公益性文化事業(yè)單位改革路徑探析

現階段文化體制改革的重點是公益性文化事業(yè)單位改革。公益性事業(yè)單位是一個籠統(tǒng)的概念，從文化領域來說，由于公益性的概念無法量化，因此簡單用公益性來界定文化事業(yè)單位在實際中不具有操作性。因此，對公益性文化事業(yè)單位進行科學分類直接關系到合理界定文化事業(yè)單位改革的不同原則和路徑。本文試圖從科學分類文化產品的角度，對公益性文化事業(yè)單位的分類進行界定，從而為公益性文化事業(yè)單位改革提供方向。

一、文化產品的基本分類

目前，國內理論界基本達成共識，文化產品可分為純公共文化產品、準公共文化產品和私人文化產品。這個分類是建立在公共產品理論的基礎之上的。

公共產品理論自 19世紀末產生以來，是西方學者將邊際效用價值論運用到財政學科的研究之中而形成的理論。 20世紀中期，薩繆爾森等學者將此理論進行深化并推向成熟。按照薩繆爾森提出的定義，公共產品應當具備非排他性和非競爭性這兩個基本特點。后來布坎南又提出了俱樂部理論，認為俱樂部的形式使得收取費用的機制排除了另一部分公共成員的參加。與其他公共產品一樣，公共文化產品也可以分為純公共產品和準公共產品。但是公共文化產品和服務是以目的性的價值判斷為前提的，關系著國家文化建設的方向和國家文化安全，因此公共文化產品和服務的分類更加復雜。

純公共文化產品和服務是指直接關系到國家文化主權、文化信息安全或社會穩(wěn)定，或與國家和民族文化創(chuàng)新、傳承直接相關的文化產品，如中國共產黨黨報黨刊，中央電視臺、中央人民廣播電臺的新聞頻道、對外頻道、國家信息網絡、重要文物和歷史文化遺產的保護、研究和開發(fā)利用，原創(chuàng)性的文化、藝術產品和出版物，基礎類或直接面向中央決策的重大理論和政策性研究課題等。準公共文化產品和服務是指兼具私人產品和公共產品的性質。這類物品可以由個別消費者占有，因此具有競爭性；但又具有外部性，即這類物品的消費會產生外部效應，因此具有公共性。如廣播電視和出版業(yè)中的科技、財經、農業(yè)、生活類文化產品，代表國家水準的藝術院團和節(jié)目創(chuàng)作，各類圖書館、博物館、文化館、美術館、紀念館、少年宮及其提供的文化產品和服務等。純公共文化產品是政府供給的主要范圍，而準公共文化產品則可以尋求多樣化的供給方式。

二、公益性文化事業(yè)單位分類改革路徑

現階段對我國公益性文化事業(yè)單位的理論研究是不夠的，原因在于文化領域事業(yè)單位業(yè)務范圍眾多，表現形式復雜，行業(yè)差別分明，給理論研究帶來巨大困擾。而且在實踐中，對于某個單位個體，無論其改革的成功與否，都很難將其作為放之四海皆準的范本，成為其他單位可以照搬的模式選擇。總體來看，根據基于文化產品分類基礎上的改革路徑分析，可以為當前公益性文化事業(yè)單位改革提供思路。

一方面，純公共文化產品和服務應當徹底交由政府直接提供或政府委托給公益性文化事業(yè)單位提供。承擔純公共文化服務的文化事業(yè)單位，從某種程度上來說，也是一種政府行政職能的延續(xù)。對于提供純公共文化服務的事業(yè)單位，對其管理不是“擴大自主權”，反而更應當加強監(jiān)督和直接管理。這部分文化事業(yè)單位應當僅僅能夠享受非常有限的自主權，它直接附屬于政府主管部門，其財務、人事等管理可以參照政府部門設置，而且處于嚴格的審計和監(jiān)督之下，同時不能夠進行任何創(chuàng)收性行為。從某種意義來說，這種和政府捆綁在一起的事業(yè)單位，才能保證政府嚴守純公共文化服務的邊界，使自身責任得以完全實現。這類文化事業(yè)單位，盡管作為“民法”上的獨立法人進行登記，但是從其職能和設立依據上，它完全遵循公權力運作的機制，是國家權力的體現。目前，我們的分類改革中第一類回歸到“政府機構”中的文化事業(yè)單位，和提供純公共文化產品的文化事業(yè)單位，在性質上應當是一樣的。與其按照當前的改革方案，將這些組織統(tǒng)一納入政府機構，倒不如繼續(xù)將它們保留在“事業(yè)單位”名下。

另一方面，準公共文化產品和服務，可以由政府提供，也可以由市場提供。明顯的是，營利性的和收費性的公共文化產品供給，也就是可以由市場機制調節(jié)的部分，應當交給市場。而非營利性的公共文化服務，則應當交由公益性的文化事業(yè)單位，以及文化領域其他社會組織來完成。為承擔提供這部分公共文化產品的職能，文化事業(yè)單位可以通過財政撥款、政府公共文化服務外包、社會贊助、適當收費等多種渠道來經營，既遵循公益性宗旨，也適應市場規(guī)律的要求。對于這一類文化事業(yè)單位，政府應當積極通過購買服務、財政補貼、促進社會贊助、民間集資等方式進行支持。這一類的文化事業(yè)單位在管理機制上相對應當比較獨立。它應當有著自身明確的公益性目標和業(yè)務范圍，并且具有相匹配的績效指標。政府對于它們的監(jiān)督管理，不再是行政命令控制下的人事、財務等管理，而是基于對其公共文化服務職能量化評估基礎上的目標監(jiān)督和管理。它屬于社會第三部門組織，理應不再采用行政部門所行使的直接人事任命和直接財務管理，而是通過嚴格的理事會章程、會計和審計報告制度等方式進行監(jiān)督。

