提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平研究

●許維海

提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平研究

●許維海

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是指行政事業(yè)單位為實現(xiàn)內(nèi)部控制工作目標，通過建立健全制度、嚴格工作程序、落實工作措施，對單位經(jīng)濟活動的風險進行預防和管控。筆者通過多年對各級各類行政事業(yè)單位 （以下簡稱單位）的監(jiān)督檢查工作，對其內(nèi)控進行了深入調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)多數(shù)單位內(nèi)控比較薄弱，使單位面臨公信力喪失、權(quán)力失控、行政行為不當、貪污舞弊和效率低下的風險。2014年1月1日起施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范 （試行）》（以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》），可有效解決單位面臨的上述風險。只有正視內(nèi)控工作中存在的問題，并采取切實可行的措施，才能確?！秲?nèi)控規(guī)范》的執(zhí)行和落實到位。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題

從目前行政事業(yè)單位內(nèi)控工作實際開展現(xiàn)狀來看，大部分單位內(nèi)部控制中存在一些不容忽視的問題。主要表現(xiàn)在以下兩個層面：

（一）單位層面存在的問題

1、領導層內(nèi)控意識不夠強。內(nèi)控意識是內(nèi)控環(huán)境中不可或缺的重要內(nèi)容,評價內(nèi)控工作的好壞，首先要清楚單位領導層和員工對內(nèi)控的認識是否到位。只有樹立良好的內(nèi)控意識，才能確保內(nèi)控制度得以建立健全和有效實施。有些單位“一把手”對內(nèi)控知識缺乏了解,對內(nèi)控建設和具體控制實施的人力、物力等方面支持力度不夠，抱著內(nèi)控可有可無的態(tài)度，有些單位甚至直接拒絕進行內(nèi)控制度的建設。

2、決策議事機制未建立。建立決策議事機制，實行重大事項由領導班子集體決定，是提高內(nèi)控水平、規(guī)避風險的有效手段。但實際工作中，有些單位大額資金使用、大宗設備采購、基本建設等重大經(jīng)濟事項的決策往往由單位“一把手”決定，支出由“一把手”“一支筆”簽批，未能建立領導班子集體決策制度，民主集中制成為一句空話。

3、人力資源管理不到位。內(nèi)控從根本上說是對人的控制，人力資源管理是內(nèi)部環(huán)境的重要組成部分。一些單位的領導層不太重視單位的財務和內(nèi)審工作，也不考慮單位經(jīng)濟活動的規(guī)模、復雜程度和管理模式等因素，加上受單位人員編制等方面限制，一些財審專業(yè)的人員難以進入行政事業(yè)單位工作。為此，領導將一些與財審崗位不適應、不具有相應工作能力的人員安排到財審崗位，造成相關人員疲于應付日常工作，額外承擔的內(nèi)控建設和日常管理的工作成為一句空話，內(nèi)控建設無人可用、沒人負責，加強業(yè)務培訓、人員評價和輪崗更是無從談起。

4、激勵約束機制不健全。健全的激勵約束機制是管理一個單位或團體的有效手段，通過激勵約束機制能夠激勵先進、懲罰后進，對激發(fā)單位的正能量、營造良好的競爭環(huán)境進而提高內(nèi)控工作水平的作用較為明顯。目前，由于行政事業(yè)單位工作業(yè)績難以量化考核，激勵約束機制弱化，很多單位人員工作干好干壞一個樣、干多干少一個樣，致使內(nèi)控工作難以推進。

5、財務管理體制機制未理順。由于財務體系在內(nèi)控建設中起著核心作用，理順財務管理體制、機制著實重要，但現(xiàn)實工作中，卻不盡如人意。在許多單位中，財會工作不受重視、財務部門地位不高是普遍問題，由財務部門牽頭的內(nèi)控工作，難以開展。并且，隨著部門預算、國庫集中收付、政府采購等財政改革的不斷深入，財務部門人手明顯不足，不相容崗位相分離要求不能有效落實。同時，許多單位還存在著財會人員的整體業(yè)務素質(zhì)不高、會計基礎工作薄弱、會計核算不規(guī)范、會計信息失真等諸多問題。

6、內(nèi)部審計工作不深入。目前多數(shù)單位領導對內(nèi)審工作認識有偏差，造成內(nèi)審工作機構(gòu)設置和人員配備不到位，工作力度和工作效果不明顯。由于內(nèi)審工作受本單位主要負責人的指揮，無法有效約束單位領導，形成了內(nèi)審人員無所事事、內(nèi)審機構(gòu)形同虛設的現(xiàn)實狀況，使內(nèi)審工作并未對單位的經(jīng)濟活動特別是內(nèi)控方面發(fā)揮有效作用。

