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    再論我國(guó)政府采購監(jiān)督管理體系的構(gòu)建

    2014-03-28 07:22:13
    財(cái)政監(jiān)督 2014年30期
    關(guān)鍵詞:監(jiān)督管理供應(yīng)商主體

    ●張 敬

    再論我國(guó)政府采購監(jiān)督管理體系的構(gòu)建

    ●張 敬

    政府采購監(jiān)督管理體系是監(jiān)督主體監(jiān)督、約束政府采購當(dāng)事人及采購過程的組織體系,是保證政府采購行為順利實(shí)施的重點(diǎn)和關(guān)鍵。我國(guó)政府采購近年來發(fā)展迅猛,是我國(guó)財(cái)政體制改革的節(jié)點(diǎn),更被賦予了建設(shè)廉政政府的任務(wù),強(qiáng)化政府采購監(jiān)督管理體系的構(gòu)建則顯得更為重要??傮w來說,政府采購在我國(guó)出現(xiàn)時(shí)間還比較短,各級(jí)政府部門、中介機(jī)構(gòu)以及第三方對(duì)政府采購的認(rèn)識(shí)不一致,一些個(gè)人或團(tuán)體甚至受到私利的誘惑,導(dǎo)致違規(guī)操作和腐敗現(xiàn)象屢禁不止,為我國(guó)政府采購的長(zhǎng)期健康發(fā)展帶來了惡劣的影響。為防范各種問題的發(fā)生,強(qiáng)化現(xiàn)有的政府采購監(jiān)督管理機(jī)制,對(duì)政府采購進(jìn)行全程監(jiān)督管理,可保障財(cái)政性資金的合理、合法使用,保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益,降低政府采購風(fēng)險(xiǎn),構(gòu)建陽光、廉潔的服務(wù)型政府。

    一、我國(guó)政府采購監(jiān)督管理體系現(xiàn)狀綜述

    (一)監(jiān)督管理主體層次多,責(zé)任規(guī)定泛化

    我國(guó)的政府采購監(jiān)督管理主體有國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督主體和社會(huì)組織監(jiān)督主體。國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督主體又分權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等主體。監(jiān)督主體層次不少,但各級(jí)監(jiān)督主體的責(zé)任不明確。直至目前,經(jīng)常見到違規(guī)采購的現(xiàn)象見諸新聞,但各監(jiān)督主體卻未真正負(fù)擔(dān)起監(jiān)督管理政府采購的責(zé)任。社會(huì)組織對(duì)政府采購的監(jiān)督目前僅停留表面形式,或者通過網(wǎng)絡(luò)爆料某地政府采購物品實(shí)為單位員工福利的高檔消費(fèi)品,尚未起到約束政府采購行為的作用。

    (二)監(jiān)督管理對(duì)象的不完整

    我國(guó)《政府采購法》規(guī)定:政府采購監(jiān)督管理對(duì)象是采購人、政府采購代理機(jī)構(gòu)和政府采購供應(yīng)商。實(shí)際情況是僅采購單位對(duì)供應(yīng)商能否按時(shí)供貨進(jìn)行了監(jiān)督。國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織根本沒對(duì)代理機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督管理。尤其是對(duì)供應(yīng)商的監(jiān)督管理尚停留在僅要求其遵守采購合同的層面。代理機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、供應(yīng)商的資質(zhì)、信譽(yù)及誠(chéng)信記錄尚未被納入監(jiān)督管理的范疇。

    (三)監(jiān)督管理內(nèi)容的操作細(xì)則的缺位

    在監(jiān)督管理內(nèi)容上,對(duì)現(xiàn)存政府采購法律、行政法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況未曾進(jìn)行監(jiān)督,也沒能主動(dòng)監(jiān)督采購范圍、采購方法和采購程序的執(zhí)行情況,監(jiān)督管理主體的監(jiān)督均停留于“不告不理”的狀態(tài)下。同時(shí),也未對(duì)政府采購人員是否已具備相應(yīng)的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)技能展開專門的監(jiān)督管理,政府采購人員僅由采購單位的員工予以兼任。

