“門票新政”下鳳凰古城利益格局及治理路徑

譚華云

(1.湖南師范大學(xué) 旅游學(xué)院，湖南 長沙 410081；2.廣西經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 旅游與外語系，廣西 南寧530021)

1 “門票新政”的緣起

2001年12月鳳凰縣城被國務(wù)院批準(zhǔn)為國家歷史文化名城，同期黃龍洞旅游有限責(zé)任公司(2002年成立鳳凰古城旅游有限責(zé)任公司，2012年采用股份制成立鳳凰古城文化旅游投資股份有限公司，以下簡稱鳳凰文投公司)與鳳凰縣政府簽署協(xié)議，以8.33億元的價格取得鳳凰古城八大景點50年的經(jīng)營權(quán)[1]。鳳凰古城采取進城免費、進景點收費模式，鳳凰文投公司實施系列創(chuàng)新營銷，古城一躍成為中國古城鎮(zhèn)旅游開發(fā)的典范，帶動周邊景區(qū)及民族村寨開發(fā)。2012年古城游客量690.49萬人次，旅游經(jīng)濟總量為53.01 億元，分別是12倍和71倍，旅游經(jīng)濟占到整個縣域GDP的67.5%。伴隨鳳凰古城旅游業(yè)的跨越式發(fā)展，旅游業(yè)亂象叢生，如交通擁堵、物價和房價直線拉高、古城內(nèi)商業(yè)化氣息過濃等社區(qū)生活質(zhì)量問題；拉客、欺客、宰客等旅游失范現(xiàn)象；周邊民族村寨同質(zhì)化無序開發(fā)；游客量大大超越了古城景區(qū)承載力；旅游配套設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、古城維護質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能匹配古城知名度，影響古城5A景區(qū)創(chuàng)建和世界文化遺產(chǎn)申報進程。

鳳凰縣政府基于調(diào)整客源結(jié)構(gòu)、切斷違規(guī)操作鏈條、堵住管理漏洞、增加政府財政、彌補拆遷費用、保護古城資源、維護鳳凰品牌、申報世界文化遺產(chǎn)等多重愿景，歷時兩年在2013年4月10日推出148 元“大門票”政策。將古城景區(qū)(含古城九大景點)和南華山神鳳文化景區(qū)合并成的鳳凰古城大景區(qū)，整合縣內(nèi)原有18個鄉(xiāng)村游景點，推出2條精品線路，組建鳳凰古城景區(qū)旅游管理服務(wù)有限公司(以下簡稱鳳凰景區(qū)公司)，采取“四統(tǒng)一”的管理服務(wù)模式。“門票新政”的實施，激起旅游市場、商戶鬧事、網(wǎng)媒輿論的風(fēng)波。

2 核心利益相關(guān)者分析

利益變革的背后是核心利益相關(guān)者的驅(qū)動：(1)鳳凰縣政府；(2)鳳凰景區(qū)公司；(3)古城涉旅商戶及人群(細(xì)分為3個群體：外來旅游及相關(guān)產(chǎn)業(yè)小商戶、本地旅游及相關(guān)產(chǎn)業(yè)小商戶、灰色涉旅人群(移植灰色收入概念，筆者將沱江下游農(nóng)家船戶、拉客者、“黑導(dǎo)””等非規(guī)范涉旅經(jīng)營者及人員定義為灰色涉旅人群))；(4)鳳凰古城周邊民族村寨及景區(qū)；(5)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民；(6)游客(細(xì)分為兩個群體：購票傾向旅游者、不購票傾向旅游者(含免費送鳳凰游的外地旅行社))是鳳凰古城旅游的六大核心利益相關(guān)者。洞察“門票新政”對核心利益相關(guān)者的動態(tài)利益影響，必先明晰其利益目標(biāo)及其利益訴求(表1)。

表1 鳳凰古城旅游的核心利益相關(guān)者及其利益目標(biāo)

