統(tǒng)籌財(cái)政項(xiàng)目 提高投資效益——以湖北省宜昌市夷陵區(qū)經(jīng)驗(yàn)為例

●陳 杰 李 蓉 段萬兵

財(cái)政項(xiàng)目資金對支持湖北省宜昌市夷陵區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，起到了帶動(dòng)、導(dǎo)向、支撐等重要作用。統(tǒng)籌財(cái)政項(xiàng)目，提高投資效益，對于促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型跨越、競進(jìn)提質(zhì)有著重要意義。

一、夷陵區(qū)統(tǒng)籌財(cái)政項(xiàng)目的探索

（一）時(shí)序上統(tǒng)籌

將前后若干年的專項(xiàng)資金預(yù)算持續(xù)用于同一類型的項(xiàng)目建設(shè)。如2010—2012年，全區(qū)共投入項(xiàng)目資金3.7億元，全力打造“舒心校園”，推進(jìn)教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展，全區(qū)中小學(xué)校基本實(shí)現(xiàn)了辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化、師資配備均衡化、質(zhì)量評價(jià)一體化、學(xué)校管理現(xiàn)代化的“四化”目標(biāo)。

（二）部門之間統(tǒng)籌

將各個(gè)部門安排的專項(xiàng)資金集中用于某一區(qū)域項(xiàng)目建設(shè)。如充分發(fā)揮財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金“四兩撥千斤”的帶動(dòng)作用，引導(dǎo)“一事一議”項(xiàng)目與交通、水利、農(nóng)業(yè)、扶貧、文化、移民等部門支農(nóng)資金相對接。2013年全區(qū)共實(shí)施“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目179個(gè)，安排財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金2422萬元，引導(dǎo)整合其他各類資金4112萬元，受益群眾達(dá)35萬余人。

（三）分類提取式統(tǒng)籌

從各類專項(xiàng)資金中提出一部分用于某一重大中心工作。如2013年從城建、交通、衛(wèi)生、計(jì)生、農(nóng)業(yè)、教育、旅游、環(huán)保等八類項(xiàng)目中統(tǒng)籌項(xiàng)目資金5000萬元，專項(xiàng)用于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展重點(diǎn)支出。

（四）級次間統(tǒng)籌

吃透上級的政策，明確上級支持的方向和重點(diǎn)，結(jié)合本地發(fā)展實(shí)際，努力促進(jìn)上級項(xiàng)目和本級資金的捆綁打包，統(tǒng)籌使用。如2012年有效整合國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)省級重點(diǎn)縣、中央財(cái)政小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目建設(shè)資金和區(qū)鄉(xiāng)財(cái)政配套資金共計(jì)5373.76萬元，在鴉鵲嶺鎮(zhèn)實(shí)施了農(nóng)田灌溉、高效節(jié)水和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)配套設(shè)施建設(shè)，極大提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

二、統(tǒng)籌財(cái)政項(xiàng)目存在的困難和問題

（一）項(xiàng)目多頭，條塊分割

項(xiàng)目資金多頭管理，政府各部門幾乎都有直接管理的項(xiàng)目資金，項(xiàng)目申報(bào)各自為政，管理方式方法多樣，下達(dá)形式各異，政出多門，各行其是，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。同時(shí)，各職能部門都有各自的工作目標(biāo)和工作重點(diǎn)，相互之間缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各唱各的調(diào)，各吹各的號，“資”出多門，“條條”管理，有限的財(cái)力資源被肢解。

（二）交叉重復(fù)，使用分散

不同渠道的項(xiàng)目資金在資金投放、項(xiàng)目實(shí)施等方面不同程度地存在交叉重復(fù)，甚至同一類型的項(xiàng)目資金，也往往切塊安排。同時(shí)，部分項(xiàng)目的申報(bào)、審批程序仍不規(guī)范，加之各地要求解決資金的項(xiàng)目多，因而資金分配出現(xiàn)“撒胡椒面”的現(xiàn)象，安排項(xiàng)目量多面廣但資金少，造成項(xiàng)目數(shù)量多、資金使用分散。

（三）體制障礙，平臺缺失

一是由于片面理解“專款專用”，項(xiàng)目資金使用單位和管理部門在發(fā)揮資金使用效益上主動(dòng)性不足，對項(xiàng)目資金的整合缺乏深入研究。二是項(xiàng)目資金的分配和使用主要由各主管部門負(fù)責(zé)，部門習(xí)慣性地將本部門負(fù)責(zé)的項(xiàng)目資金視為其可用資金，統(tǒng)籌就意味著“政府拿部門的錢辦社會(huì)的事”，部門是能抵則抵、能推則推，阻力很大。三是目前項(xiàng)目資金統(tǒng)籌還只限在財(cái)政部門層面單打獨(dú)斗，缺乏在黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下的聯(lián)席會(huì)議制度和政府部門之間協(xié)調(diào)配合、良性互動(dòng)的溝通協(xié)商機(jī)制。

