加快完善基本公共服務體系建設(shè)

□陳野

加快完善基本公共服務體系建設(shè)

□陳野

當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段，改革進入攻堅期和深水區(qū)。以保障和改善民生為重點，加快完善基本公共服務體系建設(shè)，努力為社會提供多樣化服務，更好地滿足人民群眾的基本需求，使發(fā)展成果更多更公平地惠及全民，是建設(shè)社會主義和諧社會、維護社會公平正義的迫切需要，是全面推進政府職能轉(zhuǎn)變、加強服務型政府建設(shè)的客觀要求，對于推進以保障和改善民生為重點的社會建設(shè)，切實保障人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益具有十分重要的意義。

一、充分認識加快基本公共服務體系建設(shè)的重要性和緊迫性

（一）有利于新階段經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展

基本公共服務水平的提高，對經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展有著非常重要的影響。一方面，在健康和教育領(lǐng)域的基本公共服務供給，有助于促進人力資本積累，替代物質(zhì)資源的投入，提高勞動生產(chǎn)率和資源利用效率，降低經(jīng)濟增長對物質(zhì)資源投入的依賴。另一方面，基本公共服務的供給，特別是以民生為重點基本社會保障水平的提高，有助于減少居民預防性儲蓄，促進消費，擴大內(nèi)需，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

（二）有利于促進社會和諧

加強基本公共服務是緩解收入分配差距、維護社會公平、促進社會和諧的重要手段。當前，民生工作與基本公共服務直接相關(guān)。保障全體社會成員的基本公共服務，有助于縮小初次分配造成的不平等，有助于減少絕對貧困，為貧困人口和有可能陷入貧困的低收入群體提供基礎(chǔ)保障，有利于形成有效的社會安全網(wǎng)。

（三）有利于提高人的可行能力

人的全面發(fā)展，重要標志之一就是人的可行能力的提高。人的基本可行能力對人的自身發(fā)展具有極端重要性，也對其他方面的可行能力提高具有舉足輕重的影響。教育和健康方面的基本公共服務直接影響人們教育水平和健康水平的提高。教育落后直接制約著個體的技能，他們不得不陷入“收入水平低→人力資本投資不足→謀生能力差→收入水平低”的惡性循環(huán)。就業(yè)服務不僅意味著穩(wěn)定的收入來源，而且還關(guān)系到人的尊嚴和自信。基本社會保障服務則為人們提供基本的安全感，而且有可能影響家庭對子女教育的投資和下一代人的可行能力。

二、目前基本公共服務體系建設(shè)取得的主要成效和存在的主要障礙及問題

（一）取得的主要成效

一是農(nóng)村基本公共服務投入有所增加。以全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)的重慶為例，在財政實力并不雄厚的情況下優(yōu)先保證民生支出，重點向農(nóng)村和基層傾斜?！笆濉逼陂g，重慶教育經(jīng)費占GDP比重達到4%，新增教育經(jīng)費的70%以上用于農(nóng)村教育，并主要用于義務教育。截至2011年底，重慶共投入68億元，累計建成農(nóng)村寄宿制學校2000多所，寄宿100多萬人，并將農(nóng)村義務教育階段留守兒童全面納入“兩免一補”受益范圍，在全國率先解決了上萬名農(nóng)村代課老師問題。公共醫(yī)療方面，“十二五”期間全市共投入16.51億元，改擴建33所縣醫(yī)院、13所婦幼保健院、630所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，基本實現(xiàn)每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有1所政府舉辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，每個街道有1所政府舉辦的社區(qū)衛(wèi)生服務中心，每個村有1所村衛(wèi)生室。公共文化方面，2006年開始，重慶市級和區(qū)縣財政每年安排資金3300萬元，在全國率先實施了農(nóng)村電影院放映惠民工程，保證農(nóng)村中小學和村社每月放映一場電影。

二是覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務體系有所健全。就重慶而言，2007年針對農(nóng)民工群體的特點為其量身定做了養(yǎng)老保險和大病醫(yī)療保險，還在農(nóng)民工最為集中的建筑行業(yè)強制試行工傷保險。同時全面建立農(nóng)村低保制度，當年全市有71萬農(nóng)村困難群眾吃上了低保。2009年將新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險兩項制度合并，城鄉(xiāng)居民參保率達到95%，從制度上實現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋和“人人享有基本醫(yī)療保障”的目標。2011年率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋，比全國計劃時間提前了4年。