    二、我國(guó)政府采購監(jiān)督管理體系存在的問題

    (一)缺乏與政府采購監(jiān)督管理相關(guān)的法律法規(guī)

    政府采購在我國(guó)是一項(xiàng)新生事物,因此關(guān)于政府采購的保障措施以及監(jiān)督管理的相應(yīng)法律、法規(guī)都不夠完善?,F(xiàn)行的法律制度主要有《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》等,這些法律相對(duì)于我國(guó)當(dāng)前的政府采購規(guī)模稍顯單薄,法律規(guī)章的不匹配造成了政府采購監(jiān)督管理工作中出現(xiàn)很多灰色地帶,與此同時(shí),專門關(guān)于政府采購監(jiān)督管理方面的法律更是少之又少。

    在地方層面,有些地方政府根據(jù)自身需要,也制定了一些關(guān)于政府采購監(jiān)督管理的地方性條例,然而訂立的法規(guī)條款大多規(guī)定采購公開招標(biāo)的合同訂立方式。另外,一些細(xì)節(jié)性條款是對(duì)政府采購人員的操作規(guī)定,但對(duì)具體監(jiān)督管理人員的素質(zhì)卻缺少規(guī)范,監(jiān)督人員水平參差不齊導(dǎo)致實(shí)際工作遇到各種問題,導(dǎo)致實(shí)際監(jiān)督的效果大打折扣。

    (二)監(jiān)督管理主體責(zé)任不明確

    我國(guó)的國(guó)情導(dǎo)致我國(guó)政府采購處于復(fù)雜的利益關(guān)系之中。我國(guó)《政府采購法》指出各級(jí)財(cái)政部門是政府采購的主管單位,而《招標(biāo)投標(biāo)法》的存在又讓紀(jì)檢、檢察院等部門也對(duì)政府采購有了監(jiān)督權(quán)力,結(jié)果就是實(shí)際工作中能夠?qū)φ少忂M(jìn)行監(jiān)督的主體眾多,但缺乏監(jiān)督管理的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

    與此相對(duì)應(yīng)的是,不少地方政府采購中心的采購管理和操作職能是一體的,這種機(jī)構(gòu)設(shè)置導(dǎo)致政府采購中人治痕跡明顯,在實(shí)際工作中違規(guī)操作和腐敗現(xiàn)象屢禁不止,極大降低了政府采購的效益,并導(dǎo)致政府采購受到公眾的質(zhì)疑。

    (三)信息化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)落后

    對(duì)政府采購監(jiān)督管理的前提是政府采購流程的信息化和標(biāo)準(zhǔn)化。一個(gè)完整的政府采購流程包括制定預(yù)算和采購方案、公告信息、供應(yīng)商資格審查、專家評(píng)委會(huì)確定、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)確定、招標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)、訂立合同、履行合同、驗(yàn)收以及付款等一連串活動(dòng),有的項(xiàng)目甚至跨越幾年,因此構(gòu)建信息化、標(biāo)準(zhǔn)化的政府采購流程就成為及時(shí)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督管理的基礎(chǔ)。

    目前,全國(guó)大部分地區(qū)都建立了政府采購信息系統(tǒng),有效改善了采購缺乏計(jì)劃性和操作進(jìn)度的不可控性,但多數(shù)省市的政府采購管理系統(tǒng)還僅僅是一個(gè)信息交流平臺(tái),管理與交易系統(tǒng)未銜接;分散采購和集中采購不統(tǒng)一;招標(biāo)文件非標(biāo)準(zhǔn)化,一些內(nèi)容過于簡(jiǎn)單,還有些內(nèi)容過于繁瑣;一系列問題阻礙了政府采購市場(chǎng)的公開公正,使一些優(yōu)秀的普通商戶很難參與到競(jìng)爭(zhēng)中來,影響了政府采購的效率。更影響了對(duì)政府采購整個(gè)流程的監(jiān)督管理。

    三、再論我國(guó)政府采購監(jiān)督管理體系的構(gòu)建

    (一)基本原則

    構(gòu)建完善的政府采購監(jiān)督管理體系,筆者認(rèn)為需要遵循以下幾個(gè)原則:

    1、依法監(jiān)督原則。政府采購行為要以《政府采購法》作為基本法律依據(jù),以《招標(biāo)投標(biāo)法》作為業(yè)務(wù)規(guī)范框架。同時(shí),建立配套的準(zhǔn)入管理機(jī)制,如供應(yīng)商準(zhǔn)入資格管理規(guī)范、采購業(yè)務(wù)代理資格管理規(guī)范等條例,在法律上形成相互制約的監(jiān)督管理制度體系。

    2、多方監(jiān)督相結(jié)合原則。政府采購作為一項(xiàng)政府職能,不會(huì)被單設(shè)政府采購監(jiān)督機(jī)關(guān)。要想強(qiáng)化對(duì)政府采購的監(jiān)督,則要依靠現(xiàn)有的國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的監(jiān)督體系,比如權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督合力,建立以財(cái)政監(jiān)督為主,其他相關(guān)部門監(jiān)督為輔,社會(huì)組織監(jiān)督為補(bǔ)充的多方監(jiān)督體系。

    3、全過程監(jiān)督原則。政府采購流程有很多環(huán)節(jié),對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督要貫穿采購流程的全部過程,從預(yù)算編制到招標(biāo)到采購執(zhí)行以及最后的資金撥付,建立全流程監(jiān)督體系,把監(jiān)督往前移,從源頭上控制好預(yù)算的編制,在此基礎(chǔ)上實(shí)施事中和事后監(jiān)督,保證整個(gè)采購過程的高效,實(shí)現(xiàn)“陽光采購”。

    《政府采購法》作為規(guī)范政府采購的基本法,缺少相關(guān)的實(shí)施細(xì)則和對(duì)應(yīng)的司法解釋,建議首先根據(jù)政府采購所涉及的各行為主體,從采購人、供應(yīng)商和第三方出發(fā),細(xì)化各方職責(zé),從采購預(yù)算的編制、審批、調(diào)整、招標(biāo)方式、評(píng)標(biāo)、驗(yàn)收和最后的結(jié)算環(huán)節(jié)逐個(gè)細(xì)化,在《政府采購法》的框架下出臺(tái)實(shí)施細(xì)則,規(guī)范各職能的功效,形成完善的制度體系。其次,出臺(tái)相關(guān)人員任職資格管理辦法如 《采購人員資格認(rèn)定辦法》等,進(jìn)一步完善政府采購監(jiān)督管理體制。

    (二)具體對(duì)策

    在信息化浪潮下,政府采購很多環(huán)節(jié)借助網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行,建議在即將出臺(tái)的《電子商務(wù)法》中加入對(duì)政府網(wǎng)絡(luò)采購的監(jiān)督管理辦法。各級(jí)地方政府也應(yīng)該立足于當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,制定具有可操作性的地方性條例,強(qiáng)化地方政府采購監(jiān)督管理體系。在強(qiáng)化政府采購監(jiān)督管理法律體系前提下,單個(gè)環(huán)節(jié)也不能忽略。具體對(duì)策可包括以下幾個(gè)方面:

    1、構(gòu)建政府采購績(jī)效評(píng)估機(jī)制。政府采購監(jiān)督管理體系的不完善,部分原因是因?yàn)檎少徔?jī)效的難以衡量。構(gòu)建政府采購績(jī)效評(píng)估機(jī)制,評(píng)估的結(jié)果可以成為對(duì)政府采購進(jìn)行監(jiān)督管理的依據(jù)。我國(guó)實(shí)施政府采購的初衷是打破政府壟斷,轉(zhuǎn)變政府職能,在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高公共服務(wù)質(zhì)量和降低服務(wù)成本。但政府采購績(jī)效的衡量卻難以量化,自然對(duì)其監(jiān)督管理顯得依據(jù)不足。構(gòu)建該項(xiàng)機(jī)制可通過對(duì)購買效率和購買效果進(jìn)行層次分解后的指標(biāo)體系為變量,構(gòu)建評(píng)估模型,運(yùn)用合適的計(jì)量方法對(duì)政府采購的績(jī)效進(jìn)行估計(jì),為監(jiān)督政府采購提供依據(jù)。

