近年國內(nèi)法治政府建設(shè)理論觀點(diǎn)綜述

□陳文權(quán) 楊妍瑋

近年國內(nèi)法治政府建設(shè)理論觀點(diǎn)綜述

□陳文權(quán) 楊妍瑋

法治政府是現(xiàn)代文明國家的標(biāo)志之一，法治政府的建設(shè)對(duì)我國依法治國具有重要意義。近些年來，我國理論界對(duì)法治政府的若干問題進(jìn)行了熱烈探論。筆者試圖對(duì)各種觀點(diǎn)進(jìn)行綜合述評(píng)，為建設(shè)法治政府的實(shí)踐提供指導(dǎo)與參考材料。

一、法治政府的涵義及特征

（一）法治政府的涵義

目前，在學(xué)術(shù)界，法治政府并沒有一個(gè)統(tǒng)一的定義。法治政府簡單的描述就是“由法統(tǒng)治并依法行政的政府形態(tài)”。《法治政府建設(shè)有關(guān)問題研究》課題組認(rèn)為法治政府的內(nèi)涵是“政府權(quán)力來源于法律而且法律規(guī)定著政府的運(yùn)作及其行為。”國家行政學(xué)院王勇教授認(rèn)為：“法治政府，既是一種狀態(tài)，又是一種行為模式，狀態(tài)是法律框架下的理想狀態(tài)，行為模式是法律指導(dǎo)下的運(yùn)行模式。其內(nèi)涵具體化為：權(quán)責(zé)有限的政府、透明政府（即信息公開的政府）、有效的服務(wù)型政府、責(zé)任政府、生態(tài)型政府”。

有學(xué)者認(rèn)為法治政府即指“政府從決策到執(zhí)行及監(jiān)督的整個(gè)過程都納入法制化軌道，權(quán)利與責(zé)任緊密相聯(lián)，集陽光政府、有限政府、誠信政府、責(zé)任政府于一身，并用法律加以固定”。

《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(以下簡稱《綱要》)指出法治政府是“服務(wù)政府、效能政府、有限政府、陽光政府、誠信政府、責(zé)任政府”，并要求政府在建設(shè)法治政府目標(biāo)下對(duì)推進(jìn)依法行政工作要做到“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”。

《法治政府建設(shè)有關(guān)問題研究》課題組認(rèn)為“社會(huì)主義法治政府的界定標(biāo)準(zhǔn)是:法律體現(xiàn)全體人民意志，由代表全體人民利益的代議機(jī)關(guān)制定;政府一切權(quán)力由法律賦予，一切行為受法律制約;政府嚴(yán)格忠實(shí)地服從和執(zhí)行法律，是人民行使和實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利的工具;政府行為受人民監(jiān)督且必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任”。

從以上法治政府涵義表述可以看出法治政府的內(nèi)涵非常豐富，學(xué)界的表述各有千秋，官方文件的論述也并不是統(tǒng)一的。綜合以上觀點(diǎn)，本文認(rèn)為法治政府即是由人民（表現(xiàn)為人大）授權(quán)，按照法定權(quán)限，行使行政權(quán)力和履行政府職責(zé)的政府，與法治國家、法治社會(huì)緊密聯(lián)系，不可分離，具體表現(xiàn)為政府“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”。

（二）法治政府的特征

法治政府的特征在學(xué)界也有不同的說法，主要是從權(quán)力、權(quán)利、責(zé)任、透明度、誠信、服務(wù)、效能等七個(gè)方面來闡述的。

中國政法大學(xué)劉莘教授提出法治政府的特征為六點(diǎn)，“有限政府、服務(wù)政府、開放政府、誠信政府、理性政府、責(zé)任政府”。

《法治政府建設(shè)有關(guān)問題研究》課題組認(rèn)為其特征為五點(diǎn)“組織法定”、“職權(quán)法定”、“程序法定”、“行為法定”、“責(zé)任法定”。

中國政法大學(xué)馬懷德教授指出，法治政府有四個(gè)基本特征：有限有為的政府、透明廉潔的政府、誠信負(fù)責(zé)的政府、便民高效的服務(wù)型政府。