三是基本公共服務體系的體制機制有所優(yōu)化。近年來，重慶市進行了一系列的制度創(chuàng)新，不斷優(yōu)化促進基本公共服務均等化的體制機制。教育方面，率先在西部建立了一體義務教育經(jīng)費保障機制，實現(xiàn)了農(nóng)村與城鎮(zhèn)學校公用經(jīng)費和免雜費補助“同標準撥款”；探索城鄉(xiāng)學校一體化發(fā)展長效機制，推行城鄉(xiāng)學校捆綁發(fā)展、對口幫扶和義務教育學校標準化建設(shè)。為緩解農(nóng)村居民看病貴問題，推進了基層醫(yī)療機構(gòu)基本藥物控制制度，2011年在全國率先實現(xiàn)基本藥物制度在村衛(wèi)生室全覆蓋，實行零差率銷售。為縮小城鄉(xiāng)低保水平差距，重慶探索建立了城鄉(xiāng)低保標準聯(lián)運制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)標準與農(nóng)村低保標準聯(lián)運機制。重慶還在全國率先建立了社會救助保障標準與經(jīng)濟發(fā)展水平和物價上漲“雙聯(lián)動”機制，將低保標準調(diào)整和低收入群眾物價補貼制度化、規(guī)范化。

（二）存在的主要障礙

一是雖然服務型政府日益成為政府改革的目標，但不少地方政府在較長時間內(nèi)很難超越經(jīng)濟建設(shè)型政府的管理理念，與對經(jīng)濟增長速度的強烈追求相對應的，是社會管理、公共服務等職能的從屬地位。即便是在公共服務的提供上，也容易出現(xiàn)市場邏輯主導下的公共服務選擇性供給，相對較少地基于公民社會權(quán)利的公共服務供給。

二是加大財政投入困難較大。公共服務的投入與公共財政體制的完善程度、政府對公共服務的責任制度建設(shè)狀況等密切相關(guān)，與經(jīng)濟發(fā)展水平緊密相連，建立與公共財政增長相適應的長效投入機制的難度較大。

三是公共服務供給的效率和效益不高。由于政府決策機制相對封閉，公民缺乏一個表達需求意愿的渠道，政府提供的公共服務往往難以滿足公民的實際需求。同樣由于公共政策缺乏公眾參與的基礎(chǔ)，地方政府較多地根據(jù)高層政府要求提供較低水平的公共服務，或是在政績驅(qū)動下為民眾辦幾件實事，公共服務供給的效率與效益難以保障。

（三）存在的主要問題

一是基本公共服務資源布局還不平衡。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源布局不平衡。近年來，隨著農(nóng)村中小學校向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中，教育資源得到整合，效率有所提高，但客觀上使得農(nóng)村小學尤其是低年級學生無法就近入學。相對于義務教育，學前教育的城鄉(xiāng)不平衡更為明顯。2009年，全市共有幼兒園專任教師1.66萬名，其中83.15%在城鎮(zhèn)幼兒園，農(nóng)村幼兒園專任教師僅占16.85%。

城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源布局不平衡。每千人口床位數(shù)城市是農(nóng)村的4倍，每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)城市是農(nóng)村的4.2倍，每千人口執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)城市是農(nóng)村的2.9倍，2009年全市農(nóng)村孕產(chǎn)婦住院產(chǎn)前檢查率86.9%，低于平均水平2個百分點；城、鄉(xiāng)孕產(chǎn)婦住院分娩率分別為97.5%和87.2%，兩者相差10.3個百分點。2010年全市農(nóng)村自來水普及率為87.5%，部分邊遠易旱地區(qū)農(nóng)村清潔衛(wèi)生仍然存在較大困難；2012年全市農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率達到57%，但部分農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境仍然較差。

農(nóng)村社會保障體系尚不健全。經(jīng)過多年的發(fā)展，城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等各項社會保障已經(jīng)基本健全，但農(nóng)村社會保障體系建設(shè)起步晚，發(fā)展相對滯后。截止2011年，在本市就業(yè)的重慶籍農(nóng)民工數(shù)量在450萬左右，但同年參加工傷保險的農(nóng)民工僅為123.6萬人。2010年底，城鎮(zhèn)企業(yè)女職工生育保險覆蓋率已經(jīng)達到92.7%，而農(nóng)村地區(qū)尚未開展生育保險試點。2011年全市城市低保對象占非農(nóng)業(yè)人口的6.11%，農(nóng)村低保對象占農(nóng)業(yè)人口的4.78%，城鄉(xiāng)低保覆蓋率相差1.33個百分點。