3 “門票新政”對利益相關(guān)者的動態(tài)利益影響分析

結(jié)合實地觀察，通過對主流新聞媒體報道、政府售出門票統(tǒng)計以及政府公布數(shù)據(jù)的分析，梳理出2013年4月鳳凰古城“門票新政”之初、2013年“五一”小長假、2013年暑假和“十一”黃金周、門票新政一周年及2014年暑假等4個代表性時間段的各核心利益相關(guān)者的動態(tài)利益影響及其態(tài)度和行動響應(yīng)，可以明晰 “門票新政”近期效應(yīng)。

3.1 “門票新政”之初

實施新政實施到2013年“五一”前的階段，游客驟降，“門票新政”在風(fēng)口浪尖下進行了微調(diào)。鳳凰縣政府利益均衡，鳳凰景區(qū)公司收益略降。古城涉旅商戶及人群、古城周邊民族村寨和景區(qū)等收益大幅下降，古城爆發(fā)了部分古城涉旅商戶及人群罷市游行抗議事件；網(wǎng)媒知名袁裕來律師呼吁大眾游客用腳投票“抵制鳳凰”；購票傾向旅游者對“門票新政”表示支持；當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)普通居民進城不便，不太適應(yīng)“說鳳凰話”方能進城的生活形態(tài)。“門票風(fēng)波”下，三成散客市場流失，主要依靠散客市場的小商戶、灰色涉旅人群等群體遭遇了利益逆襲，成最大損失者。周邊民族村寨及景區(qū)受沖擊很大。此后鳳凰縣政府、鳳凰景區(qū)公司與農(nóng)家船代表簽訂《合作組建桃花島農(nóng)家船公司框架協(xié)議》與《合作運營框架協(xié)議》，收編灰色涉旅人群中的農(nóng)家船隊進行集體經(jīng)營。同期門票政策微調(diào)，散客檢票寬松。4月15日、4月20日相繼出臺學(xué)生票降價、免票范圍擴大、免費鄉(xiāng)村游等門票優(yōu)免“補丁”政策。其后，鳳凰景區(qū)公司吸收了灰色涉旅人群中的部分野導(dǎo)，嘗試“民族講解員”制度。

3.2 “門票新政”后的首個“五一”小長假

2013年“五一”期間，景區(qū)服務(wù)公司實施對旅游團嚴(yán)格、散客寬松檢票政策。但受鳳凰古城“門票新政”和中央八項規(guī)定的雙因素影響，鳳凰古城“五一”旅游人次較2012年降幅達15%；散客持續(xù)寬松驗票，購票者增多，團隊旅游比例增高。鳳凰縣政府成最大受益人，從門票中固定提取的兩費一金和稅費等收入翻番。鳳凰景區(qū)公司2013年“五一”首日營收59.3萬元，較去年增幅達33.2%。部分媒體基于對古城內(nèi)涉旅商戶的調(diào)查，報道鳳凰客源、入住率、營業(yè)收入減4成；而縣政府對古城鋪設(shè)監(jiān)測點反饋的信息則是小商戶營業(yè)收入約降15%?；疑媛萌巳罕皇站幒蠛戏ń?jīng)營，獲得旅游收益同比略降，但感覺公平。被納入免費游覽“鄉(xiāng)村游”系列旅游線路中的山江苗族博物館、苗人谷苗寨、勾良苗寨、飛水谷景區(qū)等受政策補貼，旅游收益或持平或略升；而其他周邊民族村寨及景區(qū)受沖擊很大。個別景區(qū)無法正常運作。其他人群利益影響較“門票新政”之初無明顯變化。

