地方執(zhí)行財(cái)稅政策中存在的問(wèn)題及對(duì)策建議

●王 華

地方執(zhí)行財(cái)稅政策中存在的問(wèn)題及對(duì)策建議

●王 華

近年來(lái)，地方各級(jí)政府為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，完成目標(biāo)考核任務(wù)，紛紛想方設(shè)法招商引資，增加稅源，做大GDP和收入數(shù)字，在執(zhí)行財(cái)稅政策方面存在一些違規(guī)問(wèn)題，需要引起重視并及時(shí)加以應(yīng)對(duì)。

一、地方執(zhí)行財(cái)稅政策中存在的問(wèn)題

從檢查和調(diào)查發(fā)現(xiàn)的情況看，各地為爭(zhēng)奪投資和稅源，相繼出臺(tái)了一系列違規(guī)的財(cái)稅優(yōu)惠政策或?qū)嵭辛艘恍┻`規(guī)的措施，有些問(wèn)題具有一定的普遍性，比較突出，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

（一）對(duì)企業(yè)進(jìn)行財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)扶持

近年來(lái)，各地招商引資任務(wù)很重，為了完成考核目標(biāo)，各開(kāi)發(fā)區(qū)普遍存在著以支持企業(yè)發(fā)展、挖潛改造等名義，通過(guò)財(cái)政列支方式對(duì)企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)扶持的現(xiàn)象。一是有的地方政府出臺(tái)文件，將稅收中地方留成部分按一定比例返還企業(yè)。如，對(duì)新入?yún)^(qū)的企業(yè)，完成固定投資額達(dá)到某一檔次的，按基礎(chǔ)設(shè)施累計(jì)投入額的一定比例予以補(bǔ)助、按引進(jìn)人才層次和數(shù)量給予獎(jiǎng)勵(lì)，完成稅收目標(biāo)計(jì)劃的按財(cái)政受益部分的一定比例進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。二是有的地方在招商引資時(shí)同企業(yè)簽訂協(xié)議，按照協(xié)議約定對(duì)稅費(fèi)按比例返還。如，同企業(yè)簽訂招商引資協(xié)議，約定企業(yè)投產(chǎn)后若干年內(nèi)，增值稅、企業(yè)所得稅地方留成部分的一定比例獎(jiǎng)勵(lì)給企業(yè)用于擴(kuò)大再生產(chǎn)等。三是有的地方通過(guò)會(huì)議紀(jì)要、政府抄告單等以“一事一議”方式對(duì)企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)返還。

（二）變相減免土地出讓收入或變相低價(jià)出讓土地

由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)集聚度較低，對(duì)資金技術(shù)吸引力較小，各地為招商引資在土地出讓方面想方設(shè)法提供優(yōu)惠，主要方式有：一是通過(guò)預(yù)算支出，以先征后返方式變相減免土地出讓收入。主要是根據(jù)政府與企業(yè)簽定的協(xié)議，通過(guò)基金預(yù)算支出的方式，返還土地出讓金、交易費(fèi)等，有的地方返還比例達(dá)到30%左右。二是通過(guò)預(yù)算支出，以撥付企業(yè)發(fā)展基金名義變相減免土地出讓收入。主要是通過(guò)一般預(yù)算支出，以企業(yè)發(fā)展基金名義撥付資金至企業(yè)，資金按土地出讓收入比例確定。三是通過(guò)開(kāi)發(fā)區(qū)下屬投資公司，以低價(jià)轉(zhuǎn)讓土地給企業(yè)。主要是將土地劃撥至開(kāi)發(fā)區(qū)下屬公司，再以較低的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給企業(yè)。

（三）人為調(diào)節(jié)收入入庫(kù)進(jìn)度

財(cái)政、稅務(wù)部門(mén)為了完成財(cái)政收入任務(wù)，通過(guò)應(yīng)繳未繳、應(yīng)征未征、違規(guī)多征、提前預(yù)征、調(diào)整入庫(kù)級(jí)次等方式調(diào)節(jié)入庫(kù)進(jìn)度的現(xiàn)象比較普遍。一是稅源不足地區(qū)的財(cái)稅部門(mén)，為完成收入任務(wù)，違規(guī)多征、提前預(yù)征。主要是為完成稅收任務(wù)，采取要求企業(yè)多繳、預(yù)繳形式，提前征收企業(yè)稅費(fèi)，多征部分在下期抵減或返還。二是稅源充足地區(qū)的財(cái)稅部門(mén)，為均衡收入，應(yīng)收不收、應(yīng)繳不繳。主要是在收入任務(wù)已經(jīng)完成的情況下，為給來(lái)年收入增長(zhǎng)留有余地，通過(guò)滯留稅款和非稅收入、應(yīng)征不征稅款、超收退庫(kù)等方式調(diào)劑入庫(kù)進(jìn)度。

