西太論壇與亞太多邊海上安全合作

□ 杜 婕 仇 昊

西太平洋海軍論壇(Western Pacific Naval Symposium，縮寫為WPNS，又稱“西太論壇”或“西太平洋海軍研討會(huì)”，以下簡(jiǎn)稱“論壇”)成立于1988年①Western Pacific Naval Symposium(WPNS)Business Charter， As Amended at 12thWPNS， September 2010.，是亞太地區(qū)唯一以推進(jìn)海軍專業(yè)領(lǐng)域合作為主旨的海上多邊機(jī)制。論壇成立26年來，由于多在各國海軍之間開展活動(dòng)，較少向國際社會(huì)公布信息，學(xué)術(shù)界對(duì)該論壇情況了解不多，因而沒有引起足夠重視。2014年1月14日至16日，中國海軍在南京主辦了論壇工作小組會(huì)；4月21日至25日，中國海軍在青島舉辦了第14屆論壇年會(huì)，21個(gè)國家海軍領(lǐng)導(dǎo)人參加了會(huì)議并通過了《海上意外相遇規(guī)則》，論壇開始引起國內(nèi)媒體和學(xué)術(shù)界的關(guān)注。實(shí)際上，作為以推進(jìn)海軍合作為主旨的海上多邊對(duì)話與合作機(jī)制，論壇一直在海上安全領(lǐng)域發(fā)揮著無法替代的重要作用。在海洋戰(zhàn)略地位不斷提升、海上非傳統(tǒng)安全威脅增大的形勢(shì)下，研究論壇的發(fā)展及其在地區(qū)海上安全合作中的地位影響，對(duì)于擴(kuò)大中國海上安全合作，具有十分重要的意義。

一、論壇的發(fā)展歷史

西太平洋海軍論壇是本地區(qū)唯一定期開展多邊對(duì)話與合作活動(dòng)的海軍論壇，旨在推動(dòng)成員國海軍間務(wù)實(shí)性合作，加強(qiáng)理解與互信，共同維護(hù)地區(qū)海上安全。①Western Pacific Naval Symposium(WPNS)Business Charter， As Amended at 12thWPNS， September 2010.目前，論壇共有21成員國，分別為：澳大利亞、文萊、中國、印度尼西亞、日本、馬來西亞、新西蘭、菲律賓、韓國、新加坡、泰國、柬埔寨、巴布亞新幾內(nèi)亞、美國、俄羅斯、湯加、越南、法國、加拿大、智利和秘魯。在2010年澳大利亞舉辦的第12屆論壇年會(huì)上，加拿大和智利由觀察員國被接納為成員國；在2012年馬來西亞舉辦的第13屆論壇年會(huì)上，秘魯被接納為成員國。上述3個(gè)國家由觀察員國轉(zhuǎn)為成員國后，觀察員國的數(shù)量由原來的6國減少為3國，即：印度、墨西哥、孟加拉國。

論壇起源于美國主辦的國際海上力量研討會(huì)(International Sea power Symposium，縮寫為ISS)。在1987年的國際海上力量研討會(huì)上，經(jīng)由美國及澳大利亞等國提議，西太平洋地區(qū)各國海軍領(lǐng)導(dǎo)人同意建立一個(gè)地區(qū)海上合作論壇，并于1988年在澳大利亞召開第一次會(huì)議。自1988年以來，經(jīng)過26年的發(fā)展，論壇逐步從討論一般海上安全問題的機(jī)制性會(huì)議向具有主導(dǎo)地區(qū)海軍專業(yè)合作和制定海上行動(dòng)規(guī)則功能的非正式性海上安全合作組織方向發(fā)展，并在海上安全合作領(lǐng)域發(fā)揮著日益重要的影響。大致而言，論壇的發(fā)展可分為以下幾個(gè)階段：

第一階段，1987年到1997年，初創(chuàng)階段。論壇成立之初，除海軍領(lǐng)導(dǎo)人參加的研討會(huì)外，沒有其他的活動(dòng)內(nèi)容，與會(huì)各國海軍領(lǐng)導(dǎo)人在會(huì)上對(duì)地區(qū)海上安全問題發(fā)表意見，活動(dòng)方式比較單一。論壇在組織上屬于國際海上力量研討會(huì)的地區(qū)性分論壇，并向其報(bào)告情況。1994年后，論壇開始從海上力量研討會(huì)分離，不再向海上力量研討會(huì)報(bào)告情況，逐漸發(fā)展成為獨(dú)立活動(dòng)的地區(qū)性海軍論壇。

第二階段，1998年到2009年，發(fā)展階段。論壇從研討會(huì)向海上安全合作機(jī)制邁進(jìn)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是活動(dòng)內(nèi)容由研討會(huì)向務(wù)實(shí)合作拓展，除論壇年會(huì)和工作小組會(huì)之外，還開展了信息交換演習(xí)、海上聯(lián)合演習(xí)等務(wù)實(shí)合作。二是工作機(jī)制進(jìn)一步完善，論壇先后于1998年、2002年兩度修改《論壇工作章程》(以下稱《章程》)，規(guī)范了重大事項(xiàng)決策機(jī)制。三是開始討論海上行動(dòng)規(guī)則，論壇從1999年討論并推廣由美國和澳大利亞等國提出的《海上意外相遇規(guī)則》(簡(jiǎn)稱CUES)，這一進(jìn)程使論壇職能向規(guī)范海上行為拓展。①1994年，新西蘭海軍提議參照《美蘇防止海上意外事件協(xié)定》制定一份各國艦機(jī)海上相遇時(shí)的行動(dòng)規(guī)則，該提議得到論壇各成員國支持并由論壇指定澳大利亞海軍負(fù)責(zé)起草。經(jīng)過多輪征求意見，澳大利亞海軍1999年提出了《海上意外相遇規(guī)則》(Code for Un-alerted Encounters at Sea，縮寫為CUES)草案并向論壇推薦使用。

第三階段，2010年至今，拓展階段。2010年的論壇會(huì)議具有標(biāo)志性意義，在多方面實(shí)現(xiàn)了新的突破。一是論壇地理范圍的擴(kuò)大。成員國和觀察員國總數(shù)從初創(chuàng)的13個(gè)擴(kuò)大到現(xiàn)在的24個(gè)，地理位置由西太平洋擴(kuò)大到整個(gè)環(huán)太平洋地區(qū)。為適應(yīng)這一趨勢(shì)，論壇年會(huì)對(duì)《章程》中成員國和觀察員國地位做出了必要修改。二是擴(kuò)大了論壇合作范圍。決定成立海洋環(huán)境工作組會(huì)議和高級(jí)士官工作會(huì)議，推動(dòng)論壇合作向海洋環(huán)境合作、士官交流等多個(gè)領(lǐng)域推進(jìn)。三是進(jìn)一步完善了論壇議事機(jī)制。明確了在重大事務(wù)的表決中實(shí)行“一票否決”制，并補(bǔ)充了邀請(qǐng)國際機(jī)構(gòu)和非政府組織參與論壇活動(dòng)的相關(guān)規(guī)定。①12thWestern Pacific Naval Symposium Minutes，Collection of WPNS Workshop 2011 Documents.

二、論壇的主要合作方式

《論壇工作章程》明確其宗旨為：“增進(jìn)合作和共同行動(dòng)的能力，并通過提供一個(gè)能夠?qū)餐P(guān)心的海上問題進(jìn)行討論、交換信息、鍛煉和展示能力、交換人員的框架，在各國海軍之間建立信任和信心?！雹赪estern Pacific Naval Symposium Business Charter， As Amended at 12thWPNS， September 2010.根據(jù)這一宗旨，論壇主要關(guān)注海軍戰(zhàn)術(shù)層次面和專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的合作，以打擊海盜、人道主義救援、海上醫(yī)療救助等各國普遍接受的活動(dòng)內(nèi)容為切入點(diǎn)，開展多個(gè)層面的合作。隨著論壇規(guī)模的擴(kuò)大，論壇框架下的合作已經(jīng)觸及海軍各個(gè)領(lǐng)域，目前主要有三個(gè)層次的合作活動(dòng)：一是論壇機(jī)制性會(huì)議；二是論壇專業(yè)研討會(huì)；三是論壇框架下的演練和演習(xí)。

(一)論壇機(jī)制性會(huì)議

論壇機(jī)制性會(huì)議是指論壇定期召開的以研究討論和決定論壇事務(wù)為主要目的的會(huì)議。這類會(huì)議主要包括論壇年會(huì)和論壇工作小組會(huì)，其中前者相當(dāng)于各國海軍領(lǐng)導(dǎo)人的多邊會(huì)晤，后者則相當(dāng)于前者的準(zhǔn)備會(huì)。

論壇年會(huì)(Western Pacific Naval Symposium)。年會(huì)是論壇最為重要、最高級(jí)別的官方多邊會(huì)議。根據(jù)《章程》規(guī)定，年會(huì)每2年舉辦一次，由海軍領(lǐng)導(dǎo)人或其代表參加。年會(huì)的主要任務(wù)是決定論壇重大事務(wù)、討論地區(qū)海上安全形勢(shì)并提出相關(guān)倡議。凡涉及論壇重要文件(如《章程》、CUES等)的制定和修改、推選年會(huì)和工作小組會(huì)主辦國、審查成員國和觀察員國資格等問題均需在年會(huì)上投票決定。③Ibid.

論壇工作小組會(huì)(WPNS Workshop)。該會(huì)議是論壇年會(huì)的預(yù)備會(huì)議，每年舉行一次，通常情況下在每年的上半年舉行，由中?；蛏闲＜?jí)別的軍官參加。論壇工作小組會(huì)的主要任務(wù)是，就海上安全問題和論壇有關(guān)事務(wù)交換立場(chǎng)和觀點(diǎn)，商討和確定論壇年會(huì)相關(guān)議題，對(duì)論壇的文件進(jìn)行審核修改并提交年會(huì)討論等。近年來，論壇很多重要的事務(wù)是首先在工作小組會(huì)上達(dá)成一致，最后提交年會(huì)予以確認(rèn)。因此論壇工作小組會(huì)在論壇中的重要性不可忽視。①Western Pacific Naval Symposium Business Charter， As Amended at 12thWPNS， September 2010.

(二)專業(yè)研討會(huì)

專業(yè)研討會(huì)是以某個(gè)領(lǐng)域海上合作為內(nèi)容的會(huì)議，主要關(guān)注于某個(gè)領(lǐng)域或某個(gè)層次的合作。近年來，論壇框架下的各類研討會(huì)有增多的趨勢(shì)。目前主要有人道主義救災(zāi)研討會(huì)及推演、反水雷研討會(huì)、海軍醫(yī)學(xué)研討會(huì)、環(huán)境工作組會(huì)議、士官工作組會(huì)議等。

人道主義救災(zāi)研討會(huì)(Disaster Relief Seminar)及推演。人道主義救災(zāi)研討會(huì)是印度洋大海嘯之后，由智利海軍于2005年最早發(fā)起的研討會(huì)，主要目的是交流各國海軍在海上自然災(zāi)害救援方面的經(jīng)驗(yàn)，并通過桌上推演的方式探討論壇各國在共同救援方面的模式。第1屆研討會(huì)于2005年在智利舉行，至今共舉辦了4屆。根據(jù)2010年論壇工作小組會(huì)和年會(huì)的要求，論壇將依托人道主義救災(zāi)研討會(huì)制定《西太論壇海軍人道主義救災(zāi)常備行動(dòng)程序》(HADR SOP)并納入論壇的文件清單。

反水雷研討會(huì)(Mine Counter-Measure Seminar)。該研討會(huì)由澳大利亞海軍在1998年論壇年會(huì)發(fā)起，并于1999年11月舉辦了第一次會(huì)議。該研討會(huì)的目的是加強(qiáng)西太地區(qū)各國在反水雷方面的交流與合作，以共同應(yīng)對(duì)水雷對(duì)海上通道構(gòu)成的威脅。研討會(huì)活動(dòng)內(nèi)容包括代表發(fā)言、討論、艦艇/設(shè)施參觀等。新加坡海軍于2000年舉辦了第2次會(huì)議，此后每2-3年舉辦1次。2007年以后，該研討會(huì)相關(guān)內(nèi)容被并入反水雷/潛水演習(xí)(MCM/DIVEX)，未再繼續(xù)舉行。

海上安全信息交流研討會(huì)(WPNS Maritime Security Exchange Seminar)。該研討會(huì)是由新加坡于2005年發(fā)起的專業(yè)研討會(huì)，旨在加強(qiáng)地區(qū)各國在海上信息共享方面的合作。該研討會(huì)一般與新加坡主辦的多邊戰(zhàn)術(shù)中心演習(xí)、海上演習(xí)等活動(dòng)同期舉行。新加坡于2005—2008年分別舉辦了第1-4屆海上安全信息交流研討會(huì)。從2009年開始，新加坡將海上安全信息交流研討會(huì)與多邊戰(zhàn)術(shù)訓(xùn)練中心演習(xí)合并，統(tǒng)稱為海上安全信息共享演習(xí)，原有研討會(huì)被包含在上述活動(dòng)中。

海軍醫(yī)學(xué)研討會(huì)/救援演習(xí)(Naval Medicine Seminar and Rescue Exercise)。海軍醫(yī)學(xué)研討會(huì)是由新加坡海軍于2002年提出發(fā)起的以海軍醫(yī)學(xué)交流為主題的研討會(huì)，旨在加強(qiáng)各國在海軍專業(yè)醫(yī)學(xué)方面的交流與合作。主要包括醫(yī)學(xué)交流研討、醫(yī)療救援桌上推演和實(shí)際演練等活動(dòng)。2004年，新加坡結(jié)合反水雷/潛水演習(xí)同期舉行了第1屆海軍醫(yī)學(xué)研討會(huì)和救援演習(xí)，至今已經(jīng)有新加坡、馬來西亞、印尼、智利等4個(gè)國家舉辦了4屆海軍醫(yī)學(xué)研討會(huì)。

環(huán)境工作組會(huì)議(Environment Working Group)。該會(huì)議是在2010年論壇工作小組會(huì)和年會(huì)上，根據(jù)澳大利亞提議成立。根據(jù)這兩次會(huì)議的決議，印尼于2012年6月13-14日在雅加達(dá)舉行了第1屆會(huì)議，提出了《環(huán)境工作組議事規(guī)則》草案，并在2012年馬來西亞年會(huì)上表決通過。根據(jù)該規(guī)則，論壇環(huán)境工作組會(huì)議旨在促進(jìn)論壇成員國海軍間就環(huán)境問題交換信息，了解環(huán)境問題帶來的挑戰(zhàn)，便于在未來協(xié)同合作方面提供幫助。會(huì)議主辦國需向論壇工作小組會(huì)議和年會(huì)報(bào)告會(huì)議成果。①Terms of Reference For a Western Pacific Naval Symposium Environmental Working Group，As Endorsed at the 12thWestern Pacific Naval Symposium.

士官工作組會(huì)議(Senior Enlisted Leaders Working Group)。該工作組會(huì)議是由論壇“士官研討會(huì)”發(fā)展演變而來。該研討會(huì)最早由新西蘭海軍倡議發(fā)起并舉辦。在2010年的論壇年會(huì)上，根據(jù)澳大利亞海軍提議，會(huì)議表決同意成立士官工作組。澳大利亞于2011年9月舉辦了第1屆會(huì)議，制定了《士官工作組議事規(guī)則》草案，并在2012年馬來西亞主辦的論壇年會(huì)上得到通過。根據(jù)議事規(guī)則，士官工作組會(huì)議旨在加強(qiáng)各國海軍士官層面的交流，并向論壇報(bào)告工作成果。①Terms of Reference For a Western Pacific Naval Symposium Senior Enlisted Leaders Working Group，As Endorsed at the 12thWestern Pacific Naval Symposium.

(三)海上演練和演習(xí)

除了機(jī)制性會(huì)議和專業(yè)研討會(huì)以外，近年來西太論壇框架下的專業(yè)演習(xí)和聯(lián)合演習(xí)活動(dòng)也不斷增多，主要包括以下幾項(xiàng)：

反水雷/潛水演習(xí)(Mine Countermeasure/Diving EX)。該演習(xí)是在反水雷研討會(huì)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的以反水雷和潛水為主要內(nèi)容的演習(xí)活動(dòng)，邀請(qǐng)成員國和觀察員國海軍艦艇和潛水人員參加，旨在加強(qiáng)西太各國在掃雷、獵雷和潛水方面合作，以應(yīng)對(duì)水雷對(duì)海上航行構(gòu)成的威脅。2001年新加坡舉辦了首次反水雷/潛水演習(xí)，迄今為止共有新加坡、印尼、馬來西亞等國家主辦了4次演習(xí)。

