深化分稅制改革必須改進(jìn)預(yù)算管理制度

●王秀芝

深化分稅制改革必須改進(jìn)預(yù)算管理制度

●王秀芝

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性?！薄稕Q定》對深化財稅體制改革作出了全面部署，并提出了改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度等改革重點任務(wù)，這三項重點任務(wù)正是深化分稅制改革需要解決的三個基本問題。建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度是深化分稅制改革的基本前提，解決分錢、花錢問題，應(yīng)做到“誰點菜、誰買單”；完善稅收制度是深化分稅制改革的財力保證，解決聚財、生財問題；改進(jìn)預(yù)算管理制度是深化分稅制改革的運作橋梁，解決管錢、落實問題。本文僅就改進(jìn)預(yù)算管理制度問題進(jìn)行分析。

一、現(xiàn)行預(yù)算管理制度存在的問題

（一）預(yù)算編制中存在的問題

1、預(yù)算編制缺乏前瞻性。預(yù)算編制只是在既定的收支之間安排資金，缺乏科學(xué)的分析預(yù)測工作，未能將預(yù)算編制與經(jīng)濟(jì)預(yù)測結(jié)合起來，并以經(jīng)濟(jì)預(yù)測為基礎(chǔ)，通過經(jīng)濟(jì)周期、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化來確定預(yù)算收支總體水平的發(fā)展變化及收支結(jié)構(gòu)的調(diào)整。從經(jīng)濟(jì)管理上看，我國經(jīng)濟(jì)預(yù)測能力有限，計劃部門和統(tǒng)計部門尚無力提供科學(xué)合理和正確的各項經(jīng)濟(jì)預(yù)測數(shù)據(jù)作為編制部門預(yù)算的基本依據(jù)，部門預(yù)算編制的時間無法提前。

2、預(yù)算編制方法落后。長期以來預(yù)算編制方法主要是采用“基數(shù)法”，在上年度支出基數(shù)的基礎(chǔ)上加上一定的增長比例，就成為本年度支出的預(yù)算數(shù)額。這種方法的最大弊端就是保護(hù)各部門的既得利益，不管原來的決策是否錯誤，原來的分配是否公平，原來的支出結(jié)構(gòu)、支出方向、支出比例是否合理，都難以進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，如若調(diào)整勢必受到來自各方面的阻礙。長期如此，各部門、單位之間分配上的苦樂不均難以消除，一些支出項目呈現(xiàn)剛性增長居高不下，導(dǎo)致財政分配不能對有限資源進(jìn)行合理配置，資金使用效益低下。目前部門預(yù)算的編制方法基本上仍采用“基數(shù)加因素法”，除少數(shù)項目外，從整體上并未采用“零基預(yù)算”、“績效預(yù)算”等先進(jìn)預(yù)算編制方法。

3、預(yù)算定額體系和支出標(biāo)準(zhǔn)尚不完善，沒有形成涵蓋全部經(jīng)常性支出的定額體系?，F(xiàn)行的定額標(biāo)準(zhǔn)是在承認(rèn)以前年度支出數(shù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)歷年決算數(shù)推算而來，沒有科學(xué)合理的預(yù)算定額，零基預(yù)算就無法執(zhí)行到位。現(xiàn)行的定額標(biāo)準(zhǔn)仍然具有“基數(shù)法”的痕跡。部門預(yù)算的重要基礎(chǔ)是科學(xué)、合理的定額體系?，F(xiàn)行的定額不是根據(jù)單位的工作任務(wù)和財力的可能計算出來的，而是在承認(rèn)部門和單位以前年度支出事實的基礎(chǔ)上，根據(jù)歷年的決算數(shù)據(jù)倒推出來的。這樣的定額，將傳統(tǒng)功能預(yù)算下的部門間苦樂不均的狀況給予延續(xù)，承認(rèn)了以前不公平的部門間支出水平，無法真實反映部門、單位的職能大小和權(quán)責(zé)輕重。在定額測算方式上，基本上只是對過去幾年預(yù)算撥款的簡單平均，缺乏準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為依據(jù)，因而定額標(biāo)準(zhǔn)不盡科學(xué)合理。由于沒有科學(xué)合理的定額體系和相關(guān)的基本數(shù)據(jù)資料，目前實行的部門預(yù)算還不能完全擺脫傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的編制方法，零基預(yù)算實施范圍受到很大的限制。現(xiàn)階段，受財力所限，公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)較低，與實際支出水平有一定差距。

