倫敦都市圈及其管理體制的發(fā)展演變及特點

◎ 王 濤

倫敦都市圈是當今四大都市圈之一，其含義大致可以分為三種標準，即行政建成區(qū)，功能區(qū)和城市聚集區(qū)。本文所討論的倫敦都市圈指的是麥特綠帶以內的區(qū)域，面積約為1600平方公里，人口約800萬。該都市圈表現為三層圈層結構，核心為倫敦金融城，內圈為倫敦城外的12個自治市，其余20個自治市構成倫敦都市圈的外圈。對倫敦都市圈及其管理體制發(fā)展與演化的研究將有助于加深對都市圈本質及其治理的理解。

一、倫敦都市圈的形成與演變

倫敦最早來自于古羅馬建立的倫敦城。公元43年羅馬人登陸英國以后最初的統(tǒng)治中心在科爾切斯特。直到公元49年，羅馬人為方便自己的統(tǒng)治，在泰晤士河畔距離出?？诤芙牡胤浇⒘艘蛔鲁羌磦惗刈鳛樽约旱慕y(tǒng)治中心，便捷的交通使倫敦自建立之初便是連接歐洲大陸與英倫三島的橋梁，為其以后成為貿易與工業(yè)中心奠定了良好基礎。公元2世紀“羅馬和平”結束之后，不列顛陷入了混亂的局面，迫使羅馬人在倫敦建起了長約3.2公里的城墻保護自己，這座城墻便成為了倫敦城的邊界，直到今天，這座城墻依然是倫敦城的邊界。

倫敦城在羅馬人統(tǒng)治時期就已經超過科爾切斯特成為英國最大的城市并在此后一直維持著這一地位直到今天。但是隨著古羅馬陷入混亂和帝國的崩潰，整個歐洲陷入了動蕩的局面，城市的擴張受到了限制。倫敦也是如此，倫敦墻建立后一千余年，倫敦只是固守在倫敦墻內沒有向外擴展。但隨著歐洲新的經濟擴張來臨，英倫三島與歐洲大陸的經濟聯(lián)系變得更加密切，這使14世紀初以后，倫敦開始了自己的擴張。這種擴張與商人取得倫敦的統(tǒng)治地位是密切相關。在英國與法國，王權為了削弱與之對抗的封建貴族的挑戰(zhàn)，中央權力與地方權力形成了暫時性的聯(lián)合，城市自治正是在這樣的條件下產生的。[1],P271在12世紀時，通過一系列的特許狀，倫敦獲得了包括市民人身自由、司法權、包稅權、獨立貿易權以及管理自身事務的一系列權力，成為自治城市。[2],P5-7憑借國王的權力與優(yōu)越的地理位置，倫敦的商人不但控制了國內貿易，而且壟斷了國際貿易。16、17世紀英格蘭最主要的出口商品是呢絨，倫敦的出口量一般占到全英國輸出量的60%～85%，1568-1569年甚至達到了93%。[3],P39此后，隨著呢絨貿易地位的日益降低，倫敦商人也日益將其重點轉向新興貿易，維持了其在英格蘭進出口貿易中的壟斷地位，1699-1701年，倫敦控制了62.5%的本國產品出口以及84%的轉口貿易和80%的進口。[4],P202由于看到從海外貿易中可以獲得的巨大利益，倫敦商人成為英國海外擴張過程中最重要的力量，倫敦商人資助了很多冒險家的探險，其它地區(qū)的商人希望探險時，也往往尋找倫敦的商人作為投資者。1694年，英格蘭銀行的建立是一個具有標志意義的歷史事件，它不僅標示著現代金融體系的建立，政府與私人機構都可以通過現代金融體系更方便的融資[5],P14，更是標志著倫敦成為英國乃至世界的金融中心。

政治中心、商業(yè)貿易中心與金融中心的地位帶動了工業(yè)中心地位的形成。伴隨著英國海外貿易自16世紀開始的擴張，對呢絨與船只的需求量都出現了上升，與此同時，圈地運動造成的大批失去土地的農民涌入倫敦城郊，為擴大的呢絨與造船工業(yè)提供了充足的廉價勞動力，將倫敦變成了工業(yè)革命前英國的工業(yè)中心。1700年，在倫敦大約有20萬人從事制造業(yè)活動，他們大多集中在倫敦的東郊。