三、統(tǒng)籌財(cái)政項(xiàng)目提高投資效益的建議

（一）建立財(cái)政資金統(tǒng)籌新機(jī)制

1、明確項(xiàng)目統(tǒng)籌范圍。按照項(xiàng)目跟著規(guī)劃走、資金跟著項(xiàng)目走的原則，將保民生、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保救災(zāi)、?；蒉r(nóng)等特殊用途以外的各級財(cái)政項(xiàng)目，堅(jiān)持小項(xiàng)目靠近大項(xiàng)目、移動(dòng)項(xiàng)目靠近固定項(xiàng)目、后規(guī)劃項(xiàng)目靠近先規(guī)劃項(xiàng)目，采取“性質(zhì)不變、渠道不亂、統(tǒng)籌規(guī)劃、集中使用、各負(fù)其責(zé)、各記其功”的辦法，整合歸并項(xiàng)目，發(fā)揮資金的聚集效應(yīng)。

2、建立聯(lián)席會(huì)議制度。夷陵區(qū)統(tǒng)籌辦定期召開專題會(huì)議，研究年度規(guī)劃方案，提出年度項(xiàng)目投資的安排原則和使用方向，明確投入重點(diǎn)，制定投資計(jì)劃，指導(dǎo)項(xiàng)目投向，銜接項(xiàng)目布局，推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，考核項(xiàng)目效益，協(xié)調(diào)財(cái)政項(xiàng)目統(tǒng)籌工作中的重大問題和相關(guān)事宜。

3、強(qiáng)化部門工作職責(zé)。建立“政府主導(dǎo)、財(cái)政牽頭、部門參與”的工作機(jī)制，對所有納入統(tǒng)籌范圍的項(xiàng)目，由統(tǒng)籌辦總管，財(cái)政部門具體牽頭，實(shí)行多個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭出水；各部門積極發(fā)揮職能作用，確保項(xiàng)目資金到位、建設(shè)實(shí)施到位、監(jiān)督管理到位，形成“同乘一輛車，各坐各的位”的良好局面。

4、統(tǒng)一編制項(xiàng)目預(yù)算。按照“以發(fā)展定規(guī)劃，以規(guī)劃定項(xiàng)目，以項(xiàng)目籌資金”的原則，變過去“先切資金再定事”為“先定事再切資金”，在各部門編制項(xiàng)目預(yù)算的基礎(chǔ)上，由區(qū)財(cái)政統(tǒng)一編制年度項(xiàng)目預(yù)算，細(xì)化項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和資金來源渠道。項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)區(qū)政府審定，報(bào)請區(qū)人大常委會(huì)審議通過后由區(qū)統(tǒng)籌辦組織實(shí)施。

（二）建立項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)新機(jī)制

1、圍繞規(guī)劃建立項(xiàng)目庫。緊緊對接全區(qū)總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，堅(jiān)持“規(guī)劃先行、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、分級儲(chǔ)備、動(dòng)態(tài)管理”的原則，按照“實(shí)施一批、儲(chǔ)備一批、培育一批、謀劃一批”的思路，積極做好項(xiàng)目儲(chǔ)備工作，將符合規(guī)劃和扶持重點(diǎn)的項(xiàng)目經(jīng)專家評審論證后，將合格的項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫管理。對申報(bào)中央和省市立項(xiàng)的建設(shè)項(xiàng)目，從項(xiàng)目庫中擇優(yōu)篩選，確保在項(xiàng)目申報(bào)階段就開始進(jìn)行資金整合,資金一旦落實(shí)，項(xiàng)目就能立即組織實(shí)施，提高項(xiàng)目申報(bào)質(zhì)量和建設(shè)水平。

2、競爭立項(xiàng)選擇項(xiàng)目。在財(cái)政項(xiàng)目分配環(huán)節(jié)引入競爭機(jī)制，建立健全公開透明、客觀公正、科學(xué)規(guī)范的項(xiàng)目競爭立項(xiàng)機(jī)制，充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)和專家的評審作用，采取實(shí)地考察、專家評審、現(xiàn)場答辯、綜合評分等形式，嚴(yán)格項(xiàng)目立項(xiàng)，將項(xiàng)目分配從“一對一”單項(xiàng)審批安排，轉(zhuǎn)為“一對多”選擇性審批安排，建立“多中選好、好中選優(yōu)”的項(xiàng)目優(yōu)選機(jī)制。