原中共中央辦公廳調(diào)研室研究員朱虹博士提出法治政府有五個(gè)特征：（1）權(quán)力有限的政府，（2）公開透明的政府，（3）注重服務(wù)的政府，（4）講求誠信的政府，（5）權(quán)責(zé)一致的政府，并堅(jiān)持“主權(quán)在民、職權(quán)法定、監(jiān)督用權(quán)、程序合法”四種基本理念；國家行政學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師楊小軍認(rèn)為，法治政府的本質(zhì)屬性是由法統(tǒng)治并依法行政的政府形態(tài)，由此決定了其主要特征有“權(quán)力法定、監(jiān)督法定、行為法定、程序法定、責(zé)任法定”等五個(gè)方面；《法治政府建設(shè)有關(guān)問題研究》課題組提出法治政府的基本特征為五方面，即為“有限政府、責(zé)任政府、誠信政府、透明政府、效能政府”。

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)對(duì)法治政府特征的概括比較全面，即各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的法治政府。

二、關(guān)于法治政府建設(shè)的提出及建設(shè)意義

（一）法治政府提出的淵源

法治政府提出的歷史淵源于“依法辦事”、“行政管理法制化”、“依法行政”三個(gè)階段。

依法辦事?！芭碚嫱驹?984 年首都新聞界人士座談會(huì)上講話，提出國家管理要從依政策辦事逐步過渡到不僅依靠政策，還要建立健全法制，依法辦事”。

行政管理法制化。1984 年8 月20 日至26 日，國務(wù)院辦公廳、勞動(dòng)人事部在吉林市召開行政管理學(xué)研討會(huì)，提出要研究行政管理與行政立法的關(guān)系，健全法制、依法辦事。行政管理的“科學(xué)化、法制化和現(xiàn)代化”目標(biāo)首次提出來。

依法行政。1987年，“依法行政”這個(gè)關(guān)鍵詞開始進(jìn)入了人們的視野?！吨袊姓ā方滩穆氏劝岩婪ㄐ姓鳛榱诵姓ǖ幕驹瓌t，認(rèn)為此原則的涵義是國家行政機(jī)關(guān)的一切活動(dòng)都必須遵循國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的憲法和法律的規(guī)定，不能離開憲法和法律另搞一套。另外，與此相近的另外一個(gè)概念即“合法性”概念也表達(dá)了相同的內(nèi)容和取向。行政法的基本原則被逐步界定為合法性和合理性兩大基本內(nèi)容。

隨著1989 年《中華人民共和國行政訴訟法》和1990 年《中華人民共和國行政復(fù)議條例》的制定，“依法行使職權(quán)”已經(jīng)成為法律對(duì)行政活動(dòng)的基本要求，也成為人們經(jīng)常使用的一個(gè)詞匯。

1991 年《最高人民法院工作報(bào)告》開始在官方文件中使用“依法行政”。此后，1993 年3 月國務(wù)院的《政府工作報(bào)告》、1993 年11 月中央的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)若干問題的決定》、1997 年中共十五大報(bào)告等，都明確提出了依法行政的規(guī)則和基本要求。依法行政的提法越來越普遍，依法行政的要求也越來越明確和細(xì)化，影響也越來越大。

（二）法治政府建設(shè)的正式提出

政府首次明確提出建設(shè)法治政府的奮斗目標(biāo)是2004年。2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出用10 年左右的時(shí)間來建設(shè)法治政府，強(qiáng)調(diào)其本質(zhì)上是政府依法行政。黨的十七大報(bào)告中提出“依法治國基本方略深入落實(shí)，全社會(huì)法制觀念進(jìn)一步增強(qiáng)，法治政府建設(shè)取得新成效”,進(jìn)一步提及法治政府建設(shè)。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2010〕33號(hào)）于2010年10月10日出臺(tái)，更是提出了法治政府建設(shè)的29條意見，要求各地區(qū)、各部門貫徹落實(shí)并與《綱要》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（國發(fā)〔2008〕17號(hào)）緊密結(jié)合起來推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府。黨的十八大提出“依法治國基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成”的目標(biāo)。而黨的十八屆四中全會(huì)明確提出堅(jiān)持“法治國家、法治政府、法治社會(huì)”一體建設(shè)。至此，把法治政府建設(shè)提升到黨的宏大目標(biāo)之中和執(zhí)政建設(shè)中，越來越具有目標(biāo)性，并不斷地細(xì)化和分解。

