清單管理的公共治理視野

□王萌萌

清單管理的公共治理視野

□王萌萌

清單管理既是傳統(tǒng)管理的話題，也是現(xiàn)代管理的關(guān)注焦點(diǎn)，更是我國(guó)全面深化政府改革的一個(gè)突破點(diǎn)。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出推行“權(quán)力清單”制度的要求；同時(shí)提出制定“負(fù)面清單”，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單的基礎(chǔ)上，各類(lèi)市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外的領(lǐng)域；2014年，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)提出公開(kāi)“作為清單”，廣泛接受社會(huì)監(jiān)督。這些舉措體現(xiàn)了其邊界管理思想。邊界理論強(qiáng)調(diào)明確邊界，進(jìn)而規(guī)范其行為[1]。

一、清單管理的困境

目前我國(guó)正處于改革的攻堅(jiān)期和深水區(qū)，政府通過(guò)運(yùn)用邊界管理推出清單管理組合拳。目前實(shí)際操作中，在劃定權(quán)責(zé)邊界、借助邊界、運(yùn)用邊界等方面存在諸多問(wèn)題。

（一）清單雙重關(guān)系倒置

“數(shù)量”與“質(zhì)量”關(guān)系是清單管理的雙重關(guān)系，關(guān)系著清單的整體質(zhì)量。但是目前部分單位及官員為完成制定清單的任務(wù)，一味降低標(biāo)準(zhǔn)，過(guò)于看重清單的“長(zhǎng)短”，忽視清單質(zhì)量。表現(xiàn)為在清單上玩“數(shù)字游戲”，上演“削足適履”，或趁機(jī)推卸權(quán)責(zé)，或明減暗增等隨意設(shè)定權(quán)責(zé)邊界行為。2014年11月，上海自貿(mào)區(qū)宣布備戰(zhàn)新版負(fù)面清單，著重提到目前執(zhí)行的2014版負(fù)面清單共計(jì)139條，較2013版減少了51條，而2015新版的清單將更短，但是面臨著一個(gè)問(wèn)題，即如何在縮減數(shù)量時(shí)保障質(zhì)量[2]？這個(gè)問(wèn)題處理得不好，就會(huì)出現(xiàn)重“數(shù)量”輕“質(zhì)量”的困境。究其原因是沒(méi)有處理好清單管理的雙重關(guān)系，制定清單時(shí)沒(méi)有把握住質(zhì)量底線，不能兼顧質(zhì)量與數(shù)量的雙重要求。加之缺乏有效的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，制定清單的隨意性就不可避免了，部門(mén)及官員的自利行為也就得不到遏制。這樣的清單質(zhì)量注定不會(huì)高，更不符合“法無(wú)授權(quán)不可為，法無(wú)禁止即可為，法定責(zé)任必須為”的原則，其合法性、透明性與可行性也將受到質(zhì)疑。

（二）重“管理”輕“服務(wù)”

這里主要是指在清單管理的過(guò)程中政府及其公務(wù)員“管理”觀念及行為未及時(shí)轉(zhuǎn)變，缺乏“服務(wù)”意識(shí)。俞可平認(rèn)為：治理是多元主體的互動(dòng)，而非政府單一主體的管理[3]。從這個(gè)角度講，政府作為清單管理參與主體之一，在推行清單管理時(shí)，應(yīng)讓多元主體（社會(huì)和市場(chǎng)）參與到清單管理中，更加注重自身服務(wù)者角色，才能達(dá)到善治的目的。尤其是十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的要求，更加強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化政府服務(wù)能力，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政府管理觀念。但是受傳統(tǒng)管理觀念和習(xí)慣性思維影響，政府及其公務(wù)員早已習(xí)慣坐擁“審批權(quán)”高高在上的姿態(tài)，以及事前監(jiān)督的管理模式。面對(duì)清單管理，他們沒(méi)有擺正自身定位，對(duì)自身權(quán)責(zé)邊界沒(méi)有明確的認(rèn)識(shí)，仍舊以清單制定者和監(jiān)督者自居，缺乏服務(wù)意識(shí)，注重清單的制定和公布，工作重心未及時(shí)轉(zhuǎn)向?qū)κ轮惺潞蟮谋O(jiān)督。