伴隨著倫敦成為英國的政治中心、商業(yè)貿易中心、金融中心和工業(yè)中心，倫敦的人口在此時期也經歷了迅速的擴張。1500年，倫敦的人口僅為5萬左右，1550年增加到10萬人左右，半個世紀翻了一番。1600年又增加到20萬人左右，1650年達到40萬人左右，1700年增加到57.5萬人左右。在人口絕對數量上升的同時，倫敦占全國人口的比例也在持續(xù)上升，1650年倫敦占全英格蘭人口的7%，到世紀末，這個比例上升到11%。[6],P44-45迅速的人口擴張使倫敦的人口數量從16世紀初的歐洲的第六位變成了17世紀末的第一位，其城市首位度也由16世紀初的3變?yōu)?0。[7],P18-19而且此時倫敦也已初步形成了都市圈結構，威斯敏斯特是政治中心，倫敦城是金融中心，而倫敦西郊則主要發(fā)展商業(yè)以及面向王公貴族和上層商人的奢侈品工業(yè)，倫敦東郊與北郊則主要是造船及呢絨等工業(yè)。這種圈層格局雖歷經變化，但是其基本結構并未出現重大改變。

18世紀中葉開始的工業(yè)革命使英國成為世界上第一個城市化國家，1851年，英國人口城市化率已經達到54%，1901年達到77%，此后城市化率穩(wěn)定在76%～79%。倫敦雖然并非工業(yè)革命的中心，其城市首位度在工業(yè)革命中有所下降，但是憑借貿易與金融中心的地位，倫敦的人口仍然迅速增加，1801年，倫敦人口達到101萬，此后平均每年以2.14%的速度增長，直至1939年達到歷史峰值891萬人。此后在逆城市化力的作用下，倫敦的人口出現了下降，在1981年降到歷史最低值661萬。此后，則又恢復了緩慢增長的態(tài)勢，并于2011年重新達到817萬人。[8]伴隨著倫敦不斷擴張的是其地域面積的不斷增大，由古羅馬時期一個不足一平方公里的城市變?yōu)榻袢找跃G帶環(huán)繞的面積1600平方公里的大都市區(qū)，并且有進一步蔓延的趨勢。

從倫敦都市圈的發(fā)展與演化過程中可以清晰地看到倫敦的發(fā)展與其優(yōu)越的地理位置以及很早就成為政治與經濟中心密切相關，原始的優(yōu)勢在后來的發(fā)展過程中得到了不斷強化，使倫敦圍繞倫敦城及威斯敏斯特兩個核心區(qū)域不斷向外擴張，形成大都市的圈層結構。

二、倫敦都市圈管理體制的發(fā)展與演變

倫敦雖然是在逐漸向外擴張的，但是其治理在很長時間內是分散的。雖然自13世紀以后，倫敦的城區(qū)已經逐步擴展到倫敦城墻以外，但是倫敦城的居民并不愿意將城外的區(qū)域納入自己的范圍。直到1394年，城外的法靈頓區(qū)才作為一個獨立的區(qū)被納入倫敦城的管理，成為城內24區(qū)以外的第25區(qū)。又過了一百余年，1550年，才將泰晤士河南岸久已存在經濟聯(lián)系的大城區(qū)納入管理作為第26個區(qū)。這使倫敦雖然在地理范圍上不斷擴張，但是其管理仍然是分散的，倫敦城與郊區(qū)之間互不干預，各地區(qū)實行充分的自治。這也體現了英國各地域自治的傳統(tǒng)。

倫敦這種分散自治管理模式與前現代社會并不需要提供龐大的基礎設施密切相關。但是隨著城市的迅猛發(fā)展，一系列的城市病也暴露出來，大量涌入城市的人口缺乏基本的居住與生活條件，造成了犯罪率上升、傳染病流行等一系列問題，城市成為了墳墓而不是生活的樂園。[9]這種局面要求政府轉變自己的職能，提供更多的公共服務，以改善城市的生活狀況。但是這種要求與倫敦的自治傳統(tǒng)形成了沖突，各個地區(qū)不愿意放棄自己的權力，結果只能是繼續(xù)實行自治的模式，各地區(qū)提供本區(qū)域內的公共產品與服務。但是公共產品具有不可分性與規(guī)模經濟的特點，如果各區(qū)域單獨提供本區(qū)域內的公共產品，必然造成公共產品與服務的供給成本過高，因而這就從本質上要求必須產生一個覆蓋全倫敦區(qū)域的政府協(xié)調公共物品的提供。由于各區(qū)域不愿意放棄權力，首先產生的并不一個政府但是卻具有政府管理性質的機構，即1829年成立的倫敦警察局，在當時全倫敦范圍內提供治安服務。隨后，為了統(tǒng)籌規(guī)劃全倫敦的污水處理問題，1848年成立了下水道委員會，由其全面負責倫敦范圍內的污水處理問題。這個機構實際上已經具備了提供公共產品與服務的政府職能。此后，隨著需要提供的公共產品與服務的日益增多，更多地職能與權力實際上已經歸屬于該機構。1855年，為了適應增長的公共服務的需要，下水道委員會變更為都市工作委員會也表明了在倫敦范圍內權力機構出現的必要性。但倫敦都市工作委員會只是一個雛形，其權力仍然很小，不足以協(xié)調全倫敦范圍內的事務。這促使了1888年《地方政府法案》的頒布，該法案廢除了“都市工作委員會”，決定成立倫敦郡，由倫敦居民直接選舉郡議會以處理本地區(qū)事務。但是作為實際權力機構，倫敦郡將極大削弱已有自治團體的權力與利益，因而遭到了他們的激烈反對。這場激烈的沖突直到1899年才以《倫敦政府法案》的出臺而暫告一段落。1900年正式進行了改革，廢除了教區(qū)，該為自治市，給予倫敦郡議會以更大的權力。在各自治市將一部分權力交給倫敦郡之后，倫敦地區(qū)的雙層政府管理體制初步形成，奠定了倫敦都市圈的管理框架。