（三）法治政府建設(shè)的意義

法治政府建設(shè)具有重要的意義。張小康提出法治政府建設(shè)是全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，是發(fā)展社會(huì)主義政治文明、全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容，是加強(qiáng)政府自身建設(shè)、維護(hù)人民合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的根本舉措。劉春指出法治政府建設(shè)是政府正確貫徹執(zhí)行法律的重要保障，是樹立和保持法律權(quán)威和政府權(quán)威的前提，是監(jiān)督控制政府權(quán)力的重要手段，還具有防止行政權(quán)力的膨脹、越軌和濫用的意義和作用。

三、法治政府建設(shè)的核心內(nèi)容及主要任務(wù)

（一）法治政府建設(shè)的核心內(nèi)容

依法行政是建設(shè)法治政府的核心內(nèi)容。著名法學(xué)家，原最高人民法院研究室副主任張泗漢指出，依法行政和司法定位是當(dāng)前中國法治政府建設(shè)中急需厘清的兩個(gè)核心問題，最后強(qiáng)調(diào)法治政府的核心在于保證依法行政，反對(duì)濫用行政權(quán)力。黃兆麟指出依法行政的本質(zhì)是有效制約和合理運(yùn)用行政權(quán)力，即國家行政機(jī)關(guān)和工作人員必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定，在法定職權(quán)范圍內(nèi)充分行使管理國家和社會(huì)事務(wù)的行政職能。

（二）主要任務(wù)

1.中國政法大學(xué)副校長馬懷德教授指出，法治政府建設(shè)的三個(gè)主要任務(wù)：一是提高決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平。二是進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法，確保法律的有效實(shí)施。三是建立多元化的暢通的法律救濟(jì)渠道。

2.原中共中央辦公廳調(diào)研室研究員朱虹博士提出法治政府建設(shè)的十點(diǎn)主要任務(wù)：（1）提高行政立法質(zhì)量，（2）促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，（3）推進(jìn)依法科學(xué)民主決策，（4）嚴(yán)格公正文明執(zhí)法，（5）化解社會(huì)矛盾糾紛，（6）加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，（7）推進(jìn)政務(wù)公開，（8）落實(shí)問責(zé)制度，（9）營造良好的社會(huì)法治環(huán)境，（10）加強(qiáng)法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)。

3.十八屆四中全會(huì)明確了法治政府建設(shè)的主要任務(wù)為六方面。（1）職能方面：依法全面履行政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度。（2）責(zé)任方面：健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。（3）執(zhí)法改革：深化行政執(zhí)法體制改革，健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制。（4）嚴(yán)格執(zhí)法：堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，依法懲處各類違法行為，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。（5）監(jiān)督制約：強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制。（6）政務(wù)公開：全面推進(jìn)政務(wù)公開，堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。

以此，學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)和官方的觀點(diǎn)就達(dá)到了一種契合和相互補(bǔ)充。

四、法治政府建設(shè)指標(biāo)體系研究

（一）法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建

1.法治政府建設(shè)指標(biāo)體系模式

（1）以“三大文件”為基礎(chǔ)的法治政府指標(biāo)體系。國家行政學(xué)院楊小軍主持的重大項(xiàng)目《法治政府指標(biāo)體系研究》的階段性研究成果“法治政府指標(biāo)體系與作用”一文，講到法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的依據(jù)為“三大文件”搭建的基礎(chǔ)框架和各地特色實(shí)踐形成發(fā)展對(duì)接；其指標(biāo)體系建設(shè)的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，考評(píng)內(nèi)容包含：對(duì)《綱要》規(guī)定的法治政府建設(shè)目標(biāo)進(jìn)行分解、細(xì)化和量化，得出一級(jí)二級(jí)三級(jí)指標(biāo)，考評(píng)方法、考評(píng)主體、考評(píng)對(duì)象、考評(píng)系統(tǒng)、考評(píng)程序、考評(píng)結(jié)果，以及法治政府指標(biāo)體系的推動(dòng)機(jī)制，法治政府指標(biāo)體系的作用評(píng)析和法治政府指標(biāo)體系的自生發(fā)展趨向等。

