法治政府的基本內(nèi)容及實現(xiàn)途徑

□閆建 劉薩娜

法治政府的基本內(nèi)容及實現(xiàn)途徑

□閆建 劉薩娜

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。究竟什么是法治政府，又如何來建設(shè)法治政府，本文嘗試做一梳理和探析。

一、法治政府的提出

法治政府這一概念并不是十八屆四中全會首次提出的。最早提出“法治政府”這一概念的是蘇州大學(xué)法學(xué)院副院長楊海坤教授發(fā)表在《天津社會科學(xué)》1996年第6期上的《市場經(jīng)濟(jì)、民主政治和法治政府》一文。該文指出，市場經(jīng)濟(jì)是中國走向繁榮富強(qiáng)的最佳經(jīng)濟(jì)模式，民主政治是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最佳政治形態(tài)，而建設(shè)法治政府是建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)和民主政治進(jìn)程中最直接的任務(wù)和目標(biāo)[1]。截至2014年11月，在中國知網(wǎng)上可以檢索到以法治政府為篇名的文獻(xiàn)2541篇，學(xué)者們對法治政府的內(nèi)涵、特征及法治政府建設(shè)的重要性、熱點和難點等問題作了較為深入的分析。

在政府方面，早在1999年出臺的《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》中就有大量與法治政府相關(guān)的規(guī)定，2008年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》也是如此。但國家層面首次提出法治政府建設(shè)的是2004年4月，國務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，開篇就提出要堅持執(zhí)政為民，全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的奮斗目標(biāo)。《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》還提出了轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政管理體制改革；建立健全科學(xué)民主決策機(jī)制；提高制度建設(shè)質(zhì)量；理順行政執(zhí)法體制，加快行政程序建設(shè)，規(guī)范行政執(zhí)法行為；積極探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社會矛盾的機(jī)制；完善行政監(jiān)督制度和機(jī)制，強(qiáng)化對行政行為的監(jiān)督；不斷提高行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的觀念和能力共七個重要建設(shè)方面。2010年10月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》出臺，提出要提高行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識和能力；加強(qiáng)和改進(jìn)制度建設(shè)；堅持依法科學(xué)民主決策；嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；全面推進(jìn)政務(wù)公開；強(qiáng)化行政監(jiān)督和問責(zé)；依法化解社會矛盾糾紛共七個重要建設(shè)方面。上述文件基本可以全面涵蓋法治政府內(nèi)涵，是國務(wù)院推進(jìn)依法行政和建設(shè)法治政府的綱領(lǐng)性文件，是地方建設(shè)法治政府的指南和依據(jù)[2]。

2014年10月，黨的十八屆四中全會就法治政府建設(shè)提出了六個方面的重點工作，分別是：依法全面履行政府職能；健全依法決策機(jī)制；深化行政執(zhí)法體制改革；堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督；全面推進(jìn)政務(wù)公開。

二、法治政府的特征

究竟什么是法治政府，學(xué)者們?nèi)收咭娙?，智者見智，有著不同的論述。我們認(rèn)為，法治政府是指依法治理的政府或法律之下的政府，它有廣義和狹義之分。廣義的法治政府即狹義的法治國家，包括國家的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都在法律的統(tǒng)治、管理和規(guī)范之下，都嚴(yán)格地依法行使職權(quán)。狹義的法治政府即僅僅指國家行政機(jī)關(guān)依法產(chǎn)生和建立，其職權(quán)和職責(zé)由法律來規(guī)定，其是否越權(quán)由法律來評價，其權(quán)力的行使過程和結(jié)果受法律的監(jiān)督和控制[3]。簡而言之，政府的一切權(quán)力來源于法律，而且法律能規(guī)定政府的一切運作。法治政府具有以下五個特征。

一是機(jī)構(gòu)法定。法律（含法規(guī)、規(guī)章）是法治政府賴以存在的根據(jù)，依法設(shè)立行政機(jī)構(gòu)是法治政府的重要前提。政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員編制等必須依法進(jìn)行，政府不得擅自設(shè)立。

二是職能法定。政府要堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，推行權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間，堅決糾正不作為亂作為，堅決克服懶政怠政，堅決懲處失職瀆職。

三是權(quán)限法定。政府行使任何權(quán)力都應(yīng)當(dāng)依照法律的規(guī)定進(jìn)行，沒有法律的規(guī)定，政府不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。