（三）清單任務(wù)化、靜態(tài)化

清單的公布只是起點(diǎn)，從目前清單管理的實(shí)踐來(lái)講，各級(jí)政府十分重視清單制定，這本身無(wú)可非議，可是清單制定之后，重視程度普遍下降，將清單管理視為“臨時(shí)性任務(wù)”，或是僅僅制定清單的工作。大多數(shù)政府機(jī)關(guān)為制定清單而組建“臨時(shí)工作小組”，工作人員專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)，對(duì)清單管理的認(rèn)識(shí)停留在制定階段，將之視為制定“清單”的臨時(shí)任務(wù)，對(duì)于清單的執(zhí)行效果或監(jiān)督反饋工作很少關(guān)注。清單管理淪為走過(guò)場(chǎng)，成了形式，缺乏以結(jié)果為導(dǎo)向的工作機(jī)制。此外，從權(quán)責(zé)具有變動(dòng)性這一角度來(lái)看，更不應(yīng)把清單管理看作是一次性消費(fèi)。因?yàn)殡S著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)、社會(huì)的需求不斷變化，政府、市場(chǎng)、社會(huì)的職能和權(quán)責(zé)也將不斷變化，但是目前部分機(jī)關(guān)及其公職人員尚未認(rèn)識(shí)到權(quán)責(zé)的動(dòng)態(tài)性，把清單管理看成一個(gè)靜態(tài)性的工作，缺乏常態(tài)機(jī)制，后續(xù)工作的開(kāi)展未及時(shí)跟進(jìn)，思想觀念停滯不前，這些都將制約清單管理的后續(xù)工作。

（四）缺乏配套法律制度

博弈論強(qiáng)調(diào)博弈無(wú)處不在，博弈規(guī)則本身決定了人們的行為方式，也能夠預(yù)測(cè)人們的行為結(jié)果[4]。實(shí)際上清單管理就是一個(gè)博弈。規(guī)則決定著博弈的結(jié)果。清單管理并非有了清單就能管住權(quán)力，還應(yīng)具備相配套的法律制度支撐。但是目前清單管理中明顯缺乏相關(guān)法律支撐，以負(fù)面清單為例，上海自貿(mào)區(qū)推行負(fù)面清單管理，遵循“法無(wú)禁止即可為”原則，在一定程度上存在著行政管理風(fēng)險(xiǎn)，這風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系和監(jiān)管體系的不完善。

二、清單管理的規(guī)范

當(dāng)前改革形勢(shì)倒逼政府必須明確權(quán)責(zé)邊界，借助和運(yùn)用邊界來(lái)規(guī)范政府與市場(chǎng)、社會(huì)、公眾的關(guān)系，推進(jìn)改革深化。清單管理關(guān)鍵在于政府應(yīng)看到權(quán)力入“單”的難題，以及按“單”用權(quán)比實(shí)現(xiàn)權(quán)力入“單”更為艱巨的問(wèn)題。政府必須及時(shí)規(guī)范清單管理。

（一）理清清單雙重關(guān)系

“數(shù)量”與“質(zhì)量”關(guān)系著清單的可執(zhí)行性，更關(guān)系著清單的透明性和合法性，因此必須厘清二者關(guān)系。一是運(yùn)用底線思維處理“數(shù)量”與“質(zhì)量”關(guān)系。2013年7月，習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持底線思維，切實(shí)做好工作，增大簡(jiǎn)政放權(quán)的含金量”。加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的教育培訓(xùn)使其明確清單的雙重關(guān)系，運(yùn)用底線思維破解困境，同時(shí)樹(shù)立原則意識(shí)和邊界意識(shí)，對(duì)法律制度保持敬畏之心，守住權(quán)責(zé)底線，不可為私利棄“質(zhì)量”迎合“數(shù)量”。二是加強(qiáng)對(duì)清單的監(jiān)督和評(píng)估。中央政府應(yīng)成立清單監(jiān)察評(píng)估小組，審查各級(jí)政府清單的“數(shù)量”與“質(zhì)量”及其合法性，并加強(qiáng)對(duì)清單“質(zhì)量”的評(píng)估權(quán)重。以考評(píng)為指揮棒引導(dǎo)各級(jí)政府及其官員的行為，實(shí)行嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度，理順清單雙重關(guān)系。對(duì)問(wèn)題清單進(jìn)行嚴(yán)格查處通報(bào)，責(zé)令相關(guān)部門(mén)對(duì)其修改，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

（二）轉(zhuǎn)變清單管理思維

“善治呼吁有效的政府，如果沒(méi)有有效的政府，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展是不可能的；有效的政府——而不是小政府——是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵[5]?！鼻鍐喂芾聿皇强s小政府，更不是走過(guò)場(chǎng)，而是通過(guò)劃定政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民的權(quán)責(zé)邊界，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)善治。一是貫徹治理理念，逐步淡化“官”念，擺脫固有思維，破除傳統(tǒng)管理觀念，政府在清單管理的各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)鼓勵(lì)市場(chǎng)、社會(huì)、公眾參與其中，爭(zhēng)取其意見(jiàn)建議及支持，并形成對(duì)清單管理的有效監(jiān)督，敦促政府為市場(chǎng)、社會(huì)與公眾的有效參與，并提供更多的服務(wù)；二是堅(jiān)持用法治思維和法治方式解決問(wèn)題，嚴(yán)格按照法定權(quán)限、程序行使權(quán)力，履行職責(zé)，克服利益藩籬。在清單管理的過(guò)程中，轉(zhuǎn)變服務(wù)職能，依法準(zhǔn)確定位自身角色，到位不越位，有為不亂為，依法制定和公布清單，強(qiáng)化事中事后的監(jiān)督及服務(wù)工作，逐步推動(dòng)政府依法創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