倫敦都市圈的管理體制雖然已經初步確立，但是雙層政府間的分工與合作仍然存在著問題。各自治市僅僅是將部分權力交給倫敦郡，由倫敦郡對大倫敦地區(qū)的公共產品與服務進行協(xié)調，但是兩級政府間并不存在隸屬關系，如何劃分相互之間的權限是兩者矛盾的焦點。為此，倫敦郡成立了大量的委員會對此問題做出分析。結果是出臺了法案，決定通過建立大倫敦議會及合并自治單位減少相互之間的摩擦。1965年，大倫敦議會成立，并且將原有的85個市鎮(zhèn)減少為32個市鎮(zhèn)。這項改革由于減少了自治市的數量，使每一個自治市提供公共物品與服務的范圍得以擴大，在某種程度上解決了公共物品與服務提供范圍過小的問題，但是也造成了擴大后的自治市權力增強，使大倫敦議會的權力受到抑制，不能夠充分發(fā)揮其規(guī)劃與協(xié)調作用。

1986年，在保守黨執(zhí)政期間，為了減少政府干預，實現經濟自由化的目標，英國政府解散了大倫敦議會，由32個自治市各自處理本區(qū)域內的事務。這種變革雖然確實減少了管理層級，有利于各自治市根據自己的情況提供本區(qū)域內的公共產品與服務，而不必陷入到如何分配權力的無休止爭論當中。但是對于此時已經連為一體的大倫敦地區(qū)來說，跨自治市的公共設施與服務要求各自治市之間必須相互協(xié)調與磋商。為了解決這個問題，自治市之間成立了很多聯(lián)合組織，而且民間也成立了很多盈利與非盈利機構提供跨自治市的公共產品與服務。結果導致的是倫敦擁有數量眾多的各種機構，竟然使倫敦市民無法弄清楚究竟是誰在提供公共服務。紛繁復雜的公共機構提供相互重疊的公共設施與服務效率低下，使倫敦作為一個國際城市的競爭力出現了下滑。[10]保守黨執(zhí)政時期倫敦混亂的管理也更加從反面證明了有實施統(tǒng)一管理的必要性。因而1997年工黨重新執(zhí)政后，便力圖建立一個統(tǒng)一的倫敦市政管理當局。1999年，倫敦的全民公決也顯示了倫敦居民對一個統(tǒng)一的管理機構的熱切期盼。2000年倫敦大都市管理局成立，管理局包括市長和議會。其中市長的主要職責就是對倫敦進行總體上的規(guī)劃，而各區(qū)級政府則主要執(zhí)行倫敦市長規(guī)劃的本區(qū)域內的事務。雖然大倫敦當局的權力相對于其他都市圈政府來說仍然是有限的，但是顯然它已經超越了歷史上任何一個時期的倫敦政府，這本身也表明了現代都市圈需要一個與都市圈地域范圍相適應的政府對都市圈統(tǒng)一做出發(fā)展規(guī)劃并有權力執(zhí)行它。

可見，倫敦都市圈的管理體制經歷了由前現代的分散治理模式到現代的雙層治理模式的轉變，雖然各地域均不愿意放棄自己的權力，但是現代城市發(fā)展需要總體規(guī)劃以及更大區(qū)域內公共產品與服務的提供也使各自治區(qū)域更多放棄自己手中的權力，將其交給大都市區(qū)一級的管理機構。