7、外部監(jiān)督力度不夠強。近年來，時常刮起“審計風暴”，但行政事業(yè)單位違規(guī)違紀問題屢查屢犯的情形仍大量存在，以審計、財政為代表的外部監(jiān)督，距離理想化的工作目標還有不小的差距。由于外部監(jiān)督力度不夠，在工作中還存在未能形成綜合監(jiān)督、工作中協(xié)調(diào)配合不夠、忽視單位財務管理、輕視內(nèi)控有效性審計、注重處理單位不注重處理個人等諸多問題，使內(nèi)控失效者不產(chǎn)生壓力，內(nèi)控工作效果大打折扣。

（二）業(yè)務層面存在的問題

從近年的檢查情況看，由于行政事業(yè)單位內(nèi)控工作弱化，加上主客觀等各種原因，在單位業(yè)務層面還存在不少的問題。

1、預算管理方面。隨著部門預算改革的不斷推進，行政事業(yè)單位的預算管理水平有了大幅提高，但在預算編制、執(zhí)行和決算編報方面仍存在一些問題，如預算編制不夠細化，部分收入未納入綜合預算，預算支出中隨意擴大開支范圍、提高開支標準，預算支出串項、項目資金結(jié)余過大，決算編報不夠真實、完整等。

2、收支管理方面。在收支管理方面，存在部分非稅收入執(zhí)收項目未做到應收盡收、截留挪用非稅收入、坐收坐支資產(chǎn)出租收入、滯留非稅收入、挪用專項資金、虛報基數(shù)冒領財政補貼、虛列支出等問題。

3、資產(chǎn)管理方面。在資產(chǎn)管理方面，忽視貨幣資金和銀行管理，對應收款清理不及時。并且，固定資產(chǎn)在單位內(nèi)部實行多頭管理，未定期對資產(chǎn)進行清查盤點，資產(chǎn)存在賬實不符。此外，對于資產(chǎn)的出租或處置，未經(jīng)招投標或未經(jīng)財政部門審批就予以執(zhí)行。

二、提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平的對策建議

(一)單位層面的主要對策

1、增強內(nèi)控意識。單位領導層特別是“一把手”，要按《內(nèi)控規(guī)范》第六條規(guī)定，對本單位內(nèi)控的建立健全和有效實施負責。各政府部門要通過不同形式、不同層次的宣傳，使單位負責人及領導層從根本上轉(zhuǎn)變觀念，加強其對內(nèi)控工作的高度重視，在人力、財力等方面加大支持力度，使其在對內(nèi)控正確認識的基礎上，在本單位營造良好的內(nèi)控環(huán)境。同時，要做好對員工有關內(nèi)控的教育培訓，樹立其依法理財?shù)睦砟睿ㄟ^各種形式，充分調(diào)動整個團隊開展內(nèi)控的積極性和主動性，形成單位 “人人參與內(nèi)控、人人主動內(nèi)控”的良好氛圍。

2、建立決策議事機制。單位要按《內(nèi)控規(guī)范》的要求，加強內(nèi)控的組織工作，成立一個能夠有效組織開展內(nèi)控工作的牽頭或綜合部門，其他部門也要落實專人負責制，建立高效的聯(lián)動和溝通機制。同時，單位內(nèi)部要實行內(nèi)部授權(quán)審批制度，建立決策議事機制，大額資金使用、大宗設備采購、基本建設等重大經(jīng)濟事項由領導班子集體決策，以落實民主集中制，提高單位內(nèi)控水平，規(guī)避單位風險。

3、加強人力資源管理。單位領導層和人力資源部門，要緊密結(jié)合單位經(jīng)濟活動的規(guī)模、復雜程度和管理模式等因素，將財審人員管理納入議事日程，采取綜合措施提高人員素質(zhì)，為內(nèi)控工作投入更大的人力支持。加強與當?shù)卣娜耸潞途幹撇块T的溝通，吸收一些財審專業(yè)的畢業(yè)生到財審隊伍中來，提高單位整體人員的素質(zhì)；要把政治思想過硬、業(yè)務素質(zhì)較高、事業(yè)心和責任感較強、敢于擔當和負責的同志調(diào)整到財審崗位；同時，抓好財審人員的培訓工作，不斷更新業(yè)務知識和內(nèi)控知識。

4、健全激勵約束機制。為確保內(nèi)控工作開展效果，提高單位全員開展內(nèi)控工作的積極性和主動性，單位應在內(nèi)控工作方面健全激勵約束機制，將內(nèi)控工作開展情況納入單位對員工的考核體系中。對員工內(nèi)控工作實行目標責任制，將工作任務分解落實到每個崗位，明確每個崗位的責任義務，細化每個崗位的具體考核標準。年末，由單位相關部門組成考核組，公平公正地開展考核，并將考核結(jié)果與員工評優(yōu)評先和獎金分配相掛鉤，充分發(fā)揮激勵約束機制的獎勤罰懶作用，促進內(nèi)控工作的深入開展。