（2）“切合實(shí)踐不斷完善”的法治政府指標(biāo)體系。浙江省人民政府法制辦公室副主任夏利陽指出，在十八大提出2020 年基本建成法治政府這一要求之下，根據(jù)相關(guān)文件和實(shí)地調(diào)研，表明法治政府指標(biāo)體系建設(shè)還有值得完善的方向和內(nèi)容，主要有：缺乏頂層設(shè)計(jì)，目標(biāo)和功能需要進(jìn)一步明確，指標(biāo)推進(jìn)職責(zé)歸屬需進(jìn)一步明晰，指標(biāo)設(shè)計(jì)和推動(dòng)的科學(xué)性、針對(duì)性、合法性、公開性與權(quán)威性有待于強(qiáng)化，以及法治政府指標(biāo)體系實(shí)踐運(yùn)行效果需要增強(qiáng)等，并提出從評(píng)價(jià)體系應(yīng)具有的要素“可行性、可信性、可靠性、可用性“出發(fā)，結(jié)合法治政府實(shí)踐特點(diǎn)來尋找思路。

《法治政府指標(biāo)體系研究》另一階段性成果“完善法治政府指標(biāo)體系研究”，指出法治政府指標(biāo)體系經(jīng)過十年左右的發(fā)展歷程，作為一項(xiàng)制度，對(duì)于法治政府建設(shè)具有積極的推動(dòng)作用。

（3）法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建設(shè)想——“袁氏模式”。2006年6月袁曙宏教授提出“關(guān)于法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建設(shè)想”，被稱為“袁氏模式”，其基本內(nèi)容可概括如下：

把國務(wù)院2004年頒布的《綱要》規(guī)定的法治政府七項(xiàng)內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)作為評(píng)價(jià)的一級(jí)指標(biāo)：即合理配置政府職能和完善行政管理體制、建立健全科學(xué)民主決策機(jī)制、提高制度建設(shè)質(zhì)量、理順行政執(zhí)法體制和規(guī)范行政執(zhí)法行為、建立防范和化解社會(huì)矛盾的機(jī)制、強(qiáng)化對(duì)行政行為的全方位監(jiān)督、提高公務(wù)員依法行政觀念和能力。再細(xì)化七項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容，分別確定二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)。指標(biāo)要反映法治政府的七個(gè)外在維度：即法治政府應(yīng)當(dāng)是有限政府、服務(wù)政府、陽光政府、責(zé)任政府、誠信政府、廉潔政府和效能政府，其行為應(yīng)當(dāng)符合合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信和權(quán)責(zé)統(tǒng)一六項(xiàng)基本要求。在此基礎(chǔ)上，通過賦予各項(xiàng)指標(biāo)以不同分值和權(quán)重，結(jié)合專家對(duì)各項(xiàng)分值及其關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)的比較、分析與權(quán)衡，綜合測算出總分值，即為某一地區(qū)法治政府建設(shè)的實(shí)際狀況和水平。

從以上可知，法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的建成是一個(gè)科學(xué)、合理、長遠(yuǎn)的結(jié)果，這得益于法治政府理念和實(shí)踐的不斷深入和發(fā)展，是法治政府建設(shè)理論的一個(gè)創(chuàng)新點(diǎn)。

（二）法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的考核和評(píng)價(jià)

法治政府建設(shè)的考核主要應(yīng)以法治政府建設(shè)指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，結(jié)合客觀環(huán)境，建立切實(shí)可行的法治政府考核標(biāo)準(zhǔn)，將一段時(shí)間法治政府建設(shè)的提升水平和保持情況作為政府政績考核的依據(jù)，作為領(lǐng)導(dǎo)政績考核的內(nèi)容與是否升遷的依據(jù)，并把依職責(zé)權(quán)限得出的一般行政人員依法行政的能力和水平作為年度考核和獎(jiǎng)懲的依據(jù)。

2013年由應(yīng)松年、馬懷德教授負(fù)責(zé)的“全國法治政府評(píng)估”課程首次以53個(gè)直轄市和較大的市（其中，4個(gè)直轄市，27個(gè)省府所在地的市，22個(gè)其他較大的市）為評(píng)估對(duì)象，利用“中國法治政府評(píng)估指標(biāo)體系”對(duì)我國法治政府建設(shè)水平進(jìn)行整體評(píng)價(jià)，并對(duì)不同的地方政府進(jìn)行比較，得出我國法治政府建設(shè)的整體狀況:“建設(shè)總體水平不高、區(qū)域差異比較明顯、各領(lǐng)域發(fā)展水平不均衡、某些領(lǐng)域城際差異很大、公眾滿意度低”。