三、私人資本在倫敦都市圈發(fā)展中的作用演變

倫敦的發(fā)展過程中很長一段時間里是沒有統(tǒng)一的政府管理組織的，但是這并不意味著倫敦嚴重缺乏公共設施與服務。交通即是一個典型的例子。在二戰(zhàn)以前的很長一段時間內，倫敦交通體系發(fā)展的模式都是由英國議會將某項交通服務的特許權頒布給某家公司或某幾家公司，由他們來負責倫敦公共交通。這種模式促進了倫敦交通運輸體系隨著城市的擴張而不斷擴張。18世紀中葉以后，伴隨著與美洲、亞洲貿易的迅速擴張，倫敦的港口資源顯得非常不足，在這樣的背景下，1799-1823年興起了私人資本投資于碼頭擴建工程的熱潮，滿足了倫敦日益增長的海外貿易的需求。隨著國內貿易的擴張，與內地的聯(lián)系加強了，私人又開始積極投資于泰晤士河上的運輸服務，1830年在泰晤士河上就出現了私人運營的固定航班。在市內交通上，倫敦同樣是由私人運營的出租馬車承擔的。在1807年，倫敦就已經擁有了大約1000輛領有牌照的出租馬車。此后，由于公共馬車的出現，對出租馬車形成了挑戰(zhàn)，倫敦又通過法案，允許公共馬車的競爭。私人競爭提供了方便的市內交通。隨著倫敦的進一步擴大以及地面交通的日益擁擠，1854年英國議會同意了倫敦鐵路公司修建地鐵的請求。1863年1月，世界上第一條地鐵線在倫敦開通。此后，大量私人資本涌入這個領域，并將其線路連接在一起，至20世紀初就已經完全在私人資本投資下?lián)碛辛艘粋€相對完善的城市地鐵系統(tǒng)。[11]

但是這并不意味著倫敦對私人資本的投資運營是放任自由的，如果觸動了了公共利益，英國中央政府與倫敦當局將會對私人資本做出限制。1841年，由于私人競爭日益將鐵路線延伸至市中心破壞了市中心的古建筑，因而英國議會做出決議，禁止私人資本在市中心設立火車站。19世紀中期，為了滿足日益增多的貧窮工人的出行要求，倫敦開行了廉價的工人列車。1883年英國議會通過了《廉價列車法案》，要求私人鐵路公司必須經營工人列車。[11]隨著城市的日益擴大，私人營運交通的問題也逐漸暴露出來，主要是完全以贏利為目的的私人運營的線路與城市交通日益增長的公共屬性相矛盾，主要表現在（1）私人線路過多集中在人口密集地區(qū)，不能夠滿足城市邊遠地區(qū)的出行要求；（2）私人線路票價偏高，難以滿足普通中下等居民的出行要求；（3）私人線路受到經濟周期的影響較大，難以保障實現穩(wěn)定的交通服務。這些矛盾迫使英國政府與倫敦政府日益增加倫敦交通的公共屬性。早在19世紀中期，英國議會即通過了法令，要求倫敦的私人交通公司提供廉價車票給每天往返的工人。二戰(zhàn)以后，倫敦又成立了倫敦乘客交通委員會負責制定倫敦交通規(guī)劃，并且將私人交通公司收歸該委員會，為市民提供廉價、便捷的公共交通。即使如此，倫敦并非將所有私人交通公司收歸市政所有，相反，對一些贏利性的項目，仍由私人公司繼續(xù)運營，這樣一方面可以減少大規(guī)模投資公共交通所帶來的財政壓力，也可以防止公有企業(yè)運營中的低效率問題出現。

四、小結

倫敦都市圈的形成與發(fā)展呈現了典型的“結核擴張”模式，即首先形成作為擴張內核的政治中心威斯敏斯特與貿易、金融中心倫敦城，然后圍繞核心不斷向外呈圈層結構的擴張。雖然倫敦很早就向外擴張，但倫敦的管理體制直到19世紀之前一直是區(qū)域自治的模式，跨區(qū)域的公共產品與服務的提供主要依賴私人資本。隨著城市對公共產品與服務需求的增加，倫敦也日益形成了“雙層政府管理體制”，雖然幾經起伏，但是大倫敦都市區(qū)政府的權力得到逐漸強化，從而保證了可以從整體上規(guī)劃倫敦都市圈的發(fā)展。

從倫敦都市圈的發(fā)展過程中可以得出對我國首都經濟圈的啟示包括：（1）都市圈的形成與擴張必須具有內核；（2）現代都市圈在管理體制上應該由都市圈政府作出總體規(guī)劃；（3）現代都市圈公共產品與服務的提供仍然需要發(fā)揮私人資本的作用。

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