四是程序法定。政府行為必須遵循法定程序要求，做到?jīng)Q策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。

五是責(zé)任法定。政府必須對法律負(fù)責(zé)，依法決策，依法履責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)法，并承擔(dān)因自身行為引起的各種法律責(zé)任，保證有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。

三、法治政府的建設(shè)

法治建設(shè)是一個歷史范疇，實現(xiàn)法治政府、法治國家的目標(biāo)需要一個相當(dāng)長的過程，進(jìn)一步推進(jìn)法治政府建設(shè)可以著重從以下六個方面著力。

（一）依法全面履行政府職能

政府職能指的是政府的職責(zé)和功能，也就是通常所講的“政府究竟應(yīng)該干什么”。政府職能的厘清與定位是否準(zhǔn)確，將直接影響到政府的結(jié)構(gòu)和運行。依法全面履行政府的職能就是要努力解決目前政府還存在著一些“管了不該管、管不了、也管不好”的問題，努力解決目前政府還存在著一些“不作為亂作為、尋租設(shè)租”的問題，努力解決目前政府還存在著一些“管得過細(xì)、管得過死”的問題，努力解決目前政府還存在著一些“提供基本公共服務(wù)總量不足，且分配不均”的問題。

推進(jìn)依法全面履行政府職能，就是要厘清中央政府、省級政府、市級政府、縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能；推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租、權(quán)力尋租空間；把政府應(yīng)該管得事項管好，把政府不該管、管不了的事項放權(quán)于市場、放權(quán)于社會，把政府管不好的事項努力管好，發(fā)揮中央和地方兩個積極性，放權(quán)于地方、放權(quán)于基層。

（二）健全依法決策機(jī)制

行政管理始終是圍繞著行政決策的制定、試點、實施、反饋、修改、完善進(jìn)行的，行政決策質(zhì)量的高低決定著行政管理活動的成敗。健全依法決策機(jī)制就是要努力解決目前政府還存在著一些“決策權(quán)力過于集中，集中于中央、集中于黨委、集中于上級”的問題，努力解決目前政府還存在著一些“為民做主、替民決策”的問題，努力解決目前政府還存在著一些“行政決策的權(quán)力與責(zé)任不對等”的問題，努力解決目前政府還存在著一些“行政決策信息、參謀咨詢和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的多元化與獨立性不夠、公眾參與行政決策略顯隨意”的問題。

健全依法決策機(jī)制，就是要依法對行政決策的權(quán)力進(jìn)行縱向和橫向的合理劃分，在決策的制定程序中充分發(fā)揚民主，向地方放權(quán)、向基層放權(quán)、向政府部門放權(quán)；從為民做主、替民決策轉(zhuǎn)變?yōu)樽屆褡鲋鳌⑴c民決策；對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任；實現(xiàn)行政決策信息、參謀咨詢和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的多元化與相對獨立性、公眾參與行政決策的有序化。

（三）深化行政執(zhí)法體制改革

徒法不足以自行，執(zhí)法才是立法之花的生命得以延續(xù)的重要保證。行政執(zhí)法的效果如何直接影響著政府公共政策的效力和作用，也對政府的形象和信用有著十分重大的意義。深化行政執(zhí)法體制改革就是要努力改變目前政府還存在著一些“行政執(zhí)法力量配備不均衡，行政執(zhí)法隊伍林立，行政執(zhí)法管理體制不暢”的問題，努力改變目前政府還存在一些“行政執(zhí)法人員在執(zhí)法中身份不合法、沒有取得相應(yīng)資質(zhì)就從事執(zhí)法活動、行為不合法、在一些領(lǐng)域存在暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法”的問題。

深化行政執(zhí)法體制改革，就是要根據(jù)不同層級政府間的事權(quán)和職能權(quán)限，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量；精簡行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，使行政執(zhí)法體系簡化合理而有序，實現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)、職能法定化；改變橫向權(quán)力分散現(xiàn)象和過于專業(yè)執(zhí)法的現(xiàn)象，努力推進(jìn)綜合執(zhí)法；加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平，消除暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法。