（三）法治政府指標(biāo)體系的發(fā)展趨勢

我國法治政府指標(biāo)體系建設(shè)主要在地方層面展開，并在經(jīng)歷由部分地方先行先試向全國更大范圍推行的發(fā)展趨勢。

深圳市首先嘗試建立法治政府指標(biāo)體系。此后，在市級(jí)政府層面，溫州市、渭南市、黔西南布依族苗族自治州、蘇州市、惠州市、沈陽市等也先后出臺(tái)了各自的法治政府指標(biāo)體系。在省級(jí)政府層面，湖北省、四川省、廣東省先后出臺(tái)了法治政府指標(biāo)體系。在縣級(jí)政府層面，河北省永年縣、江西省玉山縣、貴州省普安縣、江西省修水縣、浙江省鹿城區(qū)、青島市市南區(qū)、蘇州市吳中區(qū)等也都對(duì)法治政府指標(biāo)體系的建立進(jìn)行了實(shí)踐探索。

五、法治政府建設(shè)取得的成就與問題

（一）我國法治政府建設(shè)取得的成就

總體來說，我國法治政府建設(shè)概括為兩方面的主要成就，一是行政機(jī)關(guān)及工作人員依法行政的意識(shí)有所提高，依法行政的能力有所提高。二是法治政府建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)制度方面有所突破和進(jìn)展。法治政府建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)制度方面的突破和進(jìn)展表現(xiàn)在：

1.信息公開制度上有所突破。國務(wù)院2008年頒布實(shí)施《政府信息公開條例》，至其頒布以來，申請信息公開的案件和政府主動(dòng)公開信息的數(shù)字大幅攀升。

2.問責(zé)制度上有所突破。問責(zé)制度從非典時(shí)期一種特殊情形下的極端措施，變成了一個(gè)常態(tài)，從過去的風(fēng)暴式、運(yùn)動(dòng)式的問責(zé)，到現(xiàn)在專門制定了相關(guān)的中央文件，有了很大的進(jìn)步。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步建立決策問責(zé)制度和糾錯(cuò)制度，追究決策者決策錯(cuò)誤的責(zé)任。十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確了重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。

3.行政審批制度改革取得新進(jìn)展。上一屆政府連續(xù)進(jìn)行了6次行政審批事項(xiàng)的清理，使國務(wù)院部委行政審批事項(xiàng)由3600多項(xiàng)的精簡到了1100多項(xiàng)，清理掉了接近70%。地方上清理了7萬多個(gè)審批事項(xiàng)。由李克強(qiáng)總理主政的本屆政府大力推進(jìn)簡政放權(quán)，清理行政審批事項(xiàng)，先后6次取消下放了632項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，更加激發(fā)了市場主體的活力，有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

4.在一些具體的制度上有所突破。執(zhí)法責(zé)任制的建立，自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化，還有加強(qiáng)市縣依法行政的決定等等具體制度的出臺(tái)，對(duì)規(guī)范整個(gè)行政活動(dòng)，約束行政自由裁量權(quán)，增強(qiáng)基層依法行政的能力和水平發(fā)揮了很好的作用。

（二）我國法治政府建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

中國政法大學(xué)副校長馬懷德教授從外部環(huán)境著眼指出，法治政府建設(shè)面臨著三大挑戰(zhàn)。一是社會(huì)矛盾急劇增多，對(duì)政府和社會(huì)治理提出了新挑戰(zhàn)。二是社會(huì)價(jià)值觀多變多樣多元，公民意識(shí)覺醒，維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，社會(huì)心理失衡問題，對(duì)推進(jìn)法治政府建設(shè)提出了新挑戰(zhàn)。三是新興媒體的快速發(fā)展對(duì)法治政府建設(shè)帶來的新挑戰(zhàn)。

（三）我國法治政府建設(shè)存在的問題

1.依法執(zhí)政和依法行政的法治理念尚未形成普遍共識(shí)。近年來我國十分重視普法教育,但社會(huì)上總體法治觀念仍然淡漠，一些行政機(jī)關(guān)仍存在著封建思想和人治觀念的影響。表現(xiàn)在：一些公職人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部“權(quán)大于法”的封建思想比較嚴(yán)重；一些公職人員缺乏對(duì)法律的尊崇和敬畏，規(guī)避法律和違背法律規(guī)定，不依法辦事和依法行政。有的公職人員缺乏法律思維和用法律方式解決問題的能力，或是把法律當(dāng)作自己手中的工具，進(jìn)行“選擇性執(zhí)法”、繞開法律，自覺守法意識(shí)和能力不強(qiáng)等。