同時，也未能建立與基礎(chǔ)信息和財力相銜接的動態(tài)管理的公用經(jīng)費定額體系。從部門預(yù)算的實踐看，關(guān)于預(yù)算定額的另一個重要問題就是定額的調(diào)整問題，即如何調(diào)整和調(diào)整的頻率，是根據(jù)財力狀況按“基數(shù)加增長”的方式調(diào)整，還是個別部門、個別項目微調(diào)，是定額相對穩(wěn)定還是每年調(diào)整，這些問題不解決，都會對部門預(yù)算編制產(chǎn)生不利影響。

4、預(yù)算編制的法制化程度有待提高。現(xiàn)行的編制政府預(yù)算的基本法規(guī)是《中華人民共和國預(yù)算法》及其實施條例，涉及編制預(yù)算的也只是就預(yù)算的形式、主要內(nèi)容及程序作出了原則性規(guī)定，但對預(yù)算支出的序列、財政預(yù)算在國家財政的主體地位和權(quán)限等沒有明確規(guī)定。與之相對應(yīng)的情況是，一些部門（或領(lǐng)域）的法律，如《教育法》、《科技進(jìn)步法》及國務(wù)院的有關(guān)行政規(guī)章，對相關(guān)的預(yù)算政策特別是財政支出的預(yù)算安排的有關(guān)規(guī)定較為明確。此外，除法律、法規(guī)授權(quán)制定之外，各級政府和部門都可隨意制定減收增支的各項政策規(guī)定，財政缺乏“一票否決”權(quán)威。這些問題的存在，使得各級財政部門在編制預(yù)算時顯得無所適從或顧此失彼，最終導(dǎo)致預(yù)算欠缺科學(xué)、合理性并有失公允，損及預(yù)算法案的權(quán)威性和約束力。

（二）預(yù)算執(zhí)行中存在的問題

1、在部門預(yù)算的執(zhí)行過程中，已經(jīng)由人大審批的預(yù)算剛性不強(qiáng)、約束力不夠，預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)法律空當(dāng)。我國一直實行歷年制預(yù)算年度（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方預(yù)算草案要待3月份以后舉行的各級人代會審批（全國人代會一般在3月份召開，近幾年來地方人代會召開時間有前移至1—2月份召開的趨勢），致使預(yù)算年度的起始日先于人代會審批日，造成部門預(yù)算獲得批準(zhǔn)并開始執(zhí)行的時間遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于預(yù)算的編制，這意味著一年中有四分之一的時間實際上沒有預(yù)算，或者說執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟牟块T預(yù)算，這就是我國政府預(yù)算先期執(zhí)行的問題。這不僅沖擊了預(yù)算的正常進(jìn)行,而且使部門預(yù)算的嚴(yán)肅性大打折扣。由于這段時間中各級預(yù)算執(zhí)行沒有法律依據(jù)，出現(xiàn)“約束真空”，這就為隨意支出提供了機(jī)會，不但助長了各級、各部門“先斬后奏”的支出沖動，也極大地削弱了年度預(yù)算作為法律性文件的權(quán)威性和剛性。

2、預(yù)算頻繁追加和調(diào)整。部門預(yù)算執(zhí)行中彈性太大，沒有形成“鐵預(yù)算”。預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后即具有法律效應(yīng)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。如在執(zhí)行過程中確需調(diào)整，政府必須將預(yù)算的調(diào)整方案提請人大常委會審查批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)一律不得調(diào)整預(yù)算，嚴(yán)禁“先斬后奏”，特別要嚴(yán)格控制預(yù)算科目之間的資金調(diào)劑，防止隨意挪用和擠占資金，使人大批復(fù)的預(yù)算真正成為“鐵預(yù)算”。但是，長期以來，由于法律觀念淡薄、預(yù)算法約束弱化、監(jiān)督不到位，年度預(yù)算作為法律性文件的權(quán)威性和剛性被大大削弱。預(yù)算調(diào)整隨意，沖擊了預(yù)算的嚴(yán)肅性，影響了預(yù)算約束力。幾億乃至數(shù)十億巨資可以僅僅根據(jù)一些政府官員的意志，領(lǐng)導(dǎo)的好惡，部門和單位的利益需要，隨意改變用途。在預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算頻繁追加和調(diào)整，造成預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范。