多邊戰(zhàn)術(shù)訓(xùn)練中心演習(xí)(Tactical Training Center Exercise)。戰(zhàn)術(shù)訓(xùn)練中心演習(xí)是新加坡海軍發(fā)起并主辦的多邊岸上戰(zhàn)術(shù)演習(xí)，旨在推廣成員國海軍熟悉使用本國的地區(qū)海上信息交換系統(tǒng)(Regional Maritime Information Exchange)，提高各成員國海軍在保護(hù)艦艇安全、保護(hù)商船、應(yīng)對(duì)海盜威脅等方面的協(xié)同能力。自2001年主辦第1屆演習(xí)以來，新加坡海軍共舉辦了4屆。自2009年始，新加坡將該演習(xí)和海上信息交流研討會(huì)合并為海上信息共享演習(xí)。

海上信息共享演習(xí)(Maritime Information Sharing Exercise)。該演習(xí)是由新加坡發(fā)起并主辦的演習(xí)活動(dòng)，由原來海上信息交流研討會(huì)和多邊戰(zhàn)術(shù)中心演習(xí)合并而成，主要包括交流研討、桌上推演等多項(xiàng)內(nèi)容，與國際海事安全會(huì)議(IMSC)、海上多邊演習(xí)(WMSE)等活動(dòng)同期舉行，實(shí)際上相當(dāng)于多邊海上演習(xí)的岸上準(zhǔn)備階段。自2009年以來，新加坡共主辦了4屆演習(xí)。

多邊海上演習(xí)(Multilateral Sea Exercise)。該演習(xí)是由新加坡組織發(fā)起的海上演習(xí)活動(dòng)，也是論壇框架下規(guī)模最大的演習(xí)活動(dòng)，內(nèi)容主要以海上反恐、打擊海盜等為主。該演習(xí)由新加坡于2003年發(fā)起，2005年舉行了第1次演習(xí)，到目前為止共舉行了4屆。

此外，論壇框架下的活動(dòng)還包括由日本發(fā)起的下一代軍官交流倡議“下一代軍官研討會(huì)”、“隨船航行項(xiàng)目”等活動(dòng)。成員國或觀察員國還可以根據(jù)形勢(shì)需要自愿發(fā)起研討會(huì)或演習(xí)活動(dòng)，如印度海軍就曾于2006年發(fā)起過題為“多邊與雙邊海上合作——回顧與展望”的專題研討會(huì)。

三、論壇在地區(qū)海上安全合作中發(fā)揮的影響

亞太地區(qū)特別是西太平洋地區(qū)是世界熱點(diǎn)最集中的海域之一，既存在大國之間結(jié)構(gòu)性矛盾，也存在地區(qū)海上鄰國之間爭(zhēng)奪島嶼和海洋權(quán)益的矛盾，海上安全局勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜；同時(shí)隨著海上自然災(zāi)害、海盜、海上恐怖主義等威脅的上升，各國也面臨著共同應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的威脅和挑戰(zhàn)的需求。在這種條件下，除了加強(qiáng)雙邊安全對(duì)話以外，多邊安全機(jī)制對(duì)于穩(wěn)定地區(qū)安全局勢(shì)、推動(dòng)海上安全合作具有積極意義。論壇作為該地區(qū)唯一的多邊海軍合作機(jī)制，在維護(hù)海上安全方面發(fā)揮著不可替代的作用。

(一)論壇是地區(qū)海上安全架構(gòu)的重要組成部分

論壇作為海軍之間的專業(yè)論壇，為多邊安全機(jī)制從陸地延伸到海洋搭建了橋梁。伴隨多邊安全機(jī)制的發(fā)展，亞太地區(qū)逐步形成了多個(gè)層次的多邊安全機(jī)制。人們通常所熟悉的多邊機(jī)制主要包括三個(gè)層次：首先是以東盟地區(qū)論壇和東盟為主的第一軌道機(jī)制；其次是以1993年在吉隆坡正式成立的亞太安全合作理事會(huì) (CSCAP)為主的第二軌道機(jī)制，再次是包括香格里拉對(duì)話和東北亞安全合作對(duì)話在內(nèi)的一軌半機(jī)制。隨著海上安全問題的升溫，海上安全在地區(qū)日益受到關(guān)注，而現(xiàn)有多邊安全機(jī)制中缺少海上環(huán)節(jié)。盡管包括東盟地區(qū)論壇和亞太安全理事會(huì)在內(nèi)的各個(gè)層次的多邊對(duì)話機(jī)制越來越多地涉及海上安全問題，如亞太安全合作理事會(huì)框架下設(shè)立了海事工作組，就海事問題進(jìn)行討論，①陳寒溪：《構(gòu)建地區(qū)制度：亞太安全理事會(huì)的作用》，世界知識(shí)出版社，2008年，第150頁。但上述這些機(jī)制都屬于外交、戰(zhàn)略以及學(xué)術(shù)層面的對(duì)話，缺乏軍方特別是海軍參與，不可能涉及海上安全深層領(lǐng)域和具體問題。海軍不僅是應(yīng)對(duì)海上安全問題的主體力量，也是海上問題的多邊合作的直接參與者，各國海軍之間的理解和互信是海上安全的基礎(chǔ)。論壇作為本地區(qū)唯一以海軍為主體、以海上安全為主旨的多邊合作機(jī)制，彌補(bǔ)了現(xiàn)有機(jī)制在海上安全方面的缺失。

論壇作為實(shí)質(zhì)性合作機(jī)制，在安全機(jī)制中發(fā)揮著承上啟下和“接地氣”的作用。受制于大國之間的結(jié)構(gòu)性矛盾以及國家關(guān)系、戰(zhàn)略矛盾、海洋爭(zhēng)端等問題的限制，亞太地區(qū)缺乏大規(guī)模海上軍事合作的政治基礎(chǔ)，與歐洲乃至與世界其他地區(qū)相比，亞太地區(qū)海上安全合作始終處于較低層次。這導(dǎo)致了目前多邊海上安全合作處于喊得多、做得少的狀況。當(dāng)前，亞太地區(qū)戰(zhàn)略層面的海上軍事合作主要體現(xiàn)在美國與日本、韓國、澳大利亞、加拿大等地區(qū)盟國之間。中國與俄羅斯之間的海上軍事合作近年來逐步深入。中美、美俄、中日、中韓等之間的軍事合作則處于較低的水平。論壇以應(yīng)對(duì)人類共同面臨的海上威脅為出發(fā)點(diǎn)，以海軍專業(yè)合作與非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作為切入點(diǎn)，這一定位使得論壇能夠在一定程度上脫離政治因素的影響，專注于各國海軍共同關(guān)注的海上安全問題，避免了以往論壇中出現(xiàn)的“隔空喊話”式的現(xiàn)象，使得各國提出的安全倡議能夠落到實(shí)處。

(二)論壇是增進(jìn)地區(qū)各國戰(zhàn)略互信的穩(wěn)定渠道

亞太地區(qū)安全機(jī)制建立的最大阻力來自于大國之間的結(jié)構(gòu)性矛盾和戰(zhàn)略互信的缺失。以中美兩國防務(wù)關(guān)系為例，由于美國對(duì)臺(tái)軍售、美艦機(jī)在中國周邊海域高頻次抵近偵察、美國國內(nèi)法限制兩軍未來發(fā)展三大障礙的存在②“專家：中美軍事關(guān)系有三大障礙 美應(yīng)做實(shí)際行動(dòng)”，中新網(wǎng)，2013年8月20日，http：//www.chinanews.com/mil/2013/08-20/5183174.shtml。，中美防務(wù)關(guān)系成為兩國政治關(guān)系跌宕起伏的受害者，包括中美海上軍事安全磋商在內(nèi)的雙邊安全機(jī)制多次因上述矛盾而中斷。而論壇所具有的機(jī)制性、穩(wěn)定性特點(diǎn)，為各國海軍之間進(jìn)行持久的交流提供了穩(wěn)定的渠道。論壇使得具有不同利益訴求的國家的海軍坐在一起，進(jìn)行面對(duì)面討論，本身就是對(duì)地區(qū)海上安全的重大貢獻(xiàn)。論壇對(duì)于避免海上誤解和誤判具有重要意義，特別是在雙邊交往存在困難的情況下，可成為迂回交流的橋梁。

多邊主義學(xué)者認(rèn)為，多邊制度這種適應(yīng)性甚至再生性能力使其在面對(duì)國際變化時(shí)能夠發(fā)揮穩(wěn)定器作用。①約翰·魯杰：《對(duì)作為制度的多邊主義的剖析》，第9頁，轉(zhuǎn)引自孫茹：“亞太多邊安全合作與中美關(guān)系：制度的視角”，《美國研究》，2005年第4期，第102頁。建構(gòu)主義理論學(xué)者認(rèn)為，制度能夠幫助國家推動(dòng)文化同質(zhì)化，培養(yǎng)共同命運(yùn)感，推動(dòng)互信和集體認(rèn)同的發(fā)展，從而達(dá)到增進(jìn)彼此的互信和集體認(rèn)同的形成，緩解各國的猜疑和恐懼。②Emanuel Adler and Michael Barnett， “A Framework for the Study of Security Communities，” in Emanuel Adler and Michael Barnett eds.， Security Communities， Cambridge University Press， 1998， pp.42-43.從論壇發(fā)展的歷史上看，論壇確實(shí)在增進(jìn)同質(zhì)文化方面發(fā)揮了重要作用，如：通過重新定義海上安全威脅，各國已經(jīng)就非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作達(dá)成了共識(shí)；通過強(qiáng)調(diào)海洋的流動(dòng)性以及海軍之間的文化共性，論壇已經(jīng)形成了約定俗成的內(nèi)部語言和文化；通過海軍領(lǐng)導(dǎo)人之間的交流，各國海軍的政策得到了較好闡釋，確立了海軍領(lǐng)導(dǎo)人間的感情基礎(chǔ)。基于上述原因，無論外部局勢(shì)多么跌宕起伏，論壇內(nèi)部始終用海軍的專業(yè)語言表達(dá)各自的安全關(guān)切，保持合作的良好氛圍。這與其他多邊機(jī)制相比是難能可貴的。

(三)論壇是主導(dǎo)地區(qū)海軍務(wù)實(shí)合作的有效平臺(tái)

論壇框架包含了海軍政策層面的交流和務(wù)實(shí)合作兩大部分內(nèi)容，年會(huì)和工作小組會(huì)側(cè)重于政策層面的討論，成員國在年會(huì)和工作小組會(huì)上提出并闡釋其海上安全政策、地區(qū)海上合作倡議，確定未來活動(dòng)安排；而各種專業(yè)研討會(huì)和演習(xí)則是對(duì)年會(huì)決議的落實(shí)，同時(shí)需要在年會(huì)和工作小組會(huì)上報(bào)告情況，將合作成果反饋給年會(huì)作為決策參考，以完善未來活動(dòng)。這就形成了政策層面和技術(shù)層面的良好互動(dòng)，使得論壇框架下的政策討論具有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，并確保技術(shù)合作能夠很好地體現(xiàn)各國的共同意愿。這種政策討論與實(shí)質(zhì)性合作相結(jié)合的模式，使其能夠在海軍專業(yè)合作領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用。