2.公眾參與行政缺乏，效果不佳。公眾參與是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求和重要內(nèi)容。我國公眾參與行政取得了很大的進(jìn)步，公眾參與的被關(guān)注度和重視程度有了較大的提高。缺少程序規(guī)范和硬性規(guī)定，公眾參與度比較低，參與的領(lǐng)域和程度都有很大的局限性，效果不佳。如有些地方的政府信息公開得不全面，此時(shí)，公眾很難知悉，有效參與更難。一些地方政府決策封閉，無公眾參與的程序規(guī)定。一些地方政府缺乏與公眾的良性互動(dòng)，使公眾對(duì)政府缺少認(rèn)同感和信任感。

3.法治政府建設(shè)動(dòng)力不足。行政權(quán)在法治政府建設(shè)過程中“大包大攬”的現(xiàn)象，使司法監(jiān)督、民主監(jiān)督在政府法治建設(shè)中不斷被邊緣化。緊靠行政權(quán)自身的覺悟和革命，具有很大的缺陷，不利于推動(dòng)法治政府建設(shè)。

4.行政法律法規(guī)體系不健全?！爸袊厣鐣?huì)主義法律體系”已基本建成。但真正意義上說，我國的行政法律體系還不健全。行政法律法規(guī)主要有：《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政監(jiān)察法》、《行政處罰法》等四部。許多重要的具體行政行為缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定。行政法制建設(shè)起步較晚，程序公正立法工作才剛開始，其形式不夠完善和規(guī)范。總體上說，行政法制無論從數(shù)量上、質(zhì)量上同法治政府的要求，同改革開放、市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的需要相比，差距較大。

5.行政部門“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”問題。當(dāng)今社會(huì)仍然存在著一些不依法辦事的現(xiàn)象，表現(xiàn)為“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”。于鳳乙提出受封建思想人治觀念影響，經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，使行政部門及工作人員“有法不依”?！叭酥未笥诜ㄖ蔚乃枷搿痹谝欢ǚ秶鷥?nèi)存在?！叭酥未笥诜ㄖ蔚乃枷搿痹谝欢ǚ秶鷥?nèi)存在，有的領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)、知法犯法、干擾和妨礙執(zhí)法人員的執(zhí)法活動(dòng)，是“執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”的主要因素。執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)，多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在。政府職能關(guān)系未理順，部門自由裁量權(quán)的不確定，行政執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)與作風(fēng)以及缺少執(zhí)法監(jiān)督亦造成了上述三種現(xiàn)象的發(fā)生。

6.行政機(jī)關(guān)人員“以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法、以權(quán)廢法”問題。有一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部沖破法律底線不可逾越的觀念，行使依法不該由自己行使的權(quán)力。一些領(lǐng)導(dǎo)把自己的言論代替所謂的“法律”，而不落實(shí)真正的法律。還有的利用自己手中的權(quán)力，壓倒法律的權(quán)威和效力。司法人員照顧、維護(hù)私人關(guān)系，使明知無罪的人受到追訴，明知有罪的人不受追訴。部分領(lǐng)導(dǎo)利用手中的權(quán)力廢除法律的規(guī)定，也有存在。

7.行政違法行為缺乏監(jiān)督。目前，我國行政違法行為整體上缺乏監(jiān)督。其外部監(jiān)督主要為檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，監(jiān)督范圍較窄。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督主要針對(duì)職務(wù)犯罪案件，如行政機(jī)關(guān)工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等方面。而行政違法行為構(gòu)成刑事犯罪的是少數(shù)，故外部監(jiān)督的范圍不大。作為行政違法行為多數(shù)的亂作為、不作為卻缺乏檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。行政部門自身內(nèi)部的監(jiān)督也缺乏，如在內(nèi)部層級(jí)的監(jiān)督和專門監(jiān)督方面。

此外，專門研究基層法治政府建設(shè)的文章也有很多，綜合其觀點(diǎn)法治政府建設(shè)主要存在四個(gè)方面的問題：1.政府權(quán)責(zé)邊界不清，越位缺位現(xiàn)象同時(shí)并存；2.政策法規(guī)跟不上發(fā)展步伐，基層政府為了推動(dòng)工作不得不尋求變通；3.決策議事程序缺乏法律規(guī)范，依法決策缺乏剛性保障；4.行政執(zhí)法監(jiān)督乏力，干部隊(duì)伍法制意識(shí)有待提高。