3、預(yù)算執(zhí)行中的政策制定與預(yù)算的分離。中央政策的制定與地方預(yù)算是分離的。由于地方政府缺乏完全的預(yù)算自主權(quán)，省級政府通常要執(zhí)行中央的政策。在省級部門執(zhí)行當(dāng)年預(yù)算的過程中，中央政府（國務(wù)院和中央各部委）會制定新的政策并要求省級部門執(zhí)行，而且在大多數(shù)情況下，這些中央政策會導(dǎo)致一些強(qiáng)制性支出，但中央并不為這些政策的實施提供相應(yīng)的資金或只提供部分資金。省級部門為了執(zhí)行這些政策就必須向財政部門申請新的預(yù)算。在某些情況下，省級部門還可能轉(zhuǎn)嫁一部分政策成本到縣、市一級政府。

（三）預(yù)算管理過程中缺乏預(yù)算管理的績效考核機(jī)制

部門預(yù)算特別是項目支出預(yù)算尚沒有建立起有效的績效考評、追蹤問效機(jī)制，在具體編制過程中，由于項目缺乏可比性，可行性論證也不夠充分，難以做到分清輕重緩急排列次序。對于財政預(yù)算安排項目的實施過程及其完成結(jié)果進(jìn)行績效考核盡管也是大勢所趨，但各級財政部門普遍缺乏項目預(yù)算管理的經(jīng)驗，還未形成一套行之有效的管理方法，實際中存在各部門爭著上項目、多立項多要錢的現(xiàn)象，降低了財政資金的效益。

（四）預(yù)算透明度不高，預(yù)算監(jiān)督乏力

財政部門提交人大審查的預(yù)算草案編制粗略，項目不細(xì)，預(yù)算報表所列科目級次太少，所列內(nèi)容太粗，每個科目規(guī)模數(shù)額太大，透明度太低。由于預(yù)算草案比較粗略，作為編制依據(jù)的收支預(yù)計數(shù)或者快報數(shù)又不太準(zhǔn)確，再加上預(yù)算審查專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)，而目前各級人大預(yù)算審查專業(yè)人員匱乏，人大代表對預(yù)算草案，很難予以實質(zhì)性的審查和提出針對性的具體意見。

二、改進(jìn)預(yù)算管理制度的建議

（一）改進(jìn)預(yù)算編制，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性

1、改進(jìn)年度預(yù)算控制方式。預(yù)算編制和審查的重點由現(xiàn)在的收支平衡狀態(tài)更多向支出預(yù)算和政策轉(zhuǎn)變。預(yù)算審批重點轉(zhuǎn)向支出政策，收入預(yù)算從約束性任務(wù)轉(zhuǎn)向預(yù)期性，意味著更多強(qiáng)調(diào)依法征稅，應(yīng)收盡收，不收“過頭稅”。

2、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。一方面是建立跨年度彌補(bǔ)超預(yù)算赤字的機(jī)制，另一方面是建立中長期重大事項科學(xué)論證的機(jī)制；抓緊研究實行中期財政規(guī)劃管理，強(qiáng)化其對年度預(yù)算的約束性，增強(qiáng)財政政策的前瞻性和財政的可持續(xù)性。在預(yù)算編制程序上納入標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期管理，解決預(yù)算編制時間不合理的問題。

