財政監(jiān)督服務中期預算的跟進措施研究

●傅永紅 李 博

一、中期預算概況

中期預算(Medium Term Budget)也被稱為中期預算框架 (Medium Term Budget Framework,MTBF),是一個為期通常三至五年(有些國家更長)的滾動、具有約束力的支出框架,它為政府和政府各部門提供每個未來財政年度中支出預算(申請)務必遵守的財政約束(預算限額)。簡單來說是一種預算收支安排超過一年的財政計劃，旨在為政府和政府各部門提供各財政年度中的支出預算必須遵守的預算限額，有效控制不斷增長的財政支出，強化其對年度預算約束性，增強財政政策的前瞻性和財政可持續(xù)性。近年來，很多發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家為了彌補年度預算缺陷而開始推進中期預算。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對深化財稅體制改革進行了部署，提出了要建立跨年度預算平衡機制，以確保財政的可持續(xù)發(fā)展。而建立跨年度預算平衡機制，意味著未來將啟動中期預算編制。國務院發(fā)展研究中心課題組發(fā)布的《中國長期負債能力與系統(tǒng)性風險研究（2013）》提出了建立（5 年）中期預算制度的建議，而財政部的《關(guān)于進一步加強地方財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理的通知》（財預〔2013〕372 號）即已要求各地“推進編制中期預算”。

二、推行中期預算的優(yōu)勢

與年度預算相比，中期預算的優(yōu)勢主要有如下幾點：

（一）強化了預算與宏觀經(jīng)濟的聯(lián)系，充分發(fā)揮了財政政策的宏觀調(diào)控職能

年度預算以一年為限，與政府五年或十年經(jīng)濟發(fā)展計劃脫節(jié)，年度預算在經(jīng)濟波動時往往很難有效發(fā)揮作用。中期預算則將政府政策的可持續(xù)性評估納入預算過程，從而促使預算制定者不斷權(quán)衡各項政策的利弊得失，并與資源可得性充分協(xié)調(diào)，在此基礎(chǔ)上對擬在預算中采納的各項政策措施做出取舍和優(yōu)先性排序，增強財政政策的前瞻性。

（二）減少財政收支波動，降低財政風險

當前，國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢正在發(fā)生重大而深刻的變化。雖然我國經(jīng)濟長期向好的基本情況沒有改變，但是發(fā)展已經(jīng)進入增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”階段。年度預算對未來可能的支出增長或收入減少因素考慮不足，當前政策可能隱含著未來政府支出或者損失劇增的風險，但年度預算中不能得到體現(xiàn)，一旦風險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，再采取措施為時太晚或付出代價巨大。特別是在地方財政級次上，各級地方財政收入中，有相當部分為不具可持續(xù)性的資源性收入，如土地出讓金，對其使用及安排時，可能很少考慮較長遠的支出需求，而這部分收入如用于經(jīng)常性支出方面，容易固化為基數(shù)，日后很難壓縮。而中期預算在執(zhí)行中能及早地鑒別財政風險，使政策在未來不利的趨勢得到提早預警，從而及時應對。

（三）有效避免年終突擊花錢、跨年度項目預算安排等問題

我國現(xiàn)行預算是年度預算，預算期間是當年1月1日起到12月31日止，但多數(shù)項目支出是跨年度的、滾動的，編制中期預算，能夠使得支出安排更長遠和更有系統(tǒng)性，也可避免支出用不掉或預算執(zhí)行中不斷追加預算等不足。

1、年終突擊花錢問題。一方面是預算批復晚導致預算執(zhí)行期延后。人大批準財政預算前，項目支出中一般只有延續(xù)性項目按一定的比例預撥部分資金，新增項目大都是在預算批復下達后才開始支出，這樣就使部分資金延后到三、四季度甚至12月份支出。另一方面是年度預算的“年度性”影響。當面臨用不完的預算被收回，甚至可能波及下一年度預算總額的前景時，突擊花錢就無法避免了。實行中期預算后，將會降低各部門在年底把錢突擊花完的壓力和動力。

2、跨年度項目預算安排問題?，F(xiàn)在部分省市的項目支出已達到千億規(guī)模，而多數(shù)項目不是一個預算年度能完成的，特別是大型基建項目都是跨年度，甚至三至五年，而當前預算按預算年度執(zhí)行，對于基建項目，前期存在空白期，后期需要大量支出，缺乏均衡性。實行中期預算后，資金可以在年度之間做總體調(diào)劑，可以有效提升資金績效。同時，對項目實施單位來講，可以不用為了適應預算編制來違背項目預算執(zhí)行周期，項目執(zhí)行周期和預算可以更好銜接。