六、推進(jìn)法治政府建設(shè)的對(duì)策

（一）推進(jìn)法治政府建設(shè)遵循原則

1.法治政府建設(shè)在新的形勢要求下，應(yīng)向著法治政府基本建成的新目標(biāo)前行。十八大提出在2020年法治政府基本建成。這個(gè)新目標(biāo)與以往的過程目標(biāo)不同，是結(jié)果目標(biāo)，它不僅是政府自身系統(tǒng)的目標(biāo)，還是執(zhí)政黨的目標(biāo)。法治政府建設(shè)的實(shí)踐應(yīng)在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞目標(biāo)建成的時(shí)間穩(wěn)步推進(jìn)，做到“不動(dòng)搖、不懈怠、不折騰”。

2.依照法治政府“三位一體”新系統(tǒng)建設(shè)。法治政府建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，不可能依靠政府自身就能實(shí)現(xiàn)。建設(shè)法治政府必須與與執(zhí)政黨、國家、社會(huì)“依法治國、依法行政、依法管理社會(huì)”緊密聯(lián)系，共同推進(jìn)。

3.遵循法治“理念、思維、方式”實(shí)踐共同發(fā)展。法治政府的建設(shè)離不開依法執(zhí)政、依法行政的理念，而建設(shè)的推進(jìn)需要建設(shè)主體在思想認(rèn)識(shí)和行動(dòng)舉措上運(yùn)用法治思維和法治方式，這樣才能真正得解決經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中的矛盾和問題。

（二）法治政府建設(shè)具體措施

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，樹立法治理念。加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)重在四點(diǎn)：一是健全推進(jìn)依法行政領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制；二是強(qiáng)化各級(jí)政府和政府各部門主要負(fù)責(zé)人的第一責(zé)任；三是加強(qiáng)對(duì)依法行政的考核評(píng)價(jià)和督促檢查；四是重視發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)在加快建設(shè)法治政府中的組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)作用。樹立行政人員依法執(zhí)政、依法行政的法治理念，必須加強(qiáng)行政法治的宣傳與教育，提升法治意識(shí)和能力。行政法治的宣傳和教育對(duì)于執(zhí)法人員法治理念的提升具有重要意義，是法治政府建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。采用法治宣傳簡報(bào)、趣味競賽等多種宣傳措施進(jìn)行行政法治宣傳，使依法行政的理念不斷深入人心。行政執(zhí)法人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)用法治思維和法治方式依法行政、辦事、處理問題是法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。這要求通過講座、培各類陪訓(xùn)、測試、法律知識(shí)考察等方式多管齊下進(jìn)行教育提升，并注重考核?！稕Q定》明確提出，把法治政府建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部工作實(shí)績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系，把遵守法律、依法辦事作為干部考核的重要內(nèi)容。

2.鼓勵(lì)公眾參與行政，不斷完善公眾參與機(jī)制。公眾的參與（特別是行政相對(duì)人）對(duì)于法治政府的建設(shè)具有推動(dòng)作用，故需要不斷地完善公眾參與機(jī)制。充分尊重公眾參與行政的權(quán)力，利用完善公眾參與利益表達(dá)機(jī)制，探索重大決策“不可行性論證制度”等途徑來增強(qiáng)公眾參與的實(shí)效。

3.完善法治政府建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制。轉(zhuǎn)變驅(qū)動(dòng)模式，形成立法主導(dǎo)、政府內(nèi)驅(qū)、多方協(xié)動(dòng)的動(dòng)力機(jī)制，充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)動(dòng)力，政府內(nèi)部動(dòng)力和多方協(xié)助動(dòng)力的推動(dòng)作用，形成驅(qū)動(dòng)合力，有效地促成法治政府建設(shè)。

4.完善行政法律法規(guī)體系。（1）抓緊行政立法，做到科學(xué)立法、民主立法。立法是實(shí)現(xiàn)法治的一個(gè)基本環(huán)節(jié)，也是非常重要的環(huán)節(jié)。加快行政方面的立法為法治政府提供立法保障。主要目的是推進(jìn)行政部門的機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序責(zé)任的法定化。科學(xué)立法要求法律的制定滿足行政內(nèi)外部條件，與行政職能等保持最大程度的和諧。民主立法要求社會(huì)公眾參與和監(jiān)督行政立法的過程，形成一種反映民意、廣泛集中民智的立法機(jī)制，以真正體現(xiàn)和表達(dá)公民的意志。