（三）促進(jìn)清單管理動(dòng)態(tài)化

清單管理是厘清權(quán)力邊界，明晰權(quán)責(zé)，規(guī)范政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民的權(quán)責(zé)關(guān)系，提升政府效率和效能的一個(gè)管理過(guò)程，而不是一次簡(jiǎn)單的權(quán)責(zé)梳理與公開(kāi)工作，它是一項(xiàng)以結(jié)果為導(dǎo)向的動(dòng)態(tài)工程，因此，必須促進(jìn)清單管理的動(dòng)態(tài)化。一是利用“大數(shù)據(jù)”完善清單管理。大數(shù)據(jù)時(shí)代的今天，政府及領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)樹(shù)立大數(shù)據(jù)思維，建立“清單管理數(shù)據(jù)庫(kù)”，及時(shí)收集信息，進(jìn)行有效地分析，作出對(duì)清單管理的精準(zhǔn)分析和輔助決策。二是建立完善的評(píng)估體系，對(duì)清單進(jìn)行及時(shí)的評(píng)估，對(duì)不符合市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律或是有礙于全面推進(jìn)深化改革的清單，進(jìn)行及時(shí)的取締和調(diào)整；三是組建專(zhuān)門(mén)的清單管理工作小組，促進(jìn)清單管理的專(zhuān)門(mén)化、專(zhuān)業(yè)化。由政府公務(wù)員、專(zhuān)家學(xué)者及智囊組成常設(shè)的清單管理小組，使得清單管理的整個(gè)工作系統(tǒng)連貫、與時(shí)俱進(jìn)。

（四）完善清單配套法規(guī)

人民大學(xué)王利明教授認(rèn)為政府職權(quán)法定與市場(chǎng)主體行為自由法定在實(shí)質(zhì)上是相同的，核心都是突出“法定”二字。要求“法定”，不只是體現(xiàn)在立法上，還包括其背后的一整套配套法律制度體系。許多改革總是牽一發(fā)而動(dòng)全身，需要綜合配套措施及時(shí)跟上[6]。清單管理是一項(xiàng)新的創(chuàng)舉，其運(yùn)行必然關(guān)系到其他法律制度，也必然對(duì)其他制度產(chǎn)生影響，因而需要配套的法律制度為其支撐和配合。一是完善相關(guān)法律，正如法治政府強(qiáng)調(diào)的“授之有據(jù)、行之有規(guī)、錯(cuò)之有責(zé)”。“據(jù)、規(guī)、責(zé)”關(guān)系到清單管理的成敗。清單管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)具備相應(yīng)配套的法律法規(guī)，同時(shí)立法機(jī)關(guān)應(yīng)以立法的形式對(duì)清單管理制度予以肯定，保障其效力與合法性。二是促進(jìn)電子政務(wù)制度的發(fā)展。已有的各類(lèi)清單基本是通過(guò)電子政務(wù)進(jìn)行公開(kāi)，在此情況下電子政務(wù)制度的完善與平臺(tái)的建設(shè)顯得十分重要。尤其是基層行政機(jī)關(guān)的電子政務(wù)發(fā)展水平，必須打通清單管理的“最后一公里”，提升清單管理的整體成效，應(yīng)建立并及時(shí)完善基層電子政務(wù)制度建設(shè)，提升基層公務(wù)員應(yīng)用電子政務(wù)的技能。

清單管理是政府的一次自我革命，是全面推進(jìn)深化改革的關(guān)鍵一步，關(guān)系著政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民關(guān)系的構(gòu)建。推進(jìn)清單管理，嚴(yán)格依法制定清單，政府轉(zhuǎn)變管理思維，以法治視野推進(jìn)清單管理不斷完善，規(guī)范邊界管理，并逐步完善配套法律法規(guī)，才能使得清單管理發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在這一過(guò)程中，需要政府以壯士斷腕的決心，破除利益藩籬，嚴(yán)格推行清單管理模式。

[1] 陳建先.博弈的樂(lè)趣[M].北京:北京言實(shí)出版社,2013: 61-64.

[2] 郭小路.澎湃新聞:上海自貿(mào)區(qū)備戰(zhàn)新版負(fù)面清單:主攻方向或?qū)Ｏ蛑圃鞓I(yè)[DB/OL].http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1281794.2014,11.

[3] 俞可平.治理與善治引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí).1999 (5):38-41.

[4] 陳建先.博弈的樂(lè)趣[M].北京:北京言實(shí)出版社,2013: 92-96.

[5] The World Bank,World Development Report 1997:The State In A Changing World[R]. Oxford University Press, N.Y.1997,p.1.

[6] 王利明.推行負(fù)面清單制度,是政府治理模式的重大轉(zhuǎn)變[N].人民日?qǐng)?bào),2014 (4).

作者單位：中共重慶市委黨校研究生部

責(zé)任編輯：胡越