對“一把手”的監(jiān)督為何成為薄弱環(huán)節(jié)

●喬新生

中共中央紀(jì)律檢查委員會研究室負責(zé)人接受《人民日報》采訪強調(diào)，在所有受到紀(jì)律處分的黨政機關(guān)縣處級以上干部中，“一把手”的比例占總數(shù)三分之一以上，在廳局級以上干部中“一把手”的比例更高。這說明對“一把手”的制約和監(jiān)督仍然是一個薄弱環(huán)節(jié)。正因為如此，中共中央十八屆三中全會決定強調(diào)，要加強和改進對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督。

在如何加強對“一把手”監(jiān)督的問題上，這位負責(zé)人提出從以下幾個方面入手：一是規(guī)范主要領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)權(quán)限，按照集體領(lǐng)導(dǎo)、分工負責(zé)原則進行分工，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督要求分解權(quán)力；二是健全施政行為公開制度，推進主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力公開透明運行試點；三是探索完善主要領(lǐng)導(dǎo)向黨委或者紀(jì)律檢查委員會述職述廉，以及上級單位或者紀(jì)律檢查委員會常委成員同下級主要領(lǐng)導(dǎo)干部談話制度；四是加強巡視制度；五是加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督；六是健全群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督機制；七是堅決查辦在主要領(lǐng)導(dǎo)干部中發(fā)生的腐敗案件。坦率地說，上述這些制度都是我國反腐倡廉常用的制度。但是，這些制度之所以沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，根本原因就在于，缺乏明確的制度支撐。

當(dāng)前我國黨政機關(guān)的“一把手”主要是由上級任命，他們對上級機關(guān)負責(zé)，而不需要對本級機關(guān)和群眾負責(zé)。正因為如此，對黨政機關(guān)“一把手”的所有監(jiān)督難落到實處。從制度建設(shè)的角度來看，黨政機關(guān)“一把手”的權(quán)力不夠清晰規(guī)范，也使其在行使權(quán)力的過程中，易出現(xiàn)濫用權(quán)力的現(xiàn)象。

部分學(xué)者認為，應(yīng)當(dāng)強調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)，在黨政機關(guān)的內(nèi)部形成監(jiān)督機制，以此來約束黨政 “一把手”的行為。不過，在筆者看來，首長負責(zé)制是現(xiàn)代民主政治的常態(tài)，也是各國提高行政效率的基本制度設(shè)計。如果強調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)，而沒有充分發(fā)揮黨政機關(guān)“一把手”的主觀能動性，那么，在決策的過程中就會出現(xiàn)集體決策腐敗問題。事實上，許多地方的腐敗都是由集體決策形成的。由于集體決策強調(diào)的是風(fēng)險共擔(dān)，因此，黨政機關(guān)決策或者決策執(zhí)行出現(xiàn)問題的時候，所有參與決策的黨政官員為了保護自己的利益，都會選擇回避矛盾或者掩蓋問題。集體決策不能提高決策的效率，當(dāng)然也無法解決集體腐敗的問題。要想解決“對‘一把手’監(jiān)督的問題”，必須首先明確首長負責(zé)制，讓“一把手”的權(quán)力和義務(wù)通過法律表現(xiàn)出來，因為只有這樣才能判斷黨政“一把手”的行為是否屬于濫用權(quán)力行為。

很遺憾的是，目前我們現(xiàn)行法律中沒有規(guī)定黨政“一把手”權(quán)利義務(wù)和職責(zé)的法律規(guī)范。我國現(xiàn)行的各級政府組織法關(guān)于政府機關(guān)首長行政權(quán)力的規(guī)定非?；\統(tǒng)，在職責(zé)不明確的情況下，規(guī)范黨政機關(guān)“一把手”法律責(zé)任的制度，就變成了無源之水，無本之木。

筆者的觀點是，要想真正解決“一把手”不受約束的問題，必須從制度建設(shè)入手，明確黨政機關(guān)“一把手”的法律責(zé)任。全國人大常委會應(yīng)當(dāng)盡快考慮將黨政機關(guān)的“一把手”納入法律調(diào)整的范圍，通過制定具有可操作性的法律規(guī)范，使黨政機關(guān)首長在決策和決策實施的過程中有法可依。筆者不贊成集體領(lǐng)導(dǎo)制度的擴大化，因為集體領(lǐng)導(dǎo)雖然可以在一定程度上實現(xiàn)集體監(jiān)督，但是，如果集體領(lǐng)導(dǎo)是建立在責(zé)任匱乏基礎(chǔ)之上，那么，集體領(lǐng)導(dǎo)很可能會變成集體推卸責(zé)任。改變當(dāng)前這種對“一把手”監(jiān)督不力的現(xiàn)狀，必須完善我國法律規(guī)范，把黨政機關(guān)“一把手”的各項職責(zé)通過法律的形式表現(xiàn)出來。因為只有這樣，才能更好地接受公眾的監(jiān)督，也只有這樣，才能把反腐倡廉的工作真正落到實處。

強化黨政機關(guān)“一把手”的法律責(zé)任，是我國反腐倡廉工作的重要抓手，也是我國反腐敗制度建設(shè)的重要切入點。筆者建議全國人大常委會抓緊研究制定相關(guān)的法律制度，讓黨政機關(guān)的“一把手”在法律的框架內(nèi)依法開展工作。沒有明確的法律制度，沒有明確的法律責(zé)任，那么，對黨政機關(guān)“一把手”的監(jiān)督也就成為紙上談兵。在反腐倡廉的過程中，黨政機關(guān)“一把手”負有特殊的責(zé)任；在廉政制度建設(shè)的過程中，加強對“一把手”監(jiān)督的制度建設(shè)也應(yīng)該成為重中之重。