（三）建立項(xiàng)目建設(shè)管理新機(jī)制

1、項(xiàng)目委托代建。根據(jù)項(xiàng)目資金來源和建設(shè)重點(diǎn)，由統(tǒng)籌辦選定一個(gè)主管部門負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)組織實(shí)施，“一竿子插到底”，項(xiàng)目建成竣工驗(yàn)收后交付給使用單位或設(shè)施管理單位。代建部門嚴(yán)格按照“四制”要求，確保項(xiàng)目的投資、質(zhì)量、功能和進(jìn)度要求。實(shí)行項(xiàng)目招投標(biāo)制，對項(xiàng)目嚴(yán)格按照招投標(biāo)法及有關(guān)規(guī)定選擇具有資質(zhì)的施工隊(duì)伍；推行政府采購制，對項(xiàng)目建設(shè)中的物資和設(shè)備實(shí)行政府采購，以提高財(cái)政資金的使用效益；實(shí)行工程監(jiān)理制，財(cái)政局要全程參與工程項(xiàng)目資金的監(jiān)督和管理，同時(shí)實(shí)行社會(huì)監(jiān)理，建立建設(shè)工程“政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)理、企業(yè)自檢”的三級質(zhì)量管理體系；推行決算審計(jì)制，所有項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，由審計(jì)部門對項(xiàng)目工程決算情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，報(bào)統(tǒng)籌辦審定通過后辦理項(xiàng)目資金清算。

2、部門共同驗(yàn)收。項(xiàng)目完工后，由統(tǒng)籌辦牽頭，組建財(cái)政和相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施部門參與的項(xiàng)目驗(yàn)收專班，根據(jù)相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)地進(jìn)行驗(yàn)收，提出項(xiàng)目驗(yàn)收報(bào)告，報(bào)經(jīng)統(tǒng)籌辦審批后，作為財(cái)政部門撥付資金的依據(jù)。

3、資金統(tǒng)一支付。嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目資金管理制度，確保資金安全有效使用。該區(qū)財(cái)政局按照項(xiàng)目管理部門核實(shí)的工程進(jìn)度和質(zhì)量認(rèn)定書，在留足工程質(zhì)量保證金的基礎(chǔ)上，實(shí)行國庫集中支付，資金直達(dá)施工單位賬戶。

（四）建立預(yù)算績效管理新機(jī)制

1、確定項(xiàng)目績效目標(biāo)。在部門預(yù)算編制“一上”階段，由各預(yù)算部門編制項(xiàng)目預(yù)算績效說明書，明確績效目標(biāo)，強(qiáng)化“花錢問責(zé)”的責(zé)任意識。統(tǒng)籌辦和財(cái)政部門對部門上報(bào)的預(yù)算績效目標(biāo)的必要性、可行性、有效性進(jìn)行審核論證，經(jīng)論證評估績效較好的項(xiàng)目優(yōu)先安排預(yù)算資金，不按規(guī)定要求編制和績效低的項(xiàng)目暫緩安排或不予安排。

2、實(shí)施項(xiàng)目績效評價(jià)。將投資總額50萬元以上的項(xiàng)目全部納入支出績效評價(jià)范圍，健全考評指標(biāo)體系，完善考評機(jī)制和方法，對項(xiàng)目進(jìn)展、目標(biāo)任務(wù)完成、資金使用效益等情況進(jìn)行全面考核。通過評價(jià)反映相關(guān)責(zé)任主體在資金運(yùn)作管理中存在的問題及項(xiàng)目效益。

3、強(qiáng)化績效結(jié)果運(yùn)用。建立績效評價(jià)結(jié)果的公開、整改和問責(zé)制度。將項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果反饋給被評價(jià)單位，報(bào)告給政府和人大，并向社會(huì)公開；項(xiàng)目主管單位根據(jù)績效評價(jià)指出的問題及提出的意見制定整改措施并加以落實(shí)；將績效結(jié)果納入政府治庸問責(zé)考評范圍，加大對部門和直接責(zé)任人的問責(zé)力度，提高績效評價(jià)結(jié)果的約束力。

（五）建立項(xiàng)目統(tǒng)籌激勵(lì)新機(jī)制

對在財(cái)政項(xiàng)目統(tǒng)籌工作中措施得力、進(jìn)展迅速、成效顯著的部門給予激勵(lì)性獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)主管部門在財(cái)政項(xiàng)目統(tǒng)籌工作中的積極性和主動(dòng)性。一是對納入全區(qū)統(tǒng)籌的上級主管部門安排資金的財(cái)政項(xiàng)目，該區(qū)財(cái)政按項(xiàng)目資金額度的萬分之五給予區(qū)直主管部門激勵(lì)性獎(jiǎng)勵(lì)。二是對項(xiàng)目實(shí)施效果好、績效評價(jià)結(jié)果優(yōu)的項(xiàng)目主管部門，足額保障項(xiàng)目工作經(jīng)費(fèi)，并對班子成員給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。三是將項(xiàng)目資金整合工作納入?yún)^(qū)政府對各單位的年度經(jīng)濟(jì)目標(biāo)任務(wù)考核范圍，與年度表彰、評先、晉級等獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤。