廣州市隨遷生義務(wù)教育政策研究

◎ 李清剛

廣州市隨遷生義務(wù)教育政策研究

◎ 李清剛

廣州市沒有對隨遷生問題進(jìn)行深入研究，導(dǎo)致在貫徹“兩個(gè)為主”政策上困難重重。解決上述問題的建議主要包括：明確義務(wù)教育公共產(chǎn)品屬性、設(shè)置隨遷生就讀的合理門檻、修正“兩個(gè)為主”政策等。

隨遷生 義務(wù)教育 政策

廣州市義務(wù)教育階段的非本地戶籍生源從2010年的初中在校生103738人（占初中全體在校生數(shù)的26.31%）、小學(xué)在校生407194人（占小學(xué)全體在校生數(shù)的49.37%），增長到2013年的初中在校生149142人（占初中全體在校生數(shù)的40.33%）、小學(xué)在校生480270人（占小學(xué)全體在校生數(shù)的55.89%），約以每年初中11000人、小學(xué)18000人的速度平穩(wěn)增長[1]。廣州市在應(yīng)對日益增加的非本地戶籍生源接受義務(wù)教育的問題上壓力巨大，面臨著艱難的政策調(diào)整和改革。

一、廣州市義務(wù)教育非本地戶籍生源的構(gòu)成情況

廣州市義務(wù)教育階段就讀的非本地戶籍生源構(gòu)成情況比較復(fù)雜，主要有以下三個(gè)類別：第一類是戶籍不在學(xué)校所在地的縣級行政區(qū)域，但擁有廣州市戶籍的學(xué)生。比如廣州戶籍的學(xué)生在廣州市不同區(qū)縣之間流動(dòng)求學(xué)即屬于此類，據(jù)調(diào)查這類學(xué)生數(shù)量不多，不是本文探討的重點(diǎn)，可忽略不計(jì)。第二類是戶籍不在學(xué)校所在地的縣級行政區(qū)域，不擁有廣州市戶籍但父母雙方或一方屬于進(jìn)城務(wù)工人員（外來工）且屬于常住人口的學(xué)生（簡稱隨遷生），這類生源占義務(wù)教育非本地戶籍生源的比例弱于四分之三。第三類是戶籍不在學(xué)校所在地的縣級行政區(qū)域，不擁有廣州市戶籍但父母雙方或任一方都不是進(jìn)城務(wù)工人員的學(xué)生（簡稱選擇生）。由于廣州地處珠三角中心，優(yōu)質(zhì)的教育實(shí)力和品牌對珠三角其他地區(qū)富裕家庭的家長構(gòu)成強(qiáng)大的吸引，這類學(xué)生的父母并不在廣州就業(yè)，而只是具有選擇廣州優(yōu)質(zhì)教育資源的意愿。這類生源占義務(wù)教育階段就讀的非本地戶籍生源的比例超過四分之一，他們主要就讀高收費(fèi)寄宿制民辦學(xué)?；騼?yōu)質(zhì)“公辦名?！彼k的民校。本文重點(diǎn)討論隨遷生的政策問題，順帶討論選擇生的問題。

二、隨遷生就讀特點(diǎn)分析

（一）隨遷生群體規(guī)模龐大，主要在低收費(fèi)的租賃民辦中小學(xué)就讀。廣州公辦初中較少，因此在民辦初中階段就聚集了更多的隨遷生。與選擇生不同，他們主要就讀于每年收費(fèi)8000元以下的民辦學(xué)校，而選擇生通常就讀于每年收費(fèi)16000～40000元的高收費(fèi)民辦學(xué)校。由于廣州市各區(qū)縣公辦學(xué)校生均成本不同，以廣州市白云區(qū)為例，小學(xué)每年生均成本為10000元，初中則為12000元，那么公辦中小學(xué)的生均成本平均為11000元。在生均成本方面，隨遷生就讀的租賃民辦學(xué)校顯然比公辦學(xué)校的更低，面對越來越高企的租金，陷入低質(zhì)量運(yùn)轉(zhuǎn)的固化狀態(tài)，與公辦學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量差距越來越大，背離了義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策目標(biāo)。

（二）隨遷生流動(dòng)性強(qiáng)，政府難以計(jì)劃性安排。隨遷生之所以叫隨遷生，主要是因其流動(dòng)性強(qiáng)，具有隨機(jī)性和風(fēng)險(xiǎn)不可知的特點(diǎn)。以廣州白云區(qū)為例，2008年全球陷入經(jīng)濟(jì)融危機(jī)之時(shí)，當(dāng)年白云區(qū)隨遷生減少了約20%，造成許多校舍閑置和資源浪費(fèi)。隨遷生由于受到經(jīng)濟(jì)波動(dòng)以及宏觀政策等影響，加上政府缺乏對經(jīng)濟(jì)危機(jī)的深刻洞察力和預(yù)見性，因此政府難以將其納入當(dāng)?shù)氐膰窠?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之中統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)配置。

（三）隨遷生是社會(huì)轉(zhuǎn)型期教育自身發(fā)展規(guī)律的體現(xiàn)。未來20年是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展難得的戰(zhàn)略機(jī)遇期，為了全面建設(shè)小康社會(huì)，黨的十七大指出縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程還很艱巨。目前我國城市化率突破了50%，但和發(fā)達(dá)國家的80%相比仍有不小的差距。只要城市化的進(jìn)程沒有終止，隨著戶籍制度的松動(dòng)，將會(huì)有更多的農(nóng)村人口涌入城鎮(zhèn)，隨之而來的就是城市迎來更多的隨遷生。這是長期的經(jīng)濟(jì)二元對立和人口自然遷移帶來的問題在教育上的反映，政府必須要為這些流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育承擔(dān)責(zé)任，因此流動(dòng)兒童的義務(wù)教育問題要站在實(shí)施科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略全局來考慮，而不僅僅視為教育內(nèi)部衍生出來的問題，這是新時(shí)期政府面臨的新挑戰(zhàn)。

三、現(xiàn)行的隨遷生義務(wù)教育政策分析

2008年頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》中指出，切實(shí)解決好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女就學(xué)的辦法，就是“對符合當(dāng)?shù)卣?guī)定接收條件的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女，要按照相對就近入學(xué)的原則統(tǒng)籌安排在公辦學(xué)校就讀，免除學(xué)雜費(fèi)，不收借讀費(fèi)。地方各級人民政府要按照預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際接收人數(shù)，對接收進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的公辦學(xué)校足額撥付教育經(jīng)費(fèi)。”并且強(qiáng)調(diào)了省級政府加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌，“制訂切實(shí)可行的實(shí)施方案，確定省和省以下各級人民政府的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任，落實(shí)所需資金?！币_保免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生（含進(jìn)城流動(dòng)兒童）學(xué)雜費(fèi)工作落到實(shí)處。但中央財(cái)政的責(zé)任只是“對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育問題解決較好的省份給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)?！边@樣的政策設(shè)計(jì)主要存在以下幾點(diǎn)問題：

第一，增加地方事權(quán)而沒有給予應(yīng)有財(cái)權(quán)。中央財(cái)政似有為自己“減負(fù)”的嫌疑，至少目前的政策還沒有意識到隨遷子女進(jìn)城接受義務(wù)教育問題已經(jīng)涉及到深層的財(cái)政體制改革，沒有強(qiáng)調(diào)中央財(cái)政在建立國家層面上的義務(wù)教育階段的生均成本對流入地轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任。這樣的政策設(shè)計(jì)和國務(wù)院發(fā)展研究中心2002年的一項(xiàng)調(diào)查倒是很“吻合”——該項(xiàng)調(diào)查顯示，我國義務(wù)教育投入中，87%左右由基層地方政府負(fù)擔(dān)，省級政府和中央分別只承擔(dān)了11%和2%。[2]這樣只擴(kuò)大地方事權(quán)而沒有增加地方財(cái)權(quán)的政策只能是權(quán)宜之計(jì)，因?yàn)樵诜侄愔频捏w制下，地方政府對國家應(yīng)盡的義務(wù)通過向中央繳納稅收的形式已經(jīng)做到，那么隨遷生在流入地接受免費(fèi)義務(wù)教育的理由就不那么充分：他們的涌入導(dǎo)致流出地政府財(cái)政開支的減少，卻增加了流入地政府財(cái)政開支。因?yàn)榱鞒龅卣玫搅穗S遷生沒流出之前屬于中央轉(zhuǎn)移支付的那部分義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，現(xiàn)行政策又幾乎是“豁免”了流出地政府對流出兒童的義務(wù)教育責(zé)任。那么對于流入地政府而言，在盡了被強(qiáng)制的國家稅收義務(wù)之后，國家也沒有建立在義務(wù)教育階段的生均成本的國家轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，沒有一個(gè)可以跨省跨地區(qū)以分享社會(huì)財(cái)富的體制，那么流入地政府為這些隨遷生提供免費(fèi)的義務(wù)教育的充足理由在哪里呢？如果說他們的父母屬于本地常住人口也向本地政府納了稅，本地政府就應(yīng)該為他們提供義務(wù)教育，也算是一條理由的話，那么在以戶籍制度為基礎(chǔ)的地方負(fù)責(zé)分級管理的義務(wù)教育體系下，戶籍制度沒有改革之前，地方政府不會(huì)有動(dòng)力去采納這條合理建議。

第二個(gè)問題是，地方政府不重視隨遷生的義務(wù)教育。如上分析，地方政府會(huì)以種種緣由不重視隨遷生的義務(wù)教育問題。尤其在以GDP崇拜的評價(jià)制度下，GDP代表政績一切，沒有官員會(huì)像重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展那樣重視教育發(fā)展，新加坡國立大學(xué)鄧永恒教授研究了中國283個(gè)中小城市的市長和市委書記10年的政績和升遷結(jié)果的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)中國的“綠色官員”升遷難。根據(jù)這項(xiàng)研究，如果市委書記和市長任期內(nèi)的地區(qū)生產(chǎn)總值增速比上一任提高0.3%的話，升職概率將高于8%，如果任期內(nèi)長期把錢花在民生和環(huán)保上，那么他們的升官概率則為負(fù)值。[3]

再退一步講，假設(shè)流入地政府想真正解決隨遷生入讀免費(fèi)的義務(wù)教育公辦學(xué)校的問題，也是困難重重，面臨著巨大的財(cái)政、教育用地、校舍和師資等壓力。以廣州為例，如果真正落實(shí)“兩個(gè)為主”的要求，即主要由公辦學(xué)校來承擔(dān)，由于城市容積率有限，且不說接納這些學(xué)生的土地哪里去找（18億畝耕地是不能覬覦的紅線），僅就生均成本來測算，就需要廣州市、區(qū)兩級政府投入大約60～80億元。加上省級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度小，在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，市區(qū)財(cái)政難以承受。地方上出臺一些對流動(dòng)兒童入讀公辦學(xué)校的“限制性”政策也是合理的，當(dāng)然限制的目的是為了區(qū)別對待，要甄別隨遷生和選擇生的就讀差異，而不是一概給予“嚴(yán)苛”的門檻。遺憾的是，實(shí)踐當(dāng)中卻未必如此，比如《廣東省流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定：“居住證持證人在同一居住地連續(xù)居住并依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)滿五年、有穩(wěn)定職業(yè)、符合計(jì)劃生育政策的，其子女接受學(xué)前教育、義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)與常住戶口學(xué)生同等對待。具體辦法由居住地地級以上市人民政府制定?！鼻也徽f能滿足上述限制性條件的“合法”持有居住證的進(jìn)城務(wù)工人員的比例能有多大的問題，通過解讀《廣東省流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》全文，人們看到的只是省級財(cái)政對中央財(cái)政的上行下效，同樣把責(zé)任轉(zhuǎn)移給比省級更低的“地級以上市人民政府”。至于“地級以上市人民政府”會(huì)不會(huì)如法炮制把責(zé)任轉(zhuǎn)移給更低的“區(qū)縣政府”呢？筆者認(rèn)為情況不太樂觀。

四、廣州市隨遷生義務(wù)教育問題的政策改革建議

（一）明確義務(wù)教育的公共產(chǎn)品屬性，建議中央政府承擔(dān)起其供給的主要責(zé)任。越是純粹的公共產(chǎn)品，越是應(yīng)由更高級別的政府來承擔(dān)供給，比如國防安全就是由中央政府來主要承擔(dān)的。事實(shí)上義務(wù)教育也是經(jīng)濟(jì)學(xué)家公認(rèn)的純粹的公共產(chǎn)品，理應(yīng)由中央政府像承擔(dān)國防那樣負(fù)起主要責(zé)任，而不是在治理上倚重基層政府。韓國的研究表明，義務(wù)教育從經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率來看，也比其他如職業(yè)教育和高等教育等貢獻(xiàn)更大、更多，是一個(gè)國家民族發(fā)展的根本和基礎(chǔ)。因此其質(zhì)量成敗關(guān)乎國運(yùn)昌盛、民族興衰，中央政府承擔(dān)其直接的財(cái)政投入是不可回避的歷史使命。從實(shí)踐來看，雖然西方國家財(cái)政體制差異很大，但在義務(wù)教育投入上，大多數(shù)國家選擇的是由中央政府或者是高層地方政府承擔(dān)的。事實(shí)上中央政府承擔(dān)了義務(wù)教育的投入，才能終結(jié)由義務(wù)教育的外溢性帶給地方政府之間的“踢皮球”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育社會(huì)效益的最大化。筆者在廣州市的調(diào)查也佐證了這一點(diǎn)，56.1%的人支持“中央要加大對進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付力度”。因此在建立全國流轉(zhuǎn)的中小學(xué)學(xué)籍制度后，下一步改革的建議就是落實(shí)中央政府的義務(wù)教育財(cái)政保障責(zé)任。

（二）落實(shí)“兩個(gè)為主”政策難以負(fù)荷，執(zhí)行“兩個(gè)為主”政策需要轉(zhuǎn)換新思路。如上分析，分稅制背景下，地方執(zhí)行“兩個(gè)為主”，尤其是如廣州這樣人口擁擠的一線城市，執(zhí)行起來困難重重。中央與地方政府權(quán)責(zé)分擔(dān)一時(shí)半會(huì)兒難以厘清，不如轉(zhuǎn)換思路，把舊的“兩個(gè)為主”修正為新的“兩個(gè)為主”，即以流入地政府承擔(dān)為主，以流入地財(cái)政保障為主。隨遷生就讀何必一定要分公辦學(xué)校還是民辦學(xué)校，《民辦教育促進(jìn)法》明確規(guī)定民辦學(xué)校也是社會(huì)主義公益事業(yè)的重要組成部分。在確立新的思路之后，地方政府就可以把中央轉(zhuǎn)移支付的公共財(cái)政通過向民辦學(xué)校購買學(xué)位來保障隨遷生義務(wù)教育的就讀權(quán)利（接受購買學(xué)位服務(wù)的民辦學(xué)校不得再向隨遷生收取或變相收取學(xué)費(fèi)），充分利用教育市場的調(diào)節(jié)作用，減少教育資源浪費(fèi)。同時(shí)挖掘公辦學(xué)校的潛力，在城市人口出生率進(jìn)入下行通道、城市公辦學(xué)校的空座率逐步攀升之時(shí)，盡量充分接收更多的隨遷生就讀，為就學(xué)壓力舒困解難。

（三）建立省級財(cái)政專項(xiàng)支付的常態(tài)機(jī)制。按照現(xiàn)行管理制度，義務(wù)教育是以省級政府統(tǒng)籌，縣級政府管理為主。省級政府的統(tǒng)籌往往體現(xiàn)在對經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度上，而對隨遷生的轉(zhuǎn)移支付沒有列入優(yōu)先考慮或者重點(diǎn)考慮的議程。由于這種轉(zhuǎn)移支付隨機(jī)性強(qiáng)，缺乏剛性的制度約束，造成教育資源的不合理配置。因此省級財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要建立常態(tài)機(jī)制，而且明確詳細(xì)規(guī)定廣州市上繳省的財(cái)政總額中，根據(jù)廣州市實(shí)際接納的隨遷生總量給予一定數(shù)額或比例的返還用作義務(wù)教育階段隨遷生的專項(xiàng)教育資金。