    2、加強(qiáng)政府采購的過程監(jiān)督,即事前、事中和事后監(jiān)督。監(jiān)督就是對(duì)行為的過程監(jiān)督,脫離了過程監(jiān)督監(jiān)督就失去了意義。采購實(shí)施之前,要加強(qiáng)對(duì)采購預(yù)算編制的監(jiān)督管理,審核預(yù)算編制的合理性將能提升預(yù)算編制的透明度,增強(qiáng)采購計(jì)劃的可操作性;政府采購資金來源自財(cái)政撥款,必須??顚9?,政府采購流程的采購、付款和驗(yàn)收要分開,采購嚴(yán)格按照預(yù)算和當(dāng)季采購計(jì)劃執(zhí)行,采用專項(xiàng)資金結(jié)算制度,追加款項(xiàng)和結(jié)余款項(xiàng)嚴(yán)格按照審批流程執(zhí)行;政府采購供應(yīng)商的資質(zhì)、信譽(yù)和誠(chéng)信度應(yīng)受到監(jiān)督管理,可建立供應(yīng)商信息庫,對(duì)供應(yīng)商的資質(zhì)等信息進(jìn)行定期審核,一旦發(fā)現(xiàn)采購過程中有違規(guī)操作,要立即處理,甚至取消采購合同;招投標(biāo)信息的發(fā)布也應(yīng)受到監(jiān)督管理,發(fā)布途徑應(yīng)保持一定的穩(wěn)定性,發(fā)布內(nèi)容盡量全面,包括采購的相關(guān)時(shí)間節(jié)點(diǎn)和采購過程、供應(yīng)商和代理機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審查信息、采購涉及的相關(guān)法律、法規(guī)和制度條例。

    3、實(shí)現(xiàn)采購各主體之間監(jiān)管與執(zhí)行分離。政府采購主體層次眾多,涉及面廣,須明確各主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系,實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與執(zhí)行分離:

    第一,區(qū)分執(zhí)行部門和主管部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。政府采購主管部門負(fù)責(zé)制定并修訂宏觀采購政策、監(jiān)督采購進(jìn)度和采購計(jì)劃的落實(shí)、編制年度采購預(yù)算控制采購規(guī)模;執(zhí)行部門負(fù)責(zé)執(zhí)行采購計(jì)劃,按時(shí)向主管部門反饋采購進(jìn)度,在政府采購監(jiān)督中以提供信息為主,輔助下一輪采購預(yù)算的編制,補(bǔ)充預(yù)算約束基礎(chǔ)信息。

    第二,實(shí)現(xiàn)采購部門與供應(yīng)商的彼此監(jiān)督。采購過程中,采購單位直接從供應(yīng)商處獲取服務(wù)或貨物,具有評(píng)價(jià)供應(yīng)商的品質(zhì)、售后服務(wù)的權(quán)利和義務(wù),是政府采購的最終落腳點(diǎn),供應(yīng)商應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行合同,采購單位應(yīng)及時(shí)給出反饋,助力長(zhǎng)遠(yuǎn)合作。采購部門和供應(yīng)商是買賣雙方,雙方應(yīng)相互監(jiān)督,嚴(yán)格按照《政府采購法》的相關(guān)規(guī)定辦事,雙方都有權(quán)利要求對(duì)方給予公平待遇,提升政府采購效率和效益,實(shí)現(xiàn)雙贏。

    4、強(qiáng)化政府采購內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行《政府采購法》中關(guān)于內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的相關(guān)條款,并有的放矢的細(xì)化相關(guān)規(guī)定,構(gòu)建有財(cái)政部門、監(jiān)察審計(jì)部門、供應(yīng)商和社會(huì)群體共同參與的多元化監(jiān)督體系。具體來說包括:

    規(guī)范內(nèi)部監(jiān)督體系,《政府采購法》中明確指出“政府采購監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中的政府采購機(jī)構(gòu),不得參與政府采購項(xiàng)目的采購活動(dòng),代理機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或其他利益關(guān)系”,由此可看出,內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制涉及到財(cái)政部門、采購部門、采購單位以及監(jiān)督部門之間的相互關(guān)系,并貫穿于整個(gè)采購活動(dòng)始終。

    完善外部監(jiān)督體系,政府采購監(jiān)督離不開外部監(jiān)督,內(nèi)外結(jié)合才能更好地促進(jìn)政府采購監(jiān)督體系的完善。完善的外部監(jiān)督體系應(yīng)盡可以覆蓋與政府采購相關(guān)的各個(gè)方面:審計(jì)公證部門的監(jiān)督,政府采購涉及的范圍廣,不僅需要財(cái)政部門,還需要國(guó)際貿(mào)易、金融、工程決算等行業(yè)的專業(yè)知識(shí),需借助外部審計(jì)、司法部門的力量,這部分監(jiān)督主要側(cè)重于事后監(jiān)督;供應(yīng)商監(jiān)督,供應(yīng)商是政府采購的直接相關(guān)方,政府采購規(guī)范是否合法直接關(guān)系到供應(yīng)商的利益,應(yīng)建立標(biāo)準(zhǔn)化的供應(yīng)商反饋投訴機(jī)制,包括投訴條件和內(nèi)容的要求、受理時(shí)間程序、反饋獎(jiǎng)勵(lì)制度等,提高供應(yīng)商的主體地位,這部分監(jiān)督主要側(cè)重于事中監(jiān)督;社會(huì)輿論監(jiān)督,社會(huì)輿論監(jiān)督建立在信息公開的基礎(chǔ)上,因此通過權(quán)威渠道發(fā)布信息,使政府采購信息透明化,媒體應(yīng)持公正立場(chǎng),如實(shí)報(bào)道信息、典型案例以及經(jīng)驗(yàn)和做法,也要勇于揭露政府采購中暴露的各種問題甚至腐敗現(xiàn)象,正確引導(dǎo)社會(huì)大眾,充分發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用,這部分監(jiān)督貫穿整個(gè)采購過程。

    5、推動(dòng)政府采購監(jiān)督管理的信息化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。21世紀(jì)是信息化時(shí)代,互聯(lián)網(wǎng)以及電子商務(wù)正在深刻改變我們生活的各個(gè)方面,政府采購信息化是國(guó)內(nèi)外政府采購制度改革的必然趨勢(shì),也是我國(guó)政府采購改革的必然選擇。近年來,各地政府都陸續(xù)建立了電子政務(wù)平臺(tái),提高政府采購的信息化水平,實(shí)現(xiàn)全流程信息化操作,將大大提高政府采購監(jiān)督管理的效率。

    信息化必然伴隨著標(biāo)準(zhǔn)化的推進(jìn),標(biāo)準(zhǔn)化是快速提高信息化水平,提高當(dāng)前政府采購監(jiān)督管理制度運(yùn)作中各種問題的重要途徑,建立標(biāo)準(zhǔn)化文檔庫、信息平臺(tái)和操作流程,完善政府采購的多重?cái)?shù)據(jù)庫,如專家?guī)臁⒐?yīng)商庫等,實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的共享,提高政府采購效率和監(jiān)督的便利性,解決采購過程中存在的信息不對(duì)稱、程序不合規(guī)和信息發(fā)布時(shí)間不定等問題。

    完善的政府采購監(jiān)督管理體系,能使政府采購的財(cái)務(wù)的管理、操作程序和監(jiān)督有章可循,對(duì)我國(guó)建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求,堅(jiān)持社會(huì)主義方向的,具有中國(guó)特色的政府采購制度,更好地發(fā)揮政府采購的作用具有重大意義,促進(jìn)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,努力朝著構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)邁進(jìn)。

    (作者單位:中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院)

    2014年教育部青年基金項(xiàng)目〈項(xiàng)目號(hào):14YJC820074〉;2011年中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)課題〈項(xiàng)目號(hào):2011043〉)

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