近年來，論壇這一優(yōu)勢(shì)在其發(fā)展中得到了充分體現(xiàn)。論壇框架下的務(wù)實(shí)性合作逐漸深入到信息交換、海洋環(huán)境保護(hù)、軍官和士官交流、反水雷、人道主義救災(zāi)、醫(yī)療合作乃至海上聯(lián)合演習(xí)等各個(gè)領(lǐng)域，并向更深層次拓展。目前本地區(qū)大多數(shù)海軍之間的多邊海上軍事合作大都與論壇有關(guān)。盡管這些合作仍局限在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，但從整個(gè)亞太地區(qū)來看，除了美國與其盟國的軍事合作以外，涵蓋國家如此之廣、合作深度如此之深的多邊合作機(jī)制，只有西太平洋海軍論壇。從這個(gè)意義上講，論壇已經(jīng)成為地區(qū)海軍多邊務(wù)實(shí)交流與合作的主導(dǎo)機(jī)制。

實(shí)際上，專業(yè)與技術(shù)合作是戰(zhàn)略合作的基礎(chǔ)。在戰(zhàn)略層面合作缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的情況下，技術(shù)層面的合作不僅在應(yīng)對(duì)共同面臨的非傳統(tǒng)安全威脅有著實(shí)質(zhì)性意義，也展示了各國開展海上合作的意愿，它能為向傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作轉(zhuǎn)化創(chuàng)造氛圍，并為其提供較為成熟的合作模式。在時(shí)機(jī)成熟的條件下，專業(yè)和技術(shù)合作有可能推動(dòng)海上軍事合作向更深層次發(fā)展。從近年來地區(qū)海上合作經(jīng)驗(yàn)來看，在地區(qū)海上安全領(lǐng)域存在諸多問題，多邊框架下的海上戰(zhàn)略合作很難達(dá)成的情況下，按照由淺入深、由虛到實(shí)的路途，從非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作逐步向傳統(tǒng)領(lǐng)域推進(jìn)，實(shí)際上是較為現(xiàn)實(shí)的選擇。美國邀請(qǐng)中國海軍參加2014年的“環(huán)太平洋軍演”就是一個(gè)較好的范例。

(四)論壇是創(chuàng)制海上行動(dòng)規(guī)則的重要機(jī)制

論壇由研討會(huì)走向地區(qū)海上安全合作組織的一個(gè)重要表現(xiàn)就是近年來其在國際海上行動(dòng)規(guī)則的形成方面發(fā)揮著重要的作用，突出的例子就是《海上意外相遇規(guī)則》(CUES)的制定。CUES是由新西蘭于1999年首次提出，后經(jīng)多次修改①2003年，經(jīng)澳大利亞等國修改的《海上意外相遇規(guī)則》，英文名稱為“Code for Un-alerted Encounters at Sea”，2012年，中國擔(dān)任論壇主席國后，于2013年5月在泰國舉行的工作小組會(huì)上提出了中方的修改意見，此后美、加、澳三國在吸取中方意見的基礎(chǔ)上，于2013年12月提出新的1.0版本，英文名稱改為“Code for Unplanned Encounters at Sea”，新舊兩個(gè)版本都縮寫為CUES，中方在翻譯時(shí)未改變名稱。。該文件是一個(gè)各國在自愿基礎(chǔ)上適應(yīng)的文件，旨在為軍用艦艇飛機(jī)和公務(wù)船舶在海上意外相遇時(shí)提供行動(dòng)規(guī)范，不具有國際法效力。從2003年開始，美國、澳大利亞等國開始積極推薦論壇各國采納，并推動(dòng)CUES在論壇會(huì)議上通過。在2012年馬來西亞主辦的論壇年會(huì)上，CUES被提交至各國海軍領(lǐng)導(dǎo)人討論，會(huì)議決定會(huì)后對(duì)CUES進(jìn)行修改，并在2014年中國主辦的論壇年會(huì)上繼續(xù)討論。

2013年12月，美國、澳大利亞和加拿大海軍在吸納中國海軍修改意見的基礎(chǔ)上，提出新的CUES1.0版本。新版本對(duì)2003年版本的部分內(nèi)容進(jìn)行了修改，如將適用對(duì)象限定為海軍艦艇和飛行器，刪除了部分與《聯(lián)合國海洋法公約》重復(fù)和容易引起歧義的內(nèi)容，進(jìn)一步澄清了海上相遇的概念，等等。修改后的CUES主要包括3個(gè)部分和1個(gè)附件：第1部分為導(dǎo)論，主要規(guī)定了CUES的宗旨和相關(guān)概念；第2部分為安全程序，主要規(guī)定了各國軍艦和航空器在海上相遇時(shí)應(yīng)采取的行動(dòng)規(guī)則和安全程序，如機(jī)動(dòng)要求、安全航速、安全距離等；第3部分為通信程序，主要規(guī)定軍艦和航空器海上相遇時(shí)應(yīng)遵守的通信要求和程序；附件部分為國際信號(hào)簡(jiǎn)語選編。

在2014年1月中國海軍主辦的南京論壇工作小組會(huì)上，新的CUES(1.0版)得到了與會(huì)各國的支持，一致同意將該版本提交將于4月在青島召開的論壇年會(huì)表決。4月22日，在中國青島召開的論壇第14屆年會(huì)一致表決通過了CUES。CUES的通過是論壇發(fā)展歷史上具有里程碑意義的事件，作為一份各國自愿適應(yīng)的技術(shù)性規(guī)范，其宗旨在于為各國艦機(jī)在海上相遇時(shí)提供一套機(jī)制化的處置程序和通信手段。盡管CUES的制定無法從根本上解決地區(qū)海上安全矛盾，但它的通過使本地區(qū)各國海軍第一次擁有了一份公認(rèn)的艦機(jī)海上相遇時(shí)的行動(dòng)和通信依據(jù)，這意味著海上相遇的艦機(jī)能夠采取必要的安全措施防止碰撞等意外事故，并通過海上無線電問答互相判明意圖，避免不必要的誤解和誤判。這有利于規(guī)范本地區(qū)各國日益頻繁的海上軍事行動(dòng)，確保艦機(jī)和人員生命安全，緩解海上緊張局勢(shì)。這對(duì)維護(hù)本地區(qū)海上安全無疑十分具有重要意義。