二、原因分析

（一）發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力驅(qū)動(dòng)

隨著地方政府公共財(cái)政支出范圍的不斷擴(kuò)大，地方財(cái)政壓力增大，迫切需要增加地方財(cái)力。而通過(guò)招商引資帶來(lái)新的稅收來(lái)源就成為地方政府的首選途徑。特別是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯的地區(qū)，對(duì)資金、技術(shù)的吸引缺乏優(yōu)勢(shì)，政府為了爭(zhēng)奪企業(yè)或稅源，不得不違規(guī)采取一些優(yōu)惠手段。這種情況下，一些企業(yè)通過(guò)在不同地區(qū)之間比較，不斷提高自己的談判價(jià)碼，地方政府為了爭(zhēng)奪優(yōu)質(zhì)企業(yè)不得不降低姿態(tài)想方設(shè)法許給企業(yè)“好處”，由此也引發(fā)地區(qū)間相互借鑒和攀比出臺(tái)優(yōu)惠政策，甚至出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)。

（二）目標(biāo)考核的導(dǎo)向引致

目前，各地對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核，主要是以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主，如GDP、財(cái)政收入、固定資產(chǎn)投資等的絕對(duì)值和增長(zhǎng)比例都成為地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的考核指標(biāo)。這種以數(shù)字掛帥的考核機(jī)制，忽視了對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量、財(cái)政收入質(zhì)量、地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)注，導(dǎo)致了“重?cái)?shù)字不重實(shí)質(zhì)”的怪現(xiàn)象。未完成任務(wù)的地方政府，為做大數(shù)字，要么以犧牲可用財(cái)力方式來(lái)?yè)Q取工業(yè)產(chǎn)值、投資額等數(shù)字增加，要么通過(guò)預(yù)征多征、“空轉(zhuǎn)”等方式做大財(cái)政收入數(shù)字；完成了任務(wù)的地方政府，或通過(guò)將GDP、投資額等調(diào)整至下年度統(tǒng)計(jì)，或通過(guò)緩征少征稅款、滯留非稅收入等方式來(lái)調(diào)劑收入進(jìn)度。

（三）法規(guī)制度存在漏洞

從預(yù)算支出管理看，現(xiàn)行規(guī)定是預(yù)算方案由人大審批即可執(zhí)行，僅對(duì)于企業(yè)直接稅收返還進(jìn)行了約束，而對(duì)地方財(cái)政支出能否用于產(chǎn)業(yè)扶持、招商引資等沒(méi)有明確規(guī)定。這就導(dǎo)致一些地方政府認(rèn)為，財(cái)政在安排支出時(shí)只要沒(méi)有直接與企業(yè)繳納的稅收掛鉤就不屬于“先征后返”，就屬于合法合規(guī)的支出。但是從實(shí)質(zhì)上看，各級(jí)財(cái)政對(duì)企業(yè)的補(bǔ)助資金，效果同直接的稅收返還一樣，都是對(duì)于企業(yè)的直接利益輸送，理應(yīng)進(jìn)行體系性的科學(xué)設(shè)計(jì)和制度約束。

（四）監(jiān)督懲處力度不夠

目前各類監(jiān)督部門(mén)對(duì)財(cái)稅違規(guī)行為的監(jiān)督主要是事后糾正，違紀(jì)行為已經(jīng)發(fā)生、影響已經(jīng)造成，監(jiān)督效果不明顯。同時(shí)，由于違規(guī)問(wèn)題都是地方政府行為，因此處理的難度較大，往往限于整改和糾正，很少追究責(zé)任人，導(dǎo)致違法違規(guī)的成本很低，監(jiān)督成為 “紙老虎”，威懾力下降，從而不可避免會(huì)出現(xiàn)屢查屢犯的現(xiàn)象。

三、對(duì)策建議

上述存在的問(wèn)題，違反了國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定，扭曲了國(guó)家宏觀調(diào)控政策內(nèi)容，影響了國(guó)家宏觀調(diào)控效果，也損害了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，不利于企業(yè)健康發(fā)展。為此，建議從以下方面保障財(cái)稅政策的有效落實(shí)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)、財(cái)政的健康發(fā)展。

（一）嚴(yán)格《預(yù)算法》的執(zhí)行，規(guī)范地方政府的財(cái)政支出行為

當(dāng)前，各級(jí)政府招商引資、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)任務(wù)很重，在GDP導(dǎo)向下，各地政府為了爭(zhēng)奪企業(yè)或稅源，不得不競(jìng)相出臺(tái)優(yōu)惠政策，對(duì)企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)返還或借款給企業(yè)等。因此，建議：一是嚴(yán)格《預(yù)算法》的執(zhí)行，加強(qiáng)地方財(cái)政支出預(yù)算管理，如建立地方財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策中央備案審查制度、地方財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)情況公開(kāi)公示制度等，以有效防范通過(guò)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)方式變相減免稅收的現(xiàn)象；二是在新《預(yù)算法》中對(duì)地方財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)行為進(jìn)行明確規(guī)定，從制度層面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，防范地方政府不顧財(cái)力實(shí)際進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)扶持的現(xiàn)象。