（2）保障重點(diǎn)行政環(huán)節(jié)、行政程序和行政監(jiān)督的立法。在立法上注意考慮行政行為的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，務(wù)必保證在重點(diǎn)環(huán)節(jié)有法可依。程序是體現(xiàn)公平正義的保證，保證行政程序的立法是公平正義地進(jìn)行行政的最基本保障。

（3）加強(qiáng)完善現(xiàn)有的行政法律、法規(guī)。在實(shí)踐過程中，行政法規(guī)與法律之間、部門規(guī)章與法律之間、部門規(guī)章之間、地方政府規(guī)章與部門規(guī)章之間存在著一些制度不完善，相互沖突、彼此“打架”的現(xiàn)象。還有一些行政管理方面的法律、法規(guī)，由于實(shí)際情況的變化，需要定期對(duì)其加以梳理、完善，以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變化。

5.推進(jìn)依法行政、堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法。（1）建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，健全依法決策機(jī)制。高效的行政法治實(shí)施體系嚴(yán)密的行政法治監(jiān)督體系有力的法治保障體系。不斷完善重大行政決策的法定程序，公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論納入其中。建立機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，對(duì)決策進(jìn)行合法性審查。推行行政機(jī)關(guān)法律顧問制度，在法制機(jī)構(gòu)人員的基礎(chǔ)上，吸收專家、律師參加，發(fā)揮建言獻(xiàn)策的積極作用。

（2）深化行政執(zhí)法體制改革、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。深化行政執(zhí)法體制改革的目的是合理配置執(zhí)法力量。要求推進(jìn)綜合執(zhí)法，減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法種類，在重點(diǎn)領(lǐng)域和有條件的領(lǐng)域推進(jìn)綜合執(zhí)法和跨部門綜合執(zhí)法。完善市縣兩級(jí)政府行政執(zhí)法管理，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。理順行政強(qiáng)制執(zhí)行體制和城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)。加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),改進(jìn)工作作風(fēng)，加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)。[47]嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度。健全行政執(zhí)法和司法銜接制度，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公檢法信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度。完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過程記錄制度，明確具體執(zhí)法流程，重大執(zhí)法決定須法制審核。建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，提高執(zhí)法效率和規(guī)范化水平。落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。

（3）強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約與監(jiān)督、全面推進(jìn)政務(wù)公開。加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制；建立監(jiān)督常態(tài)化制度，完善內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專門監(jiān)督，健全問責(zé)方式和程序，完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制；完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。政務(wù)公開常態(tài)化，推進(jìn)決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果等方面的公開。

6.加強(qiáng)對(duì)行政行為的監(jiān)督。內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合，形成立體的、多層次，多角度的監(jiān)督體系。尤其是加強(qiáng)外部監(jiān)督，如權(quán)力機(jī)關(guān)（人大及人大常委會(huì)）的監(jiān)督，改變其不敢于、不善于、不嚴(yán)于監(jiān)督的現(xiàn)象；[48]以及其他如政協(xié)、網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體、公眾等外部監(jiān)督須積極發(fā)揮各自監(jiān)督的優(yōu)勢和作用。著重對(duì)行政行為的過程進(jìn)行監(jiān)督，切實(shí)發(fā)揮監(jiān)視、督促的作用，防止和減少行政違法行為的發(fā)生。具體可采取公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)公示、獨(dú)立機(jī)構(gòu)參與監(jiān)督、“三公經(jīng)費(fèi)”與部分“財(cái)政支出”的透明化等方式。

法治政府的建設(shè)不是一蹴而就的，緊緊圍繞十八屆四中全會(huì)《決定》，在依法治國的總體目標(biāo)下，不斷探索法治政府建設(shè)的理論與實(shí)踐，不斷解決法治政府建設(shè)的挑戰(zhàn)和出現(xiàn)的新問題，努力實(shí)現(xiàn)在2020年基本建成法治政府的目標(biāo)。

作者:陳文權(quán),中共重慶市委黨校公共管理教研部主任,教授

楊妍瑋,中共重慶市委黨校公共管理專業(yè)碩士研究生

責(zé)任編輯:惺睿