論中國特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機制

◎ 楊長明

城鎮(zhèn)化是經濟社會發(fā)展的必然趨勢，也是現(xiàn)代化的必由之路。城市是經濟、政治和文化的中心，在社會文明進步中起著主導作用。我國建設中國特色的社會主義，必須堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制”，這無疑是中國特色新型城鎮(zhèn)化的路線圖。

一、中國特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的成就與問題

中國城鎮(zhèn)化進程始于1950年，但中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐非常緩慢。1949年至1978年近30年的時間里，我國實行的是高度中央集權的計劃經濟體制，城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式是政府發(fā)動和計劃型的城鎮(zhèn)化，這就使我國城鎮(zhèn)化水平僅僅從1950年的10.6%、136個建制市增加到1978年底的17.9%、193個建制市。改革開放以后，我國城鎮(zhèn)化進入了快速發(fā)展的新時期，城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式是市場經濟型的城鎮(zhèn)化。伴隨著農村改革的領先潮頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍凸起，大量農村剩余勞動力擺脫了土地和農業(yè)的束縛，向城鎮(zhèn)和非農產業(yè)轉移，推動著我國城市化的進程。據(jù)統(tǒng)計，2012年，我國總人口13.54億；城鎮(zhèn)戶籍人口(非農業(yè)人口)4.78億，占35.29%，農村戶籍人口(農業(yè)人口)8.76億；按居住地劃分，城鎮(zhèn)常住人口7.12億，城鎮(zhèn)化率為52.57%，基本達到世界平均水平，城鎮(zhèn)化取得顯著成效。設市城市數(shù)量為658個（香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣省除外），其中直轄市4個，27個省會城市，627個地縣城市，建制鎮(zhèn)20000多個。初步形成了以特大城市為中心，大中城市為骨干，小城市為紐帶協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。城市集中了2/3的國內生產總值、3/4的工業(yè)總產值和外資利用額度。城市還集中了幾乎全部的高等院校和科研單位，為國家培育了大批專業(yè)人才和科技人才，加快了科技產業(yè)的步伐。這充分表明了城市是經濟和社會發(fā)展的火車頭，是社會主義現(xiàn)代化建設的龍頭。沒有城市的發(fā)展，沒有城市的現(xiàn)代化，也就不會有國家的發(fā)展和現(xiàn)代化。城市的蓬勃發(fā)展必然會推動整個國家的現(xiàn)代化進程。我國建設社會主義現(xiàn)代化強國，必須高度重視城市的現(xiàn)代化建設和發(fā)展。目前，發(fā)達國家已經進入了“后城市化”階段，發(fā)展中國家正處在城市化之中。城鎮(zhèn)化是我國未來發(fā)展的戰(zhàn)略。與世界各國城鎮(zhèn)化水平相比，我國城鎮(zhèn)化水平正處在加速發(fā)展階段，伴隨著國家工業(yè)化和經濟市場化、社會化、現(xiàn)代化進程的加快，我們一定要利用好城鎮(zhèn)化這一新引擎，為實現(xiàn)我國由經濟大國向經濟強國轉變提供持久動力，為全面建成小康社會、實現(xiàn)中國夢增添力量。

城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展是中國改革開放的重要成果，也是各方面體制機制創(chuàng)新的重要成果。但城鎮(zhèn)化發(fā)展也帶來了諸多問題，比如城市化滯后于工業(yè)化問題、市民化進程滯后問題、城市公共服務短缺問題、城鎮(zhèn)規(guī)模結構不合理問題、城市化質量問題、城市環(huán)境污染問題、城鄉(xiāng)欠缺一體發(fā)展問題、區(qū)域城市發(fā)展不平衡問題、城市治理水平低下問題等。積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，需要著力提升城鎮(zhèn)化質量和水平。黨的十八大提出要堅持走城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展，大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農村社區(qū)協(xié)調發(fā)展，互促共進的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展、產業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農村建設協(xié)調推進。優(yōu)化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。

二、國際經驗對中國特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的啟示

城市病是城市發(fā)展過程中的必然現(xiàn)象。大多數(shù)發(fā)達國家的大城市，在發(fā)展過程中也經歷過規(guī)?？焖贁U張、人口急劇膨脹引發(fā)的交通擁堵、環(huán)境污染等一系列城市病。但經過改革與治理，一些大城市在經濟規(guī)模繼續(xù)增長的同時在某些方面較好地抑制了城市病的發(fā)展。未來一段時期，我國仍將保持高速發(fā)展城鎮(zhèn)化。發(fā)達國家紐約、倫敦、巴黎、東京、新加坡等城市建設和管理的經驗，可為我國特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的提供借鑒經驗和啟示。

（一）建立健全法規(guī)體系，嚴格執(zhí)法監(jiān)督

大多數(shù)發(fā)達國家都建立有一套比較完整的城市管理法律體系，并且嚴格執(zhí)法監(jiān)督。美國的各個城市都依據(jù)國家及州、郡的法規(guī)制定了地方的具體法規(guī)，對利益相關者的權利和義務做出明確的法律規(guī)范。英國議會先后頒布了《綠帶法》、《新城法》、《住房法》、《住宅與建筑法》、《住宅與規(guī)劃法》等法律，有效地保障了倫敦等都市圈均衡發(fā)展與社會公平。法國的城市也建立有一套比較完整的城市管理法律體系，嚴格執(zhí)法監(jiān)督。日本相繼頒布了《首都圈市街地開發(fā)區(qū)域整備法》、《首都圈建成區(qū)限制工業(yè)等的相關法律》、《首都圈近郊綠地保護法》、《多極分散型國土形成促進法》等多部法律法規(guī)，從法律上界定首都圈等的范圍和發(fā)展方向。新加坡是一個高度法制化的國家，也是一個城市管理十分成功的國家。其城市管理方法中最根本的是建立了一整套嚴格、具體、周密、切合實際、操作性強、沒有回旋余地的法律體系。國家對城市中建筑物、廣告牌、園林綠化等城市管理硬環(huán)境的方方面面都作了具體的規(guī)定。把有利于提高人民群眾生活水平、生活質量作為城市規(guī)劃、建設和管理的重要目標，不斷完善、不斷超越“花園城市”建設。我國雖然頒布實施了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，但城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學性等諸多因素的影響，城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設管理的權威性尤需加強。

（二）發(fā)揮政府調控作用，實行公共資源與服務均等化

美國城市政府運用市場機制，以“小政府、大社會”的模式，將部分職能配置給中介組織，減輕政府的負擔，降低運作成本，同時提供更多的公共服務產品。其他發(fā)達國家倫敦、巴黎、東京、新加坡等城市在注重發(fā)揮市場機制的同時，也高度重視發(fā)揮政府調控引導作用，通過公共資源與服務合理配置，控制人口和資源向大城市的過度集中。我國城市發(fā)展要通過規(guī)劃甚至行政手段，分流中心城區(qū)高度集中的優(yōu)質教育、醫(yī)療等資源，公共資源供給加快向周邊新城與農村以及城市群區(qū)域內其他城市傾斜，通過公共服務的均衡化布局，提高城鄉(xiāng)公共服務水平。

（三）建立公眾參與和區(qū)域協(xié)調機制，搞好城市建設和管理

發(fā)達國家紐約、倫敦、巴黎、東京、新加坡等城市政府將城市管理視為利益相關者的共同事務，通過多種途徑引導城市利益相關者、廣大市民積極參與城市建設與管理。城市居民介入城市管理程度較深，參與渠道暢通，政府的城市管理事務也很透明，從法律、制度、程序上確定公眾參與城市管理的合法性，保障公眾參與城市管理權利的實現(xiàn)。不僅如此，這些城市還建有區(qū)域的協(xié)調機制，以解決各城市之間的基礎設施、供水、教育、治安等公共事務，解決區(qū)域性沖突和矛盾。我國城市在旅游一體化、通信同城、金融同城和港口合作等方面邁出了一定的步伐，但距離形成城際間相互開放、分工協(xié)作、功能互補、各具特色的一體化區(qū)域還有很長的路要走，發(fā)達國家大都市區(qū)的區(qū)域治理經驗對我們具有一定的借鑒意義。

（四）實現(xiàn)政務信息電子化，提高工作效率和服務水平

發(fā)達國家紐約、倫敦、巴黎、東京、新加坡等城市政府確立以居民服務和效率為中心的宗旨，政府內部基本實現(xiàn)了信息電子化，各部門的服務職能、政府采購、政府預算都詳盡地顯示在電子信息中，通過網(wǎng)絡每個人都可以直接與政府聯(lián)系，許多具體事務如征用土地、建造房屋、個人稅務等都可以在網(wǎng)上操作。這既有利于城市政府準確掌握信息資源，又有利于提高工作效率和服務水平。我國城市治理的信息網(wǎng)絡工作剛剛起步，信息工作要進一步電子化、科學化、法治化。

三、完善中國特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機制

（一）著力推進以人為核心的城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。要推進農業(yè)轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民。解決已經轉移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農業(yè)轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮(zhèn)的素質和能力。全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。推進農業(yè)轉移人口市民化要堅持自愿、分類、有序，充分尊重農民意愿，因地制宜制定具體辦法，優(yōu)先解決存量，有序引導增量。要出臺和實施戶籍、土地、資金、住房、基本公共服務等方面的配套政策，提高人民的生活質量，造福百姓和富裕農民。城鎮(zhèn)化過程不僅是農民自愿轉變?yōu)槭忻竦倪^程，也是城市居民享受城鎮(zhèn)化成果的過程。新型城鎮(zhèn)化既要滿足城鎮(zhèn)化中居民日益增長的物質生活需要，又要滿足居民日益增長的文化生活需求。

新型城鎮(zhèn)化要提高城鎮(zhèn)建設水平。要加強城鎮(zhèn)化宏觀管理，制定實施好國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，有關部門要加強重大政策統(tǒng)籌協(xié)調，各地區(qū)也要研究提出符合實際的推進城鎮(zhèn)化發(fā)展意見。要大力提高城市的綜合承載力，科學配套建設水、電、路、綠化、農貿市場、學校、醫(yī)院等公共基礎設施，大力發(fā)展新興產業(yè)，把城市建設成為適宜創(chuàng)業(yè)發(fā)展和居住生活的城市。要加強建筑質量管理制度建設，對導致建筑質量事故的不法行為，必須堅決依法打擊和追究。要融入現(xiàn)代元素，更要保護和弘揚傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈。要傳承文化，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮(zhèn)。要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件，把廣大農村建設成農民幸福生活的美好家園。

新型城鎮(zhèn)化要加強對城鎮(zhèn)化的管理。要建立健全城市管理法律體系，嚴格執(zhí)法監(jiān)督。建立多元可持續(xù)的資金保障機制。深化改革戶籍、土地、財稅、教育、醫(yī)療等方面制度，切實提高農民的收入和公共服務均等化水平。優(yōu)化行政區(qū)劃設置，探索市鎮(zhèn)體制改革，降低行政成本，提高行政管理和社會管理能力。采用信息技術，實現(xiàn)信息共享。城市政府要以居民服務為宗旨，政府內部實現(xiàn)信息電子化、科學化、法治化，切實提高政府工作效率和服務水平。

新型城鎮(zhèn)化要實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境永續(xù)發(fā)展。要按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態(tài)空間的合理結構。要堅持生態(tài)文明，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，盡可能減少對自然的干擾和損害，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源。要減少工業(yè)用地，適當增加生活用地特別是居住用地，切實保護耕地、園地、菜地等農業(yè)空間，劃定生態(tài)紅線。要切實提高能源利用效率，降低能源消耗和二氧化碳排放強度；高度重視生態(tài)安全，擴大森林、湖泊、濕地等綠色生態(tài)空間比重，增強水源涵養(yǎng)能力和環(huán)境容量；不斷改善環(huán)境質量，減少主要污染物排放總量，控制開發(fā)強度，增強抵御和減緩自然災害能力，提高歷史文物保護水平。要根據(jù)區(qū)域自然條件，科學設置開發(fā)強度，盡快把每個城市特別是特大城市開發(fā)邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。

新型城鎮(zhèn)化要建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調機制。不同的區(qū)域治理模式各具特色，需要有步驟、有針對性地探索符合大城市圈的治理模式，破解一體化進程中存在的地方保護主義、區(qū)域產業(yè)結構雷同、區(qū)域公共產品供給效率低、區(qū)域治理缺乏參與性等區(qū)域問題。要走出一條有別于傳統(tǒng)模式的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展新路，形成區(qū)域協(xié)調發(fā)展新模式，全面創(chuàng)新體制機制，尤其是創(chuàng)新區(qū)域管理體制。建立跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調機制，國內有關城市政府已經作了實踐探索，成效顯著。要進一步健全和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調機制，努力發(fā)揮中心城市和大城市的輻射帶動作用。

（二）著力推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化要以資源環(huán)境承載能力為依據(jù)，以大城市為依托，以中小城市為重點，以城市群為主要發(fā)展形態(tài)，因地制宜，重點推進，建立健康有序的城鎮(zhèn)體系，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協(xié)同發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化要積極推進，也要避免出現(xiàn)遍地開花、無序發(fā)展的亂象，要穩(wěn)步進行，循序漸進。

新型城鎮(zhèn)化要提升大城市發(fā)展質量。大城市在經濟、政治、文化、社會等領域具有重要影響，在國家經濟結構和戰(zhàn)略布局中具有重要作用。要提升大城市綜合功能，按照國際大都市標準規(guī)劃、建設、管理和運營城市，不斷提高大城市的科技創(chuàng)新能力、國際競爭能力、輻射帶動能力、交通通達能力、信息交流能力、可持續(xù)發(fā)展能力。要推進區(qū)域產業(yè)城鎮(zhèn)集群發(fā)展，發(fā)揮大城市的輻射帶動功能，以產業(yè)技術鏈和物流鏈為紐帶，合理布局區(qū)域產業(yè)基地，整體提升區(qū)域發(fā)展水平。大城市要防止片面追求發(fā)展成為政治中心、經濟中心、文化中心等，科學合理調控大城市規(guī)模，使之成為適宜創(chuàng)業(yè)發(fā)展和居住生活的典范。

新型城鎮(zhèn)化要積極發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)。中小城市在中國的城鎮(zhèn)體系中處于中間環(huán)節(jié)，起到了聯(lián)系大城市和小城鎮(zhèn)的作用。中小城市點多面廣，規(guī)模適中。合理發(fā)展中小城市對促進就業(yè)、緩解大城市人口和承載力壓力，以及促進小城鎮(zhèn)發(fā)展都具有十分重要的作用。新型城鎮(zhèn)化要把加強中小城市和小城鎮(zhèn)建設作為重點，使各種資源向中小城市傾斜，適當增加中小城市數(shù)量。中小城市和小城鎮(zhèn)更要提升發(fā)展質量，要把城鎮(zhèn)建設成為適宜創(chuàng)業(yè)發(fā)展和居住生活的美麗家園。適時適度推進有條件的小城鎮(zhèn)要向中小城市發(fā)展，有條件的中小城市要向大城市發(fā)展。

（三）著力推進區(qū)域城市協(xié)調發(fā)展

我國是一個有著13億多人口的大國，地大物薄，人口眾多，各地區(qū)的自然、歷史、經濟、文化等環(huán)境不盡相同，而且發(fā)展又不平衡。特殊的地理環(huán)境造成我國各地的經濟發(fā)展水平和城市分布的地區(qū)性差異。據(jù)有關研究資料，2012年全國658個城市中，華北、東北、華東、華南、西南、西北城市化水平分別為53%、57%、52%、47%、38%、40%。城市化水平的地區(qū)性差異，需要我們著力推進區(qū)域城市協(xié)調發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化要堅持因地制宜，探索各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。東部地區(qū)，地理條件優(yōu)越，經濟比較發(fā)達，城市化水平也較高。東部地區(qū)城市發(fā)展要建立健全城鄉(xiāng)一體發(fā)展規(guī)劃，實施大中小城市配套建設和管理，提高城市發(fā)展的現(xiàn)代化水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。中部地區(qū)無論是地理條件還是經濟狀況以及城市化水平，都介于東西部之間。中部地區(qū)城市的發(fā)展要采取以數(shù)量擴張和質量并進的大中小城市協(xié)調發(fā)展的方針，要實現(xiàn)城市的現(xiàn)代化和國際化。西部地區(qū)自然條件差，交通和經濟不發(fā)達，城市分布稀疏，城市化水平低，西部地區(qū)城市發(fā)展既要加強中西部地區(qū)重大基礎設施建設和引導產業(yè)轉移，又要建設現(xiàn)代化大城市，促進大中小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。要著力推進區(qū)域城市協(xié)調發(fā)展，在已經形成京津冀、長三角、珠三角三大城市群的基礎上，在中西部和東北有條件的地區(qū)，依靠市場力量和國家規(guī)劃引導，逐步發(fā)展形成若干城市群，成為帶動中西部和東北地區(qū)發(fā)展的重要增長極，推動國土空間均衡開發(fā)，提升區(qū)域城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化，全面建成小康社會。

（四）著力推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。新型城鎮(zhèn)化要破除城鄉(xiāng)二元結構，著力推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。要注重與農業(yè)現(xiàn)代化的互相促進作用，實現(xiàn)和城鎮(zhèn)化的良性互動。要建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制，堅持工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村和多予少取放活方針，堅持把國家基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展重點放在農村，全面改善農村生產生活條件，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農城鄉(xiāng)關系，讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。

新型城鎮(zhèn)化要實行城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化應是推動農村發(fā)展的城鎮(zhèn)化，新農村應是城鎮(zhèn)化進程中的新農村。加快完善城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產業(yè)布局、基礎設施、公共服務、勞動就業(yè)、社會保障、社會管理等方面推進一體化。一是城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化，即要統(tǒng)籌科學規(guī)劃城鎮(zhèn)建設、鄉(xiāng)村分布、產業(yè)發(fā)展、農田保護、生態(tài)環(huán)境建設等，實施城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。二是城鄉(xiāng)產業(yè)布局一體化。即要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展，推動以工促農，優(yōu)化農村產業(yè)結構，拉長農業(yè)生產鏈，增加農產品附加值。三是城鄉(xiāng)基礎設施一體化。即要統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)基礎設施建設，把城鄉(xiāng)道路、給排水、網(wǎng)絡通信、公共交通等統(tǒng)一布局，抓緊抓好。四是城鄉(xiāng)公共服務一體化。即要統(tǒng)籌安排公共服務領域的各個方面，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂、體育設施和配套的環(huán)境衛(wèi)生設施等，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務平等發(fā)展，城市市民和鄉(xiāng)村農民同等水平地享受相應的公共服務。五是城鄉(xiāng)勞動就業(yè)一體化。即要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動就業(yè)管理體制，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)市場和就業(yè)機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動就業(yè)的統(tǒng)籌安排與管理。六是社會保障一體化。即要在完善城市社會保障制度的同時，逐步建立和完善以農村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障為主要內容的農村社會保障制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動就業(yè)和社會保障的協(xié)調發(fā)展。七是城鄉(xiāng)社會管理一體化。即要統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)社會管理，統(tǒng)一戶籍管理制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會管理的同步發(fā)展，幸福和諧。

[1]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》.

[2]楊秦,顧澗清主編.廣州新型城市化發(fā)展學習讀本.廣東省出版集團廣東經濟出版社,2013,4.

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