3.3 “門票新政”后首個暑假和十一黃金周

新聞媒體對《鳳凰古城區(qū)鼓勵和限制經(jīng)營的項目目錄》、《鳳凰古城維護專項資金管理暫行方法》和《鳳凰古城涉旅行業(yè)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)型升級暫行規(guī)定》及邊城音樂節(jié)等系列民俗文化盛宴等相關(guān)措施規(guī)定等進行了報道，提高了公眾對鳳凰古城“門票新政”及古城旅游發(fā)展的認(rèn)同度。學(xué)生軍團(外地學(xué)生門票20元)為主的大批游客給古城帶來旅游旺季。當(dāng)?shù)芈糜尾块T的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從2013年7月1日至22日，鳳凰縣城區(qū)入住游客41.74萬人，同比增長28.79%，日均購票11 241張?！伴T票新政”推出半年后的2013年“十一”黃金周，古城景區(qū)啟動夜游，實現(xiàn)游客有效分流。古城共接待游客66.41萬人次，實現(xiàn)旅游收入4.23億元，同比分別增長19.59%和44.61%；而游客投訴僅17起，創(chuàng)下鳳凰旅游興盛以來歷史最低的黃金周投訴率。鳳凰縣政府鳳凰縣政府收益翻番，鳳凰景區(qū)公司收益提升87%。部分古城涉旅小商戶及人群采取策略性行為，帶游客免費入城，在客棧入住率、住宿價格和營業(yè)收入的回升中，他們重拾經(jīng)營信心。周邊民族村寨及景區(qū)旅游運營和收益分異大，游客滿意度提升。其他人群利益影響無顯著變化。

3.4 門票新政一周年及2014年暑假

2013年“十一”之后，鳳凰古城啟動文化旅游發(fā)展總體規(guī)劃修編，趁淡季加大了擴容提質(zhì)工程，積極打造沱江下游風(fēng)光帶，加強對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護，鳳大高速等高速的開通，提升了古城旅游的可進入性。人居經(jīng)營環(huán)境的改善，推動旅游轉(zhuǎn)型升級。鳳凰古城成立民間文藝家協(xié)會，客棧、酒吧、餐館經(jīng)營者各商鋪為迎元旦積極裝修，鳳凰古城旅游秩序和旅游舒適度提升。鳳凰縣取得“中國首批旅游強縣”、“全國十佳慢游地”、“2013中國最佳休閑小城”、“中國最宜居城鎮(zhèn)”殊榮。2014年1～9月，全縣共接待國內(nèi)外游客685.88萬人次，旅游收入53.75億元，同比分別增長7.29%、11.26%。鳳凰縣政府主導(dǎo)旅游發(fā)展政績突出；鳳凰景區(qū)公司主導(dǎo)的《煙雨鳳凰》成古城分流的旅游文化體驗場所，公司實現(xiàn)了多元化發(fā)展，影響力提升。2014年“7.15”洪災(zāi)使得一個月的黃金暑假高峰化為泡影。古城內(nèi)涉旅小商戶的經(jīng)營收益較往年下滑，也刺激了商戶們對“門票新政”的螺旋式反感。洪災(zāi)后鳳凰偶遇節(jié)營銷活動受到旅游者的追捧，古城重回生氣(表2)。

4 “門票新政” 前后利益格局對比分析

“門票新政”實施前，按照投入產(chǎn)出比估算，古城涉旅商戶及人群和不購票傾向旅游者是最大受益者群體，周邊旅游民族村寨及景區(qū)都受益于鳳凰古城旅游開發(fā)。而鳳凰景區(qū)公司獲取景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中的景點門票收益，鳳凰縣政府收取轉(zhuǎn)讓運作費和財政收益?！伴T票新政”導(dǎo)致六大核心利益相關(guān)者的利益被重新分配，抵制風(fēng)波的背后是利益沖突，核心利益相關(guān)者基于其自身利益目標(biāo)，采取不同的利益行動。“門票新政”給旅游地帶來新的利益格局：鳳凰縣政府和景區(qū)公司成最大受益者，獲得政策支持的民族村寨旅游經(jīng)濟穩(wěn)固提升；灰色涉旅人群逐步取得公平收益。古城涉旅商戶經(jīng)營收益略降，2013年“7.15”洪災(zāi)讓經(jīng)營跌入谷底；古城周邊未獲得政策支持的民族村寨及景區(qū)旅游發(fā)展緩慢，個別景區(qū)停業(yè)；不購票傾向游客利益受損。社區(qū)普通居民和購票傾向游客利益影響甚微。