（二）建立科學(xué)的財(cái)政收入目標(biāo)考核機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范收入征管行為

現(xiàn)行的“以支定收”、層層下達(dá)收入計(jì)劃的做法，破壞了稅法的嚴(yán)肅性，在以財(cái)政收入數(shù)字掛帥的考核機(jī)制下，財(cái)稅部門(mén)為了完成考核任務(wù)，必然想方設(shè)法虛增或虛減財(cái)政收入。因此，建議：一是嚴(yán)肅稅法剛性約束，實(shí)行違規(guī)問(wèn)責(zé)制，引導(dǎo)和敦促財(cái)稅部門(mén)規(guī)范行為；二是建立科學(xué)的收入計(jì)劃形成機(jī)制和收入目標(biāo)考核體系，從“考核增長(zhǎng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱己速|(zhì)量”，徹底杜絕人為調(diào)劑收入進(jìn)度的現(xiàn)象。

（三）完善制度規(guī)定，嚴(yán)格土地出讓收支管理

分析土地違規(guī)行為的發(fā)生有兩個(gè)主要原因：一是地區(qū)間經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈，為吸引更多投資，各地競(jìng)相攀比模仿優(yōu)惠措施，在稅收減免減無(wú)可減后，轉(zhuǎn)而以土地使用權(quán)的低價(jià)出讓作為重要的吸引投資手段;二是現(xiàn)行按行政區(qū)劃制定工業(yè)用地最低出讓價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的方式不符合實(shí)際，造成一條馬路之隔土地價(jià)格相差幾倍的現(xiàn)象，比如南昌高新區(qū)和南昌縣，馬路兩邊基準(zhǔn)地價(jià)相差3倍多，其他開(kāi)發(fā)區(qū)也存在這樣的情況，這就逼迫開(kāi)發(fā)區(qū)不得不為了爭(zhēng)取投資而違規(guī)。因此，解決這種問(wèn)題，一是要嚴(yán)格 《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》的執(zhí)行，規(guī)范土地出讓收入的征收和入庫(kù)，加強(qiáng)土地出讓收支預(yù)算管理；二是要及時(shí)調(diào)整工業(yè)用地最低出讓價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)方式，從按行政區(qū)劃分類改為按經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度分類；三是完善制度規(guī)定，對(duì)變相減免土地出讓收入現(xiàn)象進(jìn)行界定，對(duì)融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)讓土地行為進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，防止鉆政策空子低價(jià)出讓土地或減免土地出讓收入行為發(fā)生。

（四）加大財(cái)政監(jiān)督檢查力度，提高監(jiān)督威懾力

地方政府為完成考核任務(wù)采取的種種違規(guī)行為，違反了國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定，扭曲了國(guó)家宏觀調(diào)控政策內(nèi)容，影響了國(guó)家宏觀調(diào)控效果，損害了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，不利于企業(yè)健康發(fā)展。建議將地方招商引資行為和收入質(zhì)量情況作為財(cái)政監(jiān)督重點(diǎn)，對(duì)地方財(cái)政收入真實(shí)性和影響企業(yè)稅負(fù)的預(yù)算支出進(jìn)行及時(shí)檢查規(guī)范，保障財(cái)稅政策的有效落實(shí)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)、財(cái)政的健康發(fā)展。一是加強(qiáng)稅收征管。建議從保障基層稅務(wù)部門(mén)經(jīng)費(fèi)增強(qiáng)稅務(wù)部門(mén)獨(dú)立性、合理下達(dá)收入任務(wù)兩方面入手，確保稅務(wù)部門(mén)嚴(yán)格按照《稅收征收管理法》要求依法征稅，杜絕違規(guī)征稅行為的發(fā)生。二是強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督。緊緊圍繞財(cái)政收入征收部門(mén)和國(guó)庫(kù)征收、劃分、留解、退付各個(gè)環(huán)節(jié)，定期或不定期開(kāi)展財(cái)政收入質(zhì)量?jī)?nèi)部監(jiān)督和上下級(jí)之間的監(jiān)督。同時(shí)加強(qiáng)專員辦對(duì)財(cái)政收入真實(shí)性的監(jiān)督檢查力度，明確對(duì)造成財(cái)政收入虛假的單位和相關(guān)責(zé)任人的處理處罰措施，有效遏制造假現(xiàn)象。■

（作者單位：財(cái)政部駐江西專員辦）