所謂“標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期”，是指將每一個預(yù)算管理周期從時間序列上劃分為三個標(biāo)準(zhǔn)階段：預(yù)算編制階段、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整階段、決算階段。預(yù)算編制階段，從每年年初開始，在對上一年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行績效評價的基礎(chǔ)上，結(jié)合本年度預(yù)算執(zhí)行情況，測算下一預(yù)算年度收支規(guī)模和增長速度，編制下一年度預(yù)算草案，期限為12個月；預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整階段從第二年年初開始，組織預(yù)算執(zhí)行，分析預(yù)算執(zhí)行情況，進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，期限12個月；決算階段從第三年年初開始，組織編制本級和匯總下一級決算草案，并對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析總結(jié)，作為編制下一年度預(yù)算的依據(jù)，期限為6個月。就每一個預(yù)算年度而言，不同預(yù)算管理周期的上述三個階段同時并存。從預(yù)算編制開始到?jīng)Q算完成，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)周期大約為30個月。

我國可以借鑒國外預(yù)算編制的經(jīng)驗，實行標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算管理。近期可以將預(yù)算編制的時間提前10個月。在具體運作上，首先，在每年年初開始進(jìn)行下一年經(jīng)濟(jì)形勢預(yù)測，并構(gòu)建預(yù)算框架，提出預(yù)算總額及財政分配方案，期限3個月；其次，財政部圍繞預(yù)算總目標(biāo)，通過“二上二下”匯總各部門預(yù)算草案，形成詳細(xì)的預(yù)算收支計劃，期限6個月；最后，預(yù)算審批，期限3個月，年底各級預(yù)算批復(fù)完畢，下年初開始執(zhí)行。這樣就延長了預(yù)算編審時間，同時可以避免出現(xiàn)預(yù)算先期執(zhí)行的問題。為了體現(xiàn)國家財政政策及產(chǎn)業(yè)政策的連續(xù)性，嘗試編制3至5年的滾動預(yù)算。

3、廣泛采用科學(xué)的預(yù)算編制方法。在收入預(yù)算編制方面,運用“標(biāo)準(zhǔn)收入測算法”，即根據(jù)歷史資料分析測算各項收入與相關(guān)經(jīng)濟(jì)變量之間的比例，作為測算該項收入的參考標(biāo)準(zhǔn)，同時根據(jù)下年度可能發(fā)生的某些因素進(jìn)行調(diào)整，制定收入預(yù)算。在支出預(yù)算編制中全面推行零基預(yù)算，對適用的支出項目實行績效預(yù)算；按預(yù)算年度所有因素和事項的輕重緩急、績效大小重新測算。

4、改革預(yù)算編制內(nèi)容，完善綜合財政管理，實現(xiàn)全口徑預(yù)算管理。按照編制部門預(yù)算的要求，編制綜合財政預(yù)算，將各部門及所屬單位預(yù)算內(nèi)外資金納入政府綜合財政預(yù)算管理。進(jìn)一步深化非稅收入“收支兩條線”的管理，不斷提高預(yù)算編制的完整性。

（二）改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行，提高預(yù)算管理的規(guī)范性

1、調(diào)整預(yù)算年度起訖時間，消除預(yù)算執(zhí)行的真空期。解決預(yù)算先期執(zhí)行的根本點在于調(diào)整預(yù)算年度與人大審批的時間，可以有三種辦法：第一，預(yù)算年度不變，調(diào)整人大召開的時間。但人大會議議題并非僅審議財政預(yù)算，還有其他重要議題，這些工作涉及國計民生方方面面，人大召開時間一動則百動，影響面較大；第二，預(yù)算年度和人大召開時間均不變，提前編制，提前審批，雖然兩方面都能照顧到，但預(yù)算編制時間太早，與執(zhí)行時的實際情況會產(chǎn)生較大差距，同時審批和執(zhí)行之間間距時間較長，不利于工作的銜接；第三，人大召開時間不變，調(diào)整預(yù)算年度，這種方法是打破歷年制，實行跨年制，考慮到以年度來安排工作的傳統(tǒng)，可以將預(yù)算年度定為公歷每年的7月1日到次年的6月30日，增加人大審批預(yù)算的時間，各級政府至少應(yīng)在同級人代會舉行的前兩個月向人大常委會有關(guān)委員會匯報預(yù)算編制情況，而且提交的預(yù)算草案必須細(xì)化到“款”、“項”、并且逐漸細(xì)化到“目”，以保證人大有足夠的時間對政府提交的預(yù)算草案進(jìn)行詳細(xì)的審查。這樣每年下半年開始執(zhí)行新的預(yù)算，時間和工作銜接較方便。