（四）堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法

規(guī)范公正文明的執(zhí)法是依法治國、法治政府的應(yīng)有之義。但毋庸置疑，不規(guī)范、不公正、不文明的執(zhí)法在現(xiàn)實政府治理實踐中還屢見不鮮。堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法就是要努力改變目前政府還存在著一些“執(zhí)法主體、權(quán)限、程序不明”的問題，因此必須努力改變目前政府還存在著一些“執(zhí)法不公開、不透明”的問題，努力改變目前政府還存在著一些“執(zhí)法自由裁量權(quán)過大”的問題，努力改變目前政府還存在著一些“執(zhí)法權(quán)責(zé)不一”的問題。

推進(jìn)依法行政，切實做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，就是要實現(xiàn)行政執(zhí)法主體對行政執(zhí)法事項、執(zhí)法依據(jù)等進(jìn)行細(xì)致的梳理，編制行政執(zhí)法權(quán)力操作流程，明確不同類型行政執(zhí)法事項的主體、權(quán)限和程序等內(nèi)容；在辦公場所公示辦事流程，并通過政府網(wǎng)站等途徑向社會公布，接受群眾監(jiān)督；建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度；全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格確定不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制。

（五）強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督

權(quán)力會導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力會導(dǎo)致絕對的腐敗，行政權(quán)力如果沒有有效的監(jiān)督和制約將無法保證權(quán)力的正常行使。強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督就是要努力改變目前政府還存在著一些“對行政權(quán)力的諸多監(jiān)督?jīng)]有形成合力”的問題，努力改變目前政府還存在著一些“監(jiān)督雷聲大、雨點小”的問題，努力改變目前政府還存在著一些“監(jiān)督乏力”的問題。

強(qiáng)化對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約才能保證行政權(quán)力在法治的軌道上正常行駛，就需要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)察監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運行監(jiān)督和制約體系，增強(qiáng)監(jiān)督的合力和實效；完善糾錯問責(zé)機(jī)制，健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式和程序，高度重視對平時日常工作的審視、督促和檢查，對那些平時工作中故意拖延、推諉、扯皮等行政不作為，對那些能力不足、行政亂作為等情況，都要納入問責(zé)范圍；改變集體決策無人負(fù)責(zé)、正職決策副職負(fù)責(zé)、上級決策下級負(fù)責(zé)、正式工決策臨時工負(fù)責(zé)等怪象亂象。

（六）全面推進(jìn)政務(wù)公開

法治的政府一定是透明的政府，政務(wù)公開是法治政府的特征，也是法治政府要實現(xiàn)的一個重要目標(biāo)。全面推進(jìn)政府公開就是要努力改變目前政府還存在著一些“公開是原則，不公開是特例沒有得到較好遵循”的問題，努力改變目前政府還存在著一些“政務(wù)公開演變成了掛在墻上，掛在紙上，掛在嘴上，成了擺設(shè)”的問題，努力改變目前政府還存在著一些“政務(wù)公開演變成了大事不公開小事公開、對政府自身不利的不公開有利的公開、對政府決策的事項結(jié)果公開程序不公開”等問題。

全面推進(jìn)政務(wù)公開必須堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外的原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開和監(jiān)督公開，從國務(wù)院到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章和權(quán)力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程和監(jiān)督方式等事項；重點推進(jìn)財政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施、社會公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開；以積極的數(shù)據(jù)開放改變和扭轉(zhuǎn)普通公民要想看到政府相關(guān)信息并非易事、對政府公布的諸多信息持一定程度不信任的現(xiàn)象，減少政府?dāng)?shù)據(jù)不公開、權(quán)力運行不透明導(dǎo)致的公眾對政府猜疑、誤解和群體性事件、惡性傷人事件的頻發(fā)。

我們深信，只要各級政府堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治的軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立依法行政體制，法治政府一定能夠早日建成。

[1]楊海坤.市場經(jīng)濟(jì)、民主政治和法治政府[J].天津社會科學(xué),1996,(6).

[2]馬懷德.我國法治政府建設(shè)現(xiàn)狀觀察：成就與挑戰(zhàn)[J]中國行政管理,2014,(6).

[3]劉旺洪.法治政府的基本理念[J].南京師大學(xué)報,2006,（4）.

作者：閆建，中共重慶市委黨校公共管理學(xué)教研部副主任、教授

劉薩娜，中共重慶市委黨校碩士

責(zé)任編輯：惺睿