表2 鳳凰古城“門票新政”對核心利益相關(guān)者的動態(tài)利益影響

對鳳凰“門票新政”前后的利益格局進行對比分析，可知鳳凰縣政府收益翻倍，充足的財政收入解決了古城保護和旅游公共設(shè)施投入資金匱乏的問題，鳳凰古城加快了創(chuàng)建5A景區(qū)步伐。鳳凰景區(qū)公司收益也得到了大幅提升，《煙雨鳳凰》促進了鳳凰文化旅游融合發(fā)展。游客普遍能接受148元的鳳凰景區(qū)門票，但部分游客依然對鳳凰門票保持“吐槽”。整體而言，鳳凰古城門票收費制度及其帶來的新的利益格局是合理的。鳳凰景區(qū)公司在轉(zhuǎn)讓運作中收取門票是正當(dāng)?shù)耐顿Y回報，鳳凰古城維護保養(yǎng)和生態(tài)環(huán)境補償是游客必須支付的成本。鳳凰民俗在旅游發(fā)展中的得到傳承和復(fù)興，鳳凰古城社區(qū)生活質(zhì)量在有序旅游中得到提升，但鄰里守望依然受旅游發(fā)展的威脅。但鳳凰古城周邊民族村寨和景區(qū)發(fā)展中的制度效應(yīng)明顯，市場調(diào)節(jié)手段運用不夠，古城內(nèi)灰色旅游從業(yè)者比例有所抬升，對旅游市場和秩序及旅游質(zhì)量存在潛在危機。此外鳳凰縣政府和鳳凰景區(qū)公司應(yīng)在旅游發(fā)展中帶動涉旅商戶及人群提升旅游經(jīng)營檔次，與之形成共生關(guān)系，鳳凰縣政府還應(yīng)致力于發(fā)展當(dāng)?shù)馗ｌ怼?/p>

5 “門票新政”下鳳凰古城治理路徑

鳳凰古城治理有三大前提條件：其一，鳳凰古城景區(qū)是公共資源、民居、居民生活形態(tài)共同構(gòu)成的社區(qū)型景區(qū)；其二，鳳凰古城這一邊遠(yuǎn)旅游地采取的是景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓運作模式；其三，地方政府主導(dǎo)的鳳凰古城“門票新政”。治理內(nèi)涵可成為鳳凰古城“門票新政”和古城和諧利益格局實現(xiàn)的衡量標(biāo)準(zhǔn)：(1)合法性(legitimacy)；(2)透明性(transparency；(3)責(zé)任性(accountability)；(4)法治(ruleoflaw)；(5)回應(yīng)(responsiveness)；(6)有效性(effectiveness)；(7)參與性(participation)。

5.1 規(guī)范政府行為，提升“門票新政”政策認(rèn)同感

“門票風(fēng)波”主要集中在“圍城收費”合法性、合理性和程序、縣政府處理“罷市”和“船工事件”、“政企合謀與民爭利”等問題上。鳳凰縣政府和湖南省物價局對“門票新政”及聽證等問題做出了解釋，但存在紕漏；鳳凰縣政府將商戶罷市、船工罷工定性為當(dāng)?shù)匾皩?dǎo)聚集和商戶鬧事，表面上平息了風(fēng)波，但挫傷了政府的公信力和美譽度；縣政府在收編農(nóng)家船隊的時候，宣稱“新政”原本就是民生工程，只是統(tǒng)籌工作沒做好，讓當(dāng)?shù)孛癖姾兔襟w產(chǎn)生了誤解。可以說鳳凰古城“門票新政”是一個比較粗糙、缺乏專業(yè)論證、執(zhí)行起來遭遇重重阻力的方案。

好政府是旅游地和諧利益格局的前提。發(fā)展旅游“富民但不富財政”，門票自然成為鳳凰政府?dāng)U充財政的主要渠道。在合法性危機下，鳳凰縣政府出臺了系列補丁政策和利益協(xié)調(diào)制度。這在中國邊遠(yuǎn)旅游地旅游發(fā)展中，鳳凰不是第一個，也不是最后一個，這實在無可厚非。鳳凰縣政府在制定后期“門票新政”配套措施和公共事務(wù)管理中時要多采用互動、協(xié)商的方式，增加程序透明性，提升行為合法性和合理性，提高回應(yīng)民眾的敏感性和響應(yīng)性，為鳳凰古城旅游新模式形成好的制度環(huán)境[1]。