除CUES外，論壇已經(jīng)出臺(tái)或正準(zhǔn)備出臺(tái)的文件還包括：《西太論壇工作章程》、《海上信息交流目錄》、《西太論壇救災(zāi)反應(yīng)行動(dòng)指南》、《人道主義救災(zāi)常備行動(dòng)程序》，等等。在論壇青島年會(huì)上，中國、菲律賓等國海軍領(lǐng)導(dǎo)人還提出制定論壇框架下的海上災(zāi)難應(yīng)急救助機(jī)制和行動(dòng)指南，并將上述提議作為論壇未來行動(dòng)事項(xiàng)提交下一屆論壇工作小組會(huì)和年會(huì)討論，這意味著制定相關(guān)規(guī)定和指南將成為論壇未來重要任務(wù)。CUES等一系列文件的制定表明，論壇已經(jīng)在制定海上行動(dòng)規(guī)則方面發(fā)揮了不可忽視的作用。

(五)論壇各國海軍展示軟實(shí)力的重要舞臺(tái)

隨著論壇影響和作用的擴(kuò)大，論壇實(shí)際上已經(jīng)成為各國海軍傳播本國海上安全理念、競(jìng)相展示國際影響力的重要舞臺(tái)。各成員國對(duì)論壇的參與熱情不斷提高，采取各種方式提高自身在論壇事務(wù)中的影響。

一是積極主辦論壇活動(dòng)。由于多邊活動(dòng)效果的發(fā)散性，各成員國對(duì)參與論壇活動(dòng)十分踴躍，積極承辦各類活動(dòng)。論壇各項(xiàng)活動(dòng)成為主辦國海軍闡釋安全理念、介紹傳統(tǒng)文化、展示海軍形象、提高國際影響的寶貴機(jī)遇。澳大利亞、日本、新加坡乃至其他東南亞國家都積極主辦和參與論壇各類活動(dòng)。目前論壇的年會(huì)和工作小組會(huì)例行性活動(dòng)已安排至2024年，平均每年舉辦各類活動(dòng)至少3-5次。

二是提出海上合作倡議。各國積極參與各項(xiàng)活動(dòng)的同時(shí)，通過海上安全合作倡議，擴(kuò)大本國影響，引領(lǐng)海上安全合作發(fā)展走向。新加坡海軍立足本國建立的“海上安全信息交換網(wǎng)”，提出了“海上信息交換倡議”，并牽頭組織海上信息交換研討會(huì)、海上信息交換演習(xí)，在主導(dǎo)海上安全信息合作方面走在了前面。①9thWestern Pacific Naval Symposium Minutes，the Collection of the WPNS Workshop 2007 Documents.日本海上自衛(wèi)隊(duì)通過提出“下一代軍官交流倡議”、“未來優(yōu)秀軍官關(guān)系網(wǎng)”的概念，在論壇青年軍官交流方面發(fā)揮了主導(dǎo)作用。

三是協(xié)調(diào)友好國家立場(chǎng)。各國還通過利用同盟和友好國家協(xié)調(diào)立場(chǎng)擴(kuò)大自身在論壇事務(wù)中的影響力。美國通過團(tuán)結(jié)其盟國海軍，特別是與澳大利亞、日本、加拿大等盟國配合默契、立場(chǎng)一致，在論壇的各項(xiàng)事務(wù)發(fā)揮主導(dǎo)作用。東南亞國家海軍也基于共同戰(zhàn)略利益在論壇中相互支持，通過合作舉辦論壇框架下各類活動(dòng)、在討論和表決中相互支持等方式，力求用同一個(gè)聲音說話，在論壇中的影響也不可小覷。

(六)論壇在海上安全合作方面的局限性

當(dāng)然，在客觀認(rèn)識(shí)論壇在海上安全合作中的地位和作用的同時(shí)，也要對(duì)論壇的局限性有客觀清醒的認(rèn)識(shí)。首先，論壇影響局限于海軍專業(yè)領(lǐng)域，缺乏國家戰(zhàn)略層面的影響。論壇作為海軍間的合作機(jī)制，主要討論海軍層面的政策與合作，基本不涉及國家戰(zhàn)略層面的問題，缺少與國家戰(zhàn)略和政策層面的對(duì)接，因而對(duì)國家戰(zhàn)略層面的影響有限。其次，論壇缺乏與地區(qū)其他多邊機(jī)制之間的互動(dòng)，開放性有限。論壇屬于各國海軍間的內(nèi)部論壇，參加人員主要以海軍領(lǐng)導(dǎo)人和專業(yè)人員為主，不邀請(qǐng)其他涉海部門以及地方學(xué)者參加，因而在國際社會(huì)缺少開放性影響。最后，論壇受制于各國海上安全政策，缺少非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域以外的合作。從合作內(nèi)容上看，由于成員國之間的政策差異，論壇目前的合作項(xiàng)目主要集中在海上搜救、反恐、救災(zāi)等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，對(duì)于開展傳統(tǒng)領(lǐng)域的海上安全合作十分慎重。