在現實情況中，一部分文化事業(yè)單位既提供純公共文化產品或者服務，又提供準公共文化產品或者服務。尤其是這類單位始終具有集多種功能于一身的特點，容易呈現出“一方面或隱或顯地獲得一定比例的公權力分置，另一方面又或多或少地承擔公民社會政府公共職責的社會履約。 ”這類單位到底適合什么樣的改革制度設計，還要根據它的具體情況具體分析。

三、非營利組織和公益性文化事業(yè)單位改革的方向

在當前我國的公共文化服務領域，純公共文化產品的提供基本是由公益性文化事業(yè)單位來承擔的，這一點爭議不大。但在現實操作中比較復雜的是準公共文化產品的提供。合理界定提供準公共文化服務產品的公益性文化事業(yè)單位的工作內容、服務邊界是公益性文化事業(yè)單位改革的難點和重點。在這一方面，非營利組織的組織管理和運作為我們提供了借鑒。

當前在我國公共文化服務領域，盡管為建立覆蓋全社會的公共文化服務體系，政府早就提出要建立富有活力的文化管理體制，加快公益性文化設施建設，并多次強調政府支持、鼓勵公益性民辦文化機構的發(fā)展。但在現實中，關于國有文化事業(yè)單位和民辦文化機構的設立，并非如同文化市場上各類營利性主體拋開所有制差別而置于同樣的市場法律制度框架下，而是根據“國辦 ”、“民辦 ”的性質不同，分屬不同的制度管轄。endprint

例如文化事業(yè)單位法人類型的美術館和民辦非企業(yè)單位法人類型的美術館雖然分別依據兩個不同的法規(guī)而設立，但其登記的條件、程序幾乎是一致的，其所分別依據的兩個法規(guī)也具備很多相似的內容，包括目的、內容、依法規(guī)范的對象、登記管理的條件、程序，登記機關監(jiān)督的內容和所負法律責任等方面。這就表明，這兩個美術館的社會功能和性質基本一致，但卻被劃分成兩個不同性質的法人單位，分屬截然不同的兩種法定類型的組織。這顯然不利于實現“積極引導社會力量以興辦實體、贊助活動、免費提供設施等多種形式參與公共文化服務”的目標。之所以造成這種情況的原因有很多，主要如下：

一是事業(yè)單位登記管理分割的立法體制因素。一個部門立一個法，立法行為同部門利益綁架在一起。法為部門所立，法為部門所有。為了使部門利益合法化，往往權力方愿意用行政規(guī)章的方式將部門利益固定化。部門立法和立法部門現象普遍，立法體制沒有理順。二是事業(yè)單位登記管理分割的意識形態(tài)因素。事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位常常擁有不同性質的出資人、舉辦人、出資來源等，而其中非國家機關舉辦人的規(guī)范程度和信譽程度均在傳統(tǒng)意識形態(tài)中被認為不如國家機關舉辦人，以非國有資產出資也被認為不如國有資產出資可信度高。三是部門登記管理分割的部門利益因素。不同的行政機關在享有所賦予行政權力的同時，缺乏應該履行義務的制約規(guī)定，客觀上就容易造成部門之間對權力行使的相互爭奪，把行使權力作為本部門利益實現的潛在手段或資本。

隨著社會的進步和改革的進一步深入，目前這種以所有制性質為標準的區(qū)分各類公益性文化機構的方式已經不能適應公共文化發(fā)展的需要，這也在很大程度上成為公益性文化事業(yè)單位改革的難點所在。要解決這一問題，目前學術界有一種觀點認為，應參考國外普遍通行的非營利單位的體制及運行機制，研究制定出我國事業(yè)單位改革的目標模式。這是一種將事業(yè)單位依據其功能特點，將其性質定位于第三部門的觀點。這種觀點得到很多學者的贊同，從長遠看，這也符合新公共管理的目標模式、發(fā)展思路和改革戰(zhàn)略。

從業(yè)務開展內容、設立條件等方面來看，一部分文化事業(yè)單位的功能與非營利機構一致，也完全有條件將這部分文化事業(yè)單位與社會組織中的民辦非企業(yè)法人置于統(tǒng)一的法律框架之下。目前，凡是對文化事業(yè)單位內部改革新思路中所明確的具體制度，例如理事會制度、監(jiān)管制度、審計和報告制度等等，幾乎都是沿著與社會組織監(jiān)管制度趨同的道路在前行，這也部分指明了未來改革的方向，表明“不必在公共還是私人提供服務的爭論中糾纏不清，真正重要的問題是提供主要服務的機制是否能加強監(jiān)督和約束服務提供者的能力”。雖然目前來看，這種改革的思路具有比較強的理論性，在實際操作中缺乏可靠的制度體系建構，但是這種改革的方向是明確的。

文化體制改革很大程度上就是要把原來計劃體制下的文化事業(yè)單位所承擔的公共文化服務職能大量移交給社會主體，從這個角度來看，文化體制改革的核心就是事業(yè)單位改革。在當前條件下，將大量的公共文化服務職能轉移到社會，是過于簡單和理想化的。我國文化行業(yè)社會組織的發(fā)展具有一定的限度，不足之處也非常明顯。因此，在很長一段時間內，文化事業(yè)單位將依然是我國公共文化服務體系的基礎性部門，是構建我國公共文化服務的關鍵性要素。在這種情況下，政府一方面要抓緊關于第三部門和公益性文化事業(yè)單位法律性質的理論研究，構建統(tǒng)一協(xié)調的管理制度框架，另一方面要繼續(xù)完善文化市場機制，培育社會組織，為下一步的文化體制改革和政府相關政策的制定奠定基礎。

景小勇：中國國家話劇院黨委書記endprint