二是基本公共服務水平存在較大差距。城鄉(xiāng)教育資源質(zhì)量差異巨大。優(yōu)質(zhì)教育資源集中在城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)學校教學設(shè)備好于農(nóng)村，城鎮(zhèn)各個層次學校專任教師綜合素質(zhì)都遠高于農(nóng)村。城鄉(xiāng)教學質(zhì)量的差距使得農(nóng)村空殼學校增多，大量教育資源閑置；另一方面加劇了城鎮(zhèn)教育資源緊張狀況，使城鎮(zhèn)中小學大班額和超大班額現(xiàn)象長期難以解決。在學前教育領(lǐng)域，農(nóng)村基本上都是私立幼兒園，條件差、收費貴、管理不規(guī)范。

城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務水平差距大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室是農(nóng)村基本醫(yī)療服務的主要提供者，但由于長期投入不足，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級醫(yī)療機構(gòu)存在基本醫(yī)療器械和裝備短缺、醫(yī)務人員專業(yè)素質(zhì)不高、醫(yī)療人才流失較為嚴重等問題，兩翼遠郊區(qū)縣的許多衛(wèi)生室醫(yī)生都屬于“半路出家”，沒有接受正規(guī)培訓，服務水平和城市存在較大差距。

城鄉(xiāng)社會保障水平差距大。2010年，重慶非農(nóng)業(yè)戶口居民低保標準是每月人均補助185元，農(nóng)村戶口居民每月補助93元，城鄉(xiāng)相差2倍。2011年，城鎮(zhèn)企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金每月平均在1500元以上，而參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金僅為每月80元。2010年，全市城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金住院，不論醫(yī)院等級，在職職工85%、退休人員95%，而以農(nóng)民為主要參保群體的城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療報銷按醫(yī)院等級三個檔次，一級及以下醫(yī)院80%，三級醫(yī)院40%。

三、加快完善基本公共服務體系建設(shè)的對策措施

（一）加快完善城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務制度

健全區(qū)域基本公共服務體系的體制機制，加大公共資源向農(nóng)村、貧困地區(qū)和社會弱勢群體傾斜力度，把更多的財力、物力投向基層，縮小基本公共服務水平差距，促進資源均衡配置、發(fā)展機會均等。

一是按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，對現(xiàn)有政策措施進行全面清理和調(diào)整，制定和完善基本公共服務在就業(yè)、社保、教育、衛(wèi)生等方面的配套政策，強化政策之間的協(xié)調(diào)整合。盡快編制并發(fā)布實施基本公共服務體系建設(shè)的相關(guān)規(guī)劃，確立基本公共服務的范圍、標準以及與之相適應的一系列制度安排。

二是加大改革創(chuàng)新力度，破除阻礙城鄉(xiāng)基本公共服務體系建設(shè)的體制機制。認真貫徹工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針，逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，加大戶籍制度改革力度，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)，為推進城鄉(xiāng)基本公共服務一體化建設(shè)消除體制機制的障礙。

三是加快公共服務領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)立法，將實踐中的一些做法以法律法規(guī)的形式確定下來，強化基本公共服務體系建設(shè)的法治保障。明確各級政府的職能劃分和工作重點，明確公共財政相關(guān)調(diào)整制度，明確各級組織在基本公共服務體系建設(shè)中的法律地位。

（二）加快完善基本公共服務多元化的供給方式

加快建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的基本公共服務供給方式。在堅持政府負責的前提下，充分發(fā)揮市場機制作用，鼓勵社會力量參與，推動基本公共服務提供主體和提供方式多元化。