四、中國海軍與西太平洋海軍論壇

中國海軍是論壇的創(chuàng)始成員之一，2000年以前主要是由中國駐所在國武官參加會(huì)議。從2000年開始，根據(jù)軍事外交的統(tǒng)一部署和安排，中國海軍開始派出將軍級(jí)別軍官作為海軍司令員的代表與會(huì)。隨著“走出去”步伐的加快，中國海軍高度重視論壇框架下的合作，逐步擴(kuò)大論壇各項(xiàng)活動(dòng)的參與力度。

一是積極參與和主辦論壇的各項(xiàng)活動(dòng)。自2000年以來，中國海軍派出代表團(tuán)參加了所有論壇年會(huì)和工作小組會(huì)，并從2008年開始表達(dá)了主辦論壇年會(huì)和工作小組會(huì)的意愿。在2012年馬來西亞主辦的論壇年會(huì)上，中國海軍代表團(tuán)正式確認(rèn)將于2014年1月和4月主辦論壇2014年工作小組會(huì)和第14屆年會(huì)。這兩次會(huì)議的成功舉辦，象征著中國海軍的國際化進(jìn)程邁上了新起點(diǎn)，標(biāo)志著中國海軍以更加自信的姿態(tài)走上國際舞臺(tái)，成為國際海上安全事務(wù)的重要參與者和海上游戲規(guī)則的制定者。此外，在不久前閉幕的第14屆論壇年會(huì)上，中國海軍還表達(dá)了主辦2024年論壇年會(huì)和工作小組會(huì)的意愿。除了參與和主辦了論壇機(jī)制性會(huì)議以外，中國海軍還多次派出專業(yè)軍官參加了反水雷研討會(huì)、海上救災(zāi)桌上推演、下一代軍官交流項(xiàng)目、反水雷與潛水演習(xí)、多邊海上演習(xí)等各類研討會(huì)和演習(xí)。2007年，中國海軍派導(dǎo)彈護(hù)衛(wèi)艦“襄樊號(hào)”參加了新加坡主辦了2007年的戰(zhàn)術(shù)訓(xùn)練中心演習(xí)和多邊海上演習(xí)，并參加了包括防御來自小艇威脅、穿越雷區(qū)、海上搜救、對(duì)海射擊在內(nèi)的多個(gè)科目。

二是積極參與論壇各項(xiàng)文件的討論和制定。中國海軍加入論壇以后，積極參與了論壇《工作章程》、CUES等文件的討論和制定。在2010論壇年會(huì)討論《工作章程》修改過程中，由于中國海軍的積極協(xié)調(diào)，論壇在保留一票否決的決策機(jī)制同時(shí)，規(guī)定如決議被否決，可根據(jù)至少4個(gè)國家的提議召開由代表團(tuán)團(tuán)長參加的閉門會(huì)議進(jìn)行協(xié)商，并可進(jìn)行第二輪投票，既堅(jiān)持了原則又增加了論壇決議的靈活性。青島年會(huì)通過的CUES也與中國海軍的努力密不可分。中國海軍自2003年開始就積極參與CUES的討論和修改工作。中國海軍2012年接替馬來西亞擔(dān)任論壇主席國后，在進(jìn)行深入研究并廣泛征求論壇各成員國意見的基礎(chǔ)上，提出了關(guān)于CUES的新修改意見，并在2013年5月舉行的泰國工作小組會(huì)上將修改后的CUES文本通報(bào)各成員國海軍。2013年12月，美國、加拿大、澳大利亞三國在吸納了中國修改意見的基礎(chǔ)上，聯(lián)合提出了新的CUES(1.0版)草案①Code for Un-planned Encounters at Sea，As Amended and Proposed by US.Navy， Royal Canadian Navy and Australia Navy at December 17th，2013.。在2014年1月的南京工作小組會(huì)上，作為主席國的中國海軍再次廣泛協(xié)調(diào)和征求各方意見，吸納了法國、加拿大和日本等國的修改建議，對(duì)美、澳、加提出的新版本進(jìn)行了進(jìn)一步完善，為CUES的最終一致通過打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

實(shí)踐證明，海軍多邊合作既是中國海軍展示形象、擴(kuò)大影響的重要舞臺(tái)，也是海軍擴(kuò)大話語權(quán)、參與海上國際規(guī)則制定的重要途徑，是中國向國際社會(huì)闡明防御性國防政策的有效平臺(tái)，對(duì)于倡導(dǎo)和平、合作、互利、共贏的新安全觀，增信釋疑，營造良好的新外部環(huán)境具有重要戰(zhàn)略意義。中國作為一個(gè)崛起中的海洋強(qiáng)國，在建設(shè)強(qiáng)大海軍的過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)建設(shè)海洋強(qiáng)國的總體目標(biāo)，充分考慮海軍國際性軍種的特性和海洋流動(dòng)性的特點(diǎn)，積極利用各種渠道，加快與國際接軌進(jìn)程，成為全球海洋事務(wù)的積極參與者。

為此，中國海軍應(yīng)繼續(xù)加大論壇各項(xiàng)活動(dòng)的參與力度，根據(jù)中國海上安全實(shí)際提出有利于各國接受的海上安全倡議，參加海上行動(dòng)規(guī)則的制定；積極關(guān)注國際海上力量研討會(huì)、國際航道測(cè)量組織、印度洋海軍論壇等多邊海軍合作機(jī)制的動(dòng)向，參加上述各框架下的海上合作。通過參與海上多邊機(jī)制與合作，掌握和熟悉國際通行的規(guī)則、禮儀和慣例，為海軍的發(fā)展建設(shè)積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大國際海上事務(wù)的話語權(quán)，塑造海上軟實(shí)力，為中國海軍走向遠(yuǎn)洋創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。