5、理順財務管理體制。單位要根據(jù)《會計法》和《內(nèi)控規(guī)范》的要求，建立并完善會計機構(gòu)。單位領導層要對財務工作特別是財務部門牽頭的內(nèi)控工作予以高度重視和支持。財務部門本身也要按照“有為、有位、有威”的思路積極開展各項工作，確保內(nèi)控工作的有力推進。要嚴格按照不相容職務相分離的原則，對審批、經(jīng)辦、核算、保管、對賬、核查等崗位進行工作細分，明確各自的具體職責權(quán)限，細化工作流程，確保制衡機制落實到位，減少違紀問題發(fā)生的風險。同時，注重強化會計基礎工作建設，加強財務人員業(yè)務培訓和職業(yè)道德教育，提高其工作水平，杜絕會計信息失真，充分發(fā)揮會計在內(nèi)部控制中的重要作用。

6、強化內(nèi)部審計工作。內(nèi)部審計是內(nèi)控工作的一個重要環(huán)節(jié)，對糾正工作偏差、確保內(nèi)控效果的作用較為明顯。以“一把手”為核心的單位領導層，應高度重視內(nèi)審工作。應專門設置單獨履行內(nèi)審職能的部門，從人力、財力、物力等方面予以大力支持，賦予內(nèi)審人員必要的檢查權(quán)。加大審計監(jiān)督力度，要求其定期或不定期對單位內(nèi)控工作特別是內(nèi)控制度建立執(zhí)行、關鍵的內(nèi)控崗位工作開展情況等進行審計。要充分利用內(nèi)控的內(nèi)部審計結(jié)果，注重內(nèi)審發(fā)現(xiàn)問題的處理整改工作，將其作為干部提拔任用的重要依據(jù)，使內(nèi)審工作充分為內(nèi)控工作的有效執(zhí)行保駕護航。

7、加大外部監(jiān)督力度。內(nèi)控工作做好，既需要有內(nèi)部的動力，又需要有外來的壓力。財政審計部門代表政府對行政事業(yè)單位開展外部監(jiān)督工作，能夠給單位有效開展內(nèi)控施加壓力。為此，各級財審部門要加大力度，在對單位開展各項審計和監(jiān)督檢查工作的同時，要將單位內(nèi)控工作做為一項重要工作內(nèi)容進行推進，從其建立、實施、問題、建議等方面進行檢查和調(diào)查，進一步促進單位內(nèi)控工作的有效開展。

（二）業(yè)務層面的主要對策

目前，行政事業(yè)單位應結(jié)合實際，嚴格按照《內(nèi)控規(guī)范》的要求，做好預算、收支、資產(chǎn)等主要具體業(yè)務的內(nèi)控工作。

1、強化預算約束，實現(xiàn)預算管理的全過程。單位應當建立健全預算編制、預算執(zhí)行、決算編報、預算績效評價等管理制度，按不相容崗位相分離和相互制衡的原則設置工作崗位，按照政策規(guī)定細化預算編制；嚴格執(zhí)行預算，規(guī)范預算追加調(diào)整程序，不得發(fā)生串項、挪用等問題；加強決算管理，確保決算真實、完整、準確、及時。同時，加強預算績效的管理，注重對分析結(jié)果的使用。

2、注重收支管理，實現(xiàn)對收支的重點控制。單位要按不相容崗位相互分離的原則設置收款、支出、審核、核算等崗位，各項收入應當由財會部門歸口管理并進行會計核算，非稅收入應當按照規(guī)定項目和標準征收，并按規(guī)定程序及時、足額上繳國庫或財政專戶，同時要嚴格票據(jù)管理。要建立健全支出制度，明確工作流程，細化支出標準，加強支出審批、審核和支付控制，同時加強支出的核算和歸檔控制。

3、加強資產(chǎn)管理，實現(xiàn)對資產(chǎn)的有效管控。注重貨幣資金和銀行賬戶管理，不定期進行核查。明確債權(quán)的管控責任，歷史陳欠要落實專人負責清收，新發(fā)生的應收款要執(zhí)行嚴格的授權(quán)審批。單位應當設立專門的固定資產(chǎn)管理機構(gòu)，明確工作職責，合理設置工作崗位，實行資產(chǎn)的分類管理，并定期進行盤點抽查，要建立健全資產(chǎn)的購置、使用、處置等關鍵環(huán)節(jié)的內(nèi)部管理制度。

行政事業(yè)單位內(nèi)控建設，是一項長期而艱巨的任務。隨著《內(nèi)控規(guī)范》的實施，行政事業(yè)單位內(nèi)控方面的問題將會逐步解決，管理水平也將會大幅度提高。■

（作者單位：黑龍江省財政廳）（本欄目責任編輯：張蕾）