制的發(fā)展直接受限制.

在獎(jiǎng)勵(lì)環(huán)節(jié)上，各地規(guī)定中都有代建費(fèi)+節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)的激勵(lì)模式，代建單位通過(guò)合理的管理模式，采用優(yōu)化的技術(shù)方案，給項(xiàng)目帶來(lái)造價(jià)上節(jié)約的，經(jīng)發(fā)改委、財(cái)政部門(mén)和組織實(shí)施部門(mén)共同認(rèn)定，可對(duì)代建單位給予獎(jiǎng)勵(lì)，并記入其代建業(yè)績(jī)檔案.但是從目前的工作實(shí)踐來(lái)看，由于建設(shè)工程的本身存在復(fù)雜性、長(zhǎng)期性和不可控制性，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中受到國(guó)家法律法規(guī)政策的變化以及市場(chǎng)價(jià)格浮動(dòng)等因素的影響，代建單位很難將投資控制在有效概算內(nèi)，基本沒(méi)辦法拿到節(jié)余分成的獎(jiǎng)勵(lì)，相反超支分?jǐn)傁嚓P(guān)費(fèi)用的情況倒更有可能發(fā)生.

2.5 代建單位介入的時(shí)間滯后

代建單位的介入一般是在初步設(shè)計(jì)審查后開(kāi)始，往往都沒(méi)有參加項(xiàng)目建議書(shū)的編制工作和可行性研究的論證，等到代建單位介入?yún)⑴c時(shí)，項(xiàng)目的規(guī)模、投資、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)基本確定，這就存在代建人沒(méi)有充足的時(shí)間理解和掌握前期階段的準(zhǔn)備工作而盲目接受委托或盲目投標(biāo)中標(biāo)，很難在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中及時(shí)匯集建設(shè)、設(shè)計(jì)、監(jiān)理和施工單位等各方意見(jiàn)，等施工過(guò)程中才發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，直接導(dǎo)致投資費(fèi)用的增加和工期的延誤.

3 推進(jìn)項(xiàng)目代建制良性發(fā)展的對(duì)策思考

對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制，其本質(zhì)是從機(jī)制上較為徹底地解決原有自建制模式中存在的制度性弊端，通過(guò)對(duì)法規(guī)、組織、技術(shù)等多方面的研究，解決代建制實(shí)施過(guò)程中存在的諸多問(wèn)題，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：

3.1 完善代建制相關(guān)法規(guī)，營(yíng)造良好的代建制市場(chǎng)環(huán)境

國(guó)家應(yīng)該通過(guò)立法的形式，建立并完善相關(guān)的法律法規(guī)，明確代建單位的法律地位，理順其與使用單位之間的關(guān)系，做到責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，確保代建制順利實(shí)施.只有代建單位在項(xiàng)目管理工作中，作為工程項(xiàng)目施工過(guò)程中的決策角色，才能減少各方對(duì)它的影響和建設(shè)單位的阻力，代建單位對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的主觀能動(dòng)性才能真正顯現(xiàn).

同時(shí)，國(guó)家建設(shè)行政主管部門(mén)和工商行政主管部門(mén)應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的代建合同示范文本，明確規(guī)定項(xiàng)目代建過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)的問(wèn)題，如項(xiàng)目代建工程范圍、工作方法、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以及代建單位的權(quán)利與義務(wù)，違約責(zé)任的認(rèn)定與賠償?shù)?，從制度上指?dǎo)合同當(dāng)事人防范因合同條款粗放、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防不明確而產(chǎn)生的合同糾紛，規(guī)范代建市場(chǎng).

3.2 規(guī)范代建制市場(chǎng)建設(shè)，加強(qiáng)代建單位人才的培養(yǎng)

現(xiàn)階段應(yīng)規(guī)范代建制市場(chǎng)規(guī)則，建立合理的代建市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和行業(yè)管理制度，完善代建單位的綜合評(píng)價(jià)體系，包括資質(zhì)、業(yè)績(jī)、人員、設(shè)備、資金、信譽(yù)等方面的評(píng)價(jià)，為代建制市場(chǎng)提供良好的環(huán)境.推行政企分開(kāi)，政府部門(mén)應(yīng)將工作重點(diǎn)放在制定項(xiàng)目建設(shè)的政策、法規(guī)和項(xiàng)目整體規(guī)劃上來(lái)，充分發(fā)揮其宏觀組織協(xié)調(diào)的管理作用，凡是能由代建單位提供有效服務(wù)和發(fā)揮監(jiān)管作用的領(lǐng)域，政府部門(mén)都不再插手管理，以此來(lái)提高代建單位的積極性和代建單位的整體管理水平，有效的保障代建單位的權(quán)利，增強(qiáng)管理政策和規(guī)章制度的透明度.對(duì)于代建人才的培養(yǎng)上，可以通過(guò)舉辦各種培訓(xùn)班和研討班來(lái)提高代建單位從業(yè)人員的專業(yè)知識(shí)水平，提升代建單位的綜合實(shí)力.

3.3 提高代建收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

建議對(duì)財(cái)建[2004]300號(hào)文：“代建單位管理費(fèi)不得高于建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行修訂，出臺(tái)與代建工作相符的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將代建費(fèi)獨(dú)立出來(lái)編制獨(dú)立的科目，若代建工作按預(yù)定目標(biāo)如期完成（包括質(zhì)量控制、進(jìn)度控制和投資控制，其中以投資控制為主），經(jīng)驗(yàn)收確認(rèn)的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)規(guī)模都符合代建合同的約定，經(jīng)財(cái)政局審批后，都就給代建單位按節(jié)余資金的10~30%的百分比作為獎(jiǎng)勵(lì).激勵(lì)代建單位提高提高其工作積極性，保障代建單位的權(quán)益.

3.4 提前代建單位的介入時(shí)間

代建單位最好在建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)后的可行性研究階段或初步設(shè)計(jì)批復(fù)后介入較為合適.代建單位應(yīng)該始終貫穿初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)和整個(gè)施工過(guò)程，加強(qiáng)與業(yè)主單位的在前期階段的溝通和協(xié)調(diào)，明確項(xiàng)目的各項(xiàng)使用功能和標(biāo)準(zhǔn)，避免業(yè)主在施工過(guò)程做過(guò)多的工程變更，導(dǎo)致工期、造價(jià)的失控，減少因設(shè)計(jì)漏項(xiàng)、設(shè)計(jì)變更、概算漏項(xiàng)引起超概算的現(xiàn)象，做到科學(xué)合理地確定項(xiàng)目的總投資.

4 結(jié)束語(yǔ)

隨著項(xiàng)目管理的發(fā)展和建設(shè)體制改革的深入，我們對(duì)代建制在實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了較多的分析和探討，但是目前各個(gè)部門(mén)對(duì)代建制仍然沒(méi)有達(dá)成一致的共識(shí)，很多代建單位對(duì)自身的定位都處于比較迷茫的時(shí)期，整個(gè)代建制的改革方向也還處于不斷的探索中.對(duì)此，我們應(yīng)該相信通過(guò)不斷的實(shí)踐和探索，代建制模式一定能夠更趨完善，更加具備可操作性，真正展現(xiàn)代建制在市場(chǎng)化運(yùn)作、政府職能轉(zhuǎn)變和項(xiàng)目管理等方面的優(yōu)勢(shì).

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1673-260X（2014）02-0145-02