（四）政府規(guī)劃公辦學(xué)校布局時(shí)要改變以戶籍人口為依據(jù)的慣例。隨遷生大量在民辦學(xué)校就讀和難以計(jì)劃性安排的問題主要根源還是在于政府在規(guī)劃公辦學(xué)校布局時(shí)主要以戶籍人口為依據(jù)，2013年廣州市常住人口是1292萬人，戶籍人口832萬人，非戶籍常住人口有460萬，如果只是以戶籍人口為依據(jù)規(guī)劃公辦學(xué)校顯然滿足不了實(shí)際入學(xué)需求，嚴(yán)重導(dǎo)致公辦學(xué)位不足。因此政府必須在規(guī)劃公辦學(xué)校布局時(shí)以常住人口為依據(jù)，切實(shí)增加足夠的公辦學(xué)位，才有望減輕隨遷生的入學(xué)壓力，向義務(wù)教育政府辦的目標(biāo)邁出重要一步。

（五）設(shè)置合理的隨遷生就讀門檻。任何城市都存在容納力的問題，人口的規(guī)模不能無限制膨脹，因此人口流入的限制是必要的。但人口流入的限制合理性則可以充分探討的，比如英國在20世紀(jì)60年代之后出現(xiàn)由城區(qū)人口過于膨脹向郊區(qū)化發(fā)展的趨勢。英國不同城市依據(jù)每個(gè)區(qū)域的自然或人文資源，因勢利導(dǎo)確定不同城市的規(guī)模和發(fā)展脈絡(luò)，受到城市容納力的限制，而不是一味追求大。因此廣州需要借鑒國際城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)在人口流入與城市容納力之間保持平衡，進(jìn)行適當(dāng)?shù)娜丝跍?zhǔn)入限制是必要的，但要考慮到隨遷生家長對當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)服務(wù)和貢獻(xiàn),設(shè)置合理的隨遷生就讀門檻。比如廣州市中考必須滿足“四個(gè)三”就是很好的嘗試，即三年合法穩(wěn)定職業(yè)、三年合法穩(wěn)定住所、繳納三年社會(huì)保險(xiǎn)、三年完整學(xué)籍。政府對隨遷生義務(wù)教育的財(cái)政資助不妨參考上述“四個(gè)三”的經(jīng)驗(yàn)，尤其是滿足三年合法穩(wěn)定職業(yè)、三年合法穩(wěn)定住所及繳納三年社會(huì)保險(xiǎn)的條件，可以避免完全“敞開”教育門戶造成的選擇生濫用隨遷生的利好政策。

選擇生為什么不能享受隨遷生的利好政策呢？從教育公平的角度看，選擇生不同于隨遷生，流入地政府保障隨遷生的義務(wù)教育就讀權(quán)利是迫于落實(shí)《義務(wù)教育法》的需要，是流入地政府在教育上“?；尽⒍档拙€、促公平”的表現(xiàn)。如果說隨遷生只是要求“有學(xué)?？缮稀钡脑?，那么選擇生顯然要求的是“要上好學(xué)?！?，這已經(jīng)超出了“?；尽钡姆懂?。目前流入地政府在保證隨遷生基本的“有學(xué)?？缮稀鄙辛Σ粡男?，在保證本市戶籍的學(xué)生“要上好學(xué)?！痹V求上困難重重時(shí)，自然不會(huì)回應(yīng)監(jiān)護(hù)人不屬于廣州市常住人口的選擇生的訴求了。

參考文獻(xiàn)：

[1]數(shù)據(jù)來源：廣州市教育統(tǒng)計(jì)與監(jiān)測中心。

[2]馬暉.1200萬流動(dòng)兒童義務(wù)教育誰負(fù)責(zé)[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道,2009-12-13.

[3]田享華.學(xué)者研究內(nèi)地市長書記升遷,發(fā)現(xiàn)“綠色官員”升官難[N].第一財(cái)經(jīng)日報(bào),2013-07-03.

Research on Compulsory Education Policies of Migrant Students in Guangzhou

Li Qinggang

Guangzhou performs compulsory education policies of migrant students with great difficulties,for there are no in-depth studies of the characteristics of migrant students.Measures proposed by the author include taking compulsory education as pure public goods,setting up a reasonable threshold to enter,and revising relevant policies.

migrant students; compulsory education; policy

G522.3

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.03.006

李清剛，廣州市民辦教育研究中心秘書長，副研究員，研究方向?yàn)槊褶k教育政策、學(xué)校品牌管理等。

（責(zé)任編輯：陳丁力）

廣州市教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題《促進(jìn)廣州民辦教育發(fā)展政策研究》（2013C061）。