一是政府要切實轉(zhuǎn)變職能。隨著我國經(jīng)濟市場化程度的不斷加深與政府職能的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)上被認為必須由政府提供的公共服務出現(xiàn)了市場化的傾向。政府作為公共服務的供給主體，具有不可替代和不可推卸的法定責任。但是，可以把政府原在公共服務供給中的生產(chǎn)職能、供給職能、監(jiān)管職能等進行適當?shù)姆纸猓⒁哉疄橹鲗У亩嘣┙o方式，從而弱化行政色彩，增大社區(qū)公共服務能力范圍。社區(qū)作為基層政府的延伸，行政色彩依舊濃重，但其財政能力十分有限，往往造成心有余而力不足的局面，不利于提高社區(qū)公共服務的供給績效。不提高社區(qū)公共服務的供給水平，社區(qū)現(xiàn)行提供的公共服務項目仍然有限，特別是針對流動人口的公共服務明顯不足，要用不斷提高的社區(qū)公共服務水平來滿足社區(qū)居民的需要，促進社區(qū)的全面發(fā)展。

二是大力支持社會組織發(fā)展。伴隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，各類社會組織逐步發(fā)展壯大。城市中各種行業(yè)協(xié)會和志愿者組織等各類社會組織大量涌現(xiàn)，彌補了政府和市場在公共服務供給方面的缺陷，極大滿足了社區(qū)居民的多樣化需求，并在很大程度上減輕了政府公共服務供給的壓力。各類社會組織的發(fā)展是社區(qū)公共服務供給模式多元化的一個有力支點。同時，廣大社會組織的培育和發(fā)展也有利于社區(qū)低成本運行，真正實現(xiàn)居民自我管理。

三是不斷引入市場競爭機制。在調(diào)研的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道發(fā)現(xiàn)社區(qū)公共服務的市場化普遍不是太高，依靠單一的政府不是公共服務供給的有效解困之道。如果政府繼續(xù)“壟斷”公共服務的供給既不明智也不現(xiàn)實，有必要將提供公共服務的權(quán)限與責任適度地轉(zhuǎn)移給市場，從而引入競爭與合作機制，形成政府主導的多供給主體格局，實現(xiàn)公共服務的多元化供給方式。

（三）加快完善基本公共服務財政支出增長的長效機制

完善公共財政體制是提高基層政府公共服務供給能力的重要途徑和根本保障。逐步優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)，確立公共服務支出的重點領(lǐng)域，加大對基層公共服務的轉(zhuǎn)移力度，確?；鶎佑谐渥愕呢斄ν瓿晒卜展┙o。

一是建立和完善政府履行公共服務職能的公共財政體系，進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，確保各級財政支出2/3以上用于公共服務領(lǐng)域，健全公共服務財政經(jīng)費的審計監(jiān)督和統(tǒng)計公告制度，增強財政經(jīng)費投入和使用透明度。

二是加快形成統(tǒng)一、規(guī)范、透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，加大對中西部地區(qū)，特別是農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，提高農(nóng)村基層政府提供基本公共服務能力。

三是充分發(fā)揮民間資金的作用，努力拓寬融資渠道，可以通過招標采購、合約出租、特許經(jīng)營和政府參股等形式，將原由政府承擔的部分公共職能交由市場主體行使，構(gòu)建多元化的公共服務供給機制，形成多主體、多渠道和多方式的公共服務供給模式，實現(xiàn)公共服務供給主體的多元化。

（四）切實加強基本公共服務體系建設(shè)的組織領(lǐng)導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

建立健全基本公共服務體系建設(shè)的規(guī)劃實施機制，明確各地區(qū)、各部門分工，加強評估、監(jiān)督和問責。加強基本公共服務體系建設(shè)的立法、規(guī)劃、投入、監(jiān)管和政策支持，有效促進公平公正。

一是按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，修訂和完善城鄉(xiāng)基本公共服務發(fā)展規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，制定并實施城鄉(xiāng)基本公共服務中長期發(fā)展規(guī)劃和年度發(fā)展計劃，堅持向農(nóng)村傾斜，具體明確每年財政提供多少經(jīng)費、農(nóng)村占多少比例等保障措施，狠抓落實，以此有效增加公共服務資源，逐步縮小城鄉(xiāng)公共服務的差距，滿足人民群眾日益增長的公共服務需求。

二是加快社會事業(yè)管理體制改革，探索城鄉(xiāng)公共服務管理一體化方式，優(yōu)化公共服務資源配置，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務一體化服務。

三是建立暢通的民眾需求表達機制，將群眾意愿作為公共產(chǎn)品和服務供給的主要決策依據(jù)，有效改善基本公共服務體系的的供給結(jié)構(gòu)，提高公共服務的供給效率。

作者：重慶市九龍坡區(qū)殘疾人聯(lián)合會理事長

責任編輯：宋英俊