三、推行中期預算需要關(guān)注的難點

“不盡知用兵之害者，則不能盡知用兵之利也”。中期預算執(zhí)行時，需要關(guān)注政府或支出部門可能將中期預算中預測的收入，當成已確定的收入或撥款授權(quán)，導致政府或支出部門傾向于對未來可以得到財政收入等經(jīng)濟資源進行高估，使其對未來收入盲目樂觀，從而加大現(xiàn)行開支。

為避免該情況的發(fā)生，需進一步提升政府中長期社會事業(yè)規(guī)劃能力，長遠謀劃，理順各個財政年度之間的漸進發(fā)展關(guān)系及指標等具體內(nèi)容銜接，細化分年度計劃，落實分解目標。進一步加強支出部門項目庫建設(shè)，充實和細化后期項目。同時，政府要高度重視預算制度改革工作。因為預算不僅僅是分配資金，更是政府施政的重要工具。預算受到政策引導，反過來政策也要受到預算控制，預算管理決不是財政部門一家的事情，要建立健全內(nèi)部協(xié)調(diào)機制，加大宣傳力度，避免出現(xiàn)部門單位被動應付的情況。

四、完善財政監(jiān)督服務中期預算的跟進措施思考

（一）進一步加大收入監(jiān)督力度

不斷增強財政收入結(jié)構(gòu)性和前瞻性分析，關(guān)注推進稅制改革、執(zhí)行結(jié)構(gòu)性減稅政策、清理行政事業(yè)性收費和政府基金、淘汰落后產(chǎn)能等政策因素對財政收入的影響，積極拓展收入監(jiān)督范圍，保障財稅政策的貫徹落實。一方面是依托金財系統(tǒng)、金稅系統(tǒng)等平臺，加強與國地稅信息共享，保障稅收收入及時、足額入庫；另一方面，在加大非稅收入檢查力度的同時，配合相關(guān)部門進一步推進非稅收入收繳征管系統(tǒng)建設(shè)，形成非稅收入全程監(jiān)控、全面覆蓋、全部關(guān)聯(lián)的大格局信息系統(tǒng)，積極監(jiān)督預算執(zhí)行情況，實時催收，確保非稅收入及時足額上繳國庫或財政專戶。

（二）進一步強化支出監(jiān)督

支出部門因為對中期預算的預測收入的預期，存在擴大支出的動因，財政監(jiān)督機構(gòu)應在前期介入，參與支出限額制度的制訂和完善，對支出總量實行嚴格控制。繼續(xù)完善嵌入業(yè)務流程的財政支出監(jiān)督機制，推進內(nèi)控體系建設(shè)，建立健全覆蓋所有政府性資金和財政資金運行全過程的財政監(jiān)督機制，確保財政資金運行安全規(guī)范。

（三）進一步推進績效監(jiān)督

實行中期預算后，跨年度項目執(zhí)行周期和預算得到更好銜接，資金可在年度之間做總體調(diào)劑，提升了資金使用效益。財政監(jiān)督機構(gòu)應進一步完善科學的績效評價指標體系，結(jié)合經(jīng)濟效益、功能實現(xiàn)、社會效益等關(guān)鍵指標，構(gòu)建項目績效信息管理系統(tǒng)，運用預警原理與方法及時準確捕捉信息，發(fā)揮預測、判斷功能，對建設(shè)中的項目指標等情況進行實時監(jiān)控，如有異常，立刻發(fā)出預警報告。在強化項目日?？冃ПO(jiān)督的同時，加大項目現(xiàn)場督查。更加重視績效監(jiān)督的結(jié)果應用，將績效監(jiān)督結(jié)果切實落實到預算編制中，要針對績效監(jiān)督工作發(fā)現(xiàn)的問題，優(yōu)化項目支出方向，完善資金管理程序。

（四）進一步加強對政府性債務監(jiān)督

推行中期預算，即是著眼于確保財政的可持續(xù)。而為確保財政的可持續(xù)，地方債務風險不容忽視，部分地區(qū)政府性債務，特別是一些BT項目額度大、舉債成本高、回購期集中、操作不規(guī)范，對未來財政運行將形成較大風險。財政監(jiān)督機構(gòu)應把政府性債務規(guī)模及其舉措、使用償還情況作為檢查重點之一，加強政府性債務監(jiān)管，嚴控財政風險。