5.2 建立共容利益協(xié)調(diào)機制，促進古城可持續(xù)發(fā)展

“門票新政” 是鳳凰古城創(chuàng)建國家5A景區(qū)和申報世界文化遺產(chǎn)路程中的必經(jīng)之路，其終極目標(biāo)是實現(xiàn)古城旅游經(jīng)濟的可持續(xù)增長。從旅游資源產(chǎn)權(quán)屬性來分析，鳳凰是公共資源與民居組合成的混合型景區(qū)。從鳳凰旅游資源類型來看，鳳凰古城是集自然旅游資源(南華山、沱江)和人文旅游資源(城墻、城樓、吊腳樓、名人故居、祠堂)以及古城生活形態(tài)于一體的混合型景區(qū)。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與是旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動力[2]，鳳凰古城是社區(qū)型旅游景區(qū)，民生更是地方政府發(fā)展旅游的應(yīng)有之責(zé)。因此，建立富政、富商、富民共容利益協(xié)調(diào)機制是破解利益沖突，形成古城景區(qū)可持續(xù)發(fā)展合力的必然路徑。而相對外來生意人，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)在迫切追求眼前經(jīng)濟利益的同時，對古城 “鳳凰味道” 的守候會多幾分文化自覺[3]。因此，主導(dǎo)鳳凰旅游的鳳凰縣政府和鳳凰景區(qū)公司古城景必須克服其共容利益狹隘化的自利動機，在確保財政利益和景區(qū)經(jīng)營者利益的同時，不能簡單地把涉旅外商戶和人群獲得豐厚旅游收益這一行為當(dāng)成“搭便車行為”。需加大對原住民的利益補償，引導(dǎo)吸納更多本地人從事旅游業(yè)。另外，在古城風(fēng)貌維護、生態(tài)環(huán)境治理方面加大投入，鳳凰古城生態(tài)環(huán)境保護好了，古城生活方式和氛圍濃郁了，中外游客自然也能理解鳳凰“門票新政”，如此方能走向古城保護性發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的公共理性。

5.3 引入第四方監(jiān)督機構(gòu)，約束監(jiān)管“鳳凰新政”

鳳凰古城采取的是景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓模式，其委托代理關(guān)系包含兩層，即鳳凰民眾與鳳凰縣政府之間的委托代理關(guān)系、鳳凰縣政府和鳳凰景區(qū)公司之間的委托代理關(guān)系[4]。而“門票新政”后，鳳凰縣政府旗下銘城公司又是鳳凰景區(qū)公司的股東。政府角色雙重，監(jiān)督職能弱化。政府對旅游地治理擁有足夠控制權(quán)，支配著資源配置與利益分配劃分[5]。在缺乏有效的外部約束條件下，其他利益主體權(quán)益難以得到切實保護，強調(diào)古城社區(qū)居民的主體地位有利于約束鳳凰縣政府和企業(yè)行為。但在縣政府占據(jù)強勢權(quán)利資本和規(guī)?；髽I(yè)擁有強勢資本權(quán)利的現(xiàn)實下，依靠古城社區(qū)居民的力量還不夠，要尋找第四方力量來平衡。

第四方監(jiān)督機制是鳳凰古城和諧利益格局的保障。有效的第四方監(jiān)督機制需要具備3個特征。其一，綜合型并具備一定權(quán)威的監(jiān)督機構(gòu)，其人員構(gòu)成應(yīng)包括高層政府、高層旅游局、媒體、專家學(xué)者、知名人士等。沒有權(quán)威，就不足以震懾共容利益狹隘化行為，不是綜合型，就會有失偏頗和公正。其二，第四方監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)具有獨立的調(diào)查權(quán)和監(jiān)督權(quán)。擁有對“鳳凰古城“門票新政”中重大事件的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對利益相關(guān)者之間利益糾紛的調(diào)查權(quán)。強有力的監(jiān)督約束機制可避免政府和景區(qū)經(jīng)營企業(yè)單方面決定的情況，也可以防范古城景區(qū)經(jīng)營風(fēng)險。其三，第四方監(jiān)督機制的常態(tài)化運行，向公眾持續(xù)公開鳳凰古城維修保護進展、生態(tài)環(huán)境、民風(fēng)民俗、旅游財政收支情況、公共事務(wù)管理等情況，接受公眾監(jiān)督。

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