2、嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，增強(qiáng)預(yù)算約束力。完善財政部門內(nèi)部各機(jī)構(gòu)職能分工，明確各自職責(zé)，理順預(yù)算管理各環(huán)節(jié)，重點是將預(yù)算編制和組織預(yù)算執(zhí)行兩項業(yè)務(wù)嚴(yán)格分開，分別由不同職能部門來完成，互不交叉，支出預(yù)算執(zhí)行按單一賬戶制度由財政部門直接支付。

3、嚴(yán)格預(yù)算的調(diào)整和變動。完善《預(yù)算法》，重新界定預(yù)算調(diào)整的范圍，嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整的審批程序；準(zhǔn)確合理編制預(yù)算,減少預(yù)算調(diào)整；在預(yù)算執(zhí)行的過程中，形成衡量預(yù)算執(zhí)行情況和評價支出項目的一套方法和指標(biāo)，對預(yù)算調(diào)整申請運用成本效益分析方法進(jìn)行評估和審核。

4、避免財稅政策變化對預(yù)算執(zhí)行的影響。原則上不出臺對當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行有影響的減收增支政策，即使非要出臺，也應(yīng)從下一年度開始執(zhí)行。同時必須立足于具有高度連續(xù)性的中長期財政計劃，編制某一年度預(yù)算草案，從而控制政策的“臨時”變化。同時要考慮下級財政的承受能力。按現(xiàn)行分級財政體制，地方可用財力更多地受制于上級而不能完全自主的情況下，因政策調(diào)整而對下級財政造成減收增支的，需全面考慮下級財政的承受能力，具體可從三個方面考慮：將政策實施范圍盡量限定在本級政府和部門之內(nèi)，確需下級政府比照執(zhí)行的，由下級政府制定具體規(guī)定；在政策出臺之前，先征求下級政府意見，盡量在下級政府財力許可的范圍內(nèi)制定政策；對于必須出臺而下級財政又無力承受的政策，上級財政應(yīng)給予必要的財力補(bǔ)償。

（三）完善績效評價機(jī)制，提高財政資金使用的責(zé)任性

績效評價的基本原則是按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，根據(jù)各類支出的性質(zhì)和目的，有側(cè)重地綜合考察部門各項支出的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。對公共工程投資效益的評價，側(cè)重于對其經(jīng)濟(jì)效益和產(chǎn)出的考核；對經(jīng)費性支出的考核，側(cè)重于社會效益和管理效率的綜合考核；對某些專項支出的考核，則把經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的考核結(jié)合起來進(jìn)行?？己说囊粋€重要方面是將各部門申報預(yù)算對所陳述的項目申報理由，項目總體目標(biāo)及其階段性目標(biāo)，項目組織實施條件及其經(jīng)費預(yù)算構(gòu)成等，與項目實際執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行比較，對比較結(jié)果出入較大的要分析原因，并將其作為安排今后年度部門預(yù)算的重要依據(jù)。

（四）推進(jìn)預(yù)算公開，提高預(yù)算監(jiān)督的有效性

改進(jìn)預(yù)算管理制度必須推進(jìn)預(yù)算的公開透明，目前預(yù)算公開的一般是收支情況，下一步應(yīng)該更多推進(jìn)政策公開，讓公眾更好地了解預(yù)算。按照《預(yù)算法》、《保密法》及相關(guān)法律規(guī)定，確保預(yù)決算信息公開內(nèi)容準(zhǔn)確，從公開內(nèi)容、公開方式、公開要求、公開的載體等方面進(jìn)行規(guī)范,提高預(yù)算透明度。同時，加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，使得預(yù)算公開的信息更加全面、細(xì)化、規(guī)范，以利于提高人大監(jiān)督、財政部門監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督的有效性。

中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院）