臺灣農(nóng)地金融對大陸農(nóng)地金融發(fā)展的啟示

王琳，翟有龍 （西華師范大學國土資源學院，四川 南充637000）

土地金融是市場經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，是一種特殊的金融形式，一般是指圍繞土地開發(fā)、利用、經(jīng)營等活動而發(fā)生的貸款、存款、租賃、抵押、投資等信用行為，即以土地為信用保證而進行的貨幣與資金的融通活動。農(nóng)地金融則是專門針對農(nóng)村土地展開的各種金融行為，該金融形式最早于18世紀起源于歐洲的德國［1］，逐漸普及到臺灣等其他地區(qū)，成為支持臺灣農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要制度安排。

1 臺灣農(nóng)地金融

在農(nóng)地金融發(fā)展的早期，臺灣主要采取的是以土地銀行為主導，以合作金庫商業(yè)銀行、農(nóng)漁會信用部等農(nóng)地金融機構(gòu)為支撐的農(nóng)地金融發(fā)展模式。步入21世紀后，臺灣農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)地資源遇到了新一輪的問題，而“農(nóng)地銀行”政策的提出為農(nóng)地發(fā)展帶來了新的生機。

1.1 臺灣農(nóng)地金融機構(gòu)

1.1.1 土地銀行

臺灣土地銀行成立于1946年，是一家辦理土地金融業(yè)務和農(nóng)業(yè)金融業(yè)務的信用機構(gòu)，是臺灣農(nóng)地金融體系的重要組成部分。它的發(fā)展經(jīng)歷了4個階段：第一階段為1946～1953年，當時農(nóng)業(yè)是臺灣經(jīng)濟發(fā)展的重點產(chǎn)業(yè)，因此臺灣土地銀行的主要經(jīng)營目標就是扶持自耕農(nóng)貸款的逐漸恢復，通過發(fā)放農(nóng)業(yè)短期貸款和水利建設貸款向農(nóng)民提供資金支持［2］，幫助農(nóng)民擺脫高利貸的巨大壓力，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金問題，從而大力推動農(nóng)業(yè)的發(fā)展。第二階段為1953～1963年，土地銀行的經(jīng)營目標轉(zhuǎn)變成為臺灣實行土地所有權(quán)改革進行服務。這一時期，為了配合土地改革的順利實施，政府提供了大量的資金支持，解決了長期資金來源問題，土地銀行給農(nóng)民發(fā)放了大量長期購地貸款，保證了“公地放領”和“私有耕地放領與征收”［2］等土地產(chǎn)權(quán)改革的順利進行。第三階段為1963～1973年，土地銀行不再為土地改革服務，而是將業(yè)務重點轉(zhuǎn)向為城市土地、農(nóng)村工業(yè)區(qū)和農(nóng)場的發(fā)展建設提供資金支持。此時，臺灣土地銀行的業(yè)務不僅限于農(nóng)地貸款或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款［2］，而是朝著城市化和規(guī)?；较虬l(fā)展。第四階段為1973年以后至今，土地銀行的主要經(jīng)營目標轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)性的土地金融機構(gòu)，并發(fā)展成為臺灣地區(qū)唯一一家不動產(chǎn)銀行，住房貸款為其業(yè)務重點，并為土地改良、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、林業(yè)發(fā)展、農(nóng)地重劃等提供貸款［2］。如今，臺灣土地銀行的各項業(yè)務正朝著多樣化、高效率、國際化的趨勢發(fā)展。

縱觀臺灣土地銀行近70年的發(fā)展歷程，其主要是通過提供資金支持為農(nóng)地金融發(fā)展服務，土地銀行是農(nóng)地金融制度發(fā)展到一定程度所必須要建立的機構(gòu)，對于農(nóng)地金融體系的建立起到了至關重要的作用。

1.1.2 合作金庫商業(yè)銀行

合作金庫商業(yè)銀行于2006年由臺灣合作金庫與“農(nóng)民銀行”合并組成，是從事農(nóng)、漁、合作金融業(yè)務及工商企業(yè)金融業(yè)務的國際性綜合商業(yè)銀行。臺灣合作金庫成立于1946年，是由臺灣政府主導，各區(qū)域內(nèi)的事業(yè)團體與農(nóng)會、漁會、農(nóng)田水利會等聯(lián)合組成的合作金融中心，其農(nóng)貸業(yè)務主要包括吸收存款、農(nóng)業(yè)低息貸款、農(nóng)漁業(yè)生產(chǎn)貸款、農(nóng)業(yè)金融機構(gòu)周轉(zhuǎn)貸款等［2］?！稗r(nóng)民銀行”是臺灣當局指定的農(nóng)業(yè)信用專業(yè)銀行，主要功能是提供農(nóng)業(yè)信用貸款，活躍農(nóng)村金融市場，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，其農(nóng)地金融業(yè)務是通過發(fā)放短期、中期或長期農(nóng)業(yè)貸款來輔助農(nóng)民進行購地或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為。臺灣合作金庫和“農(nóng)民銀行”合并后，合作金庫商業(yè)銀行則接辦了兩者的農(nóng)地金融業(yè)務。

1.1.3 農(nóng)漁會信用部

農(nóng)漁會信用部是臺灣農(nóng)會信用部和漁會信用部的總稱，是臺灣唯一一家基層農(nóng)業(yè)金融機構(gòu)，其主要業(yè)務是辦理供銷、農(nóng)業(yè)推廣和信用等。數(shù)量眾多的基層機構(gòu)遍布島內(nèi)，成為官方與農(nóng)民之間最好的溝通橋梁，為臺灣農(nóng)地金融體系奠定了堅實的基礎。其中，農(nóng)會信用部以辦理農(nóng)會成員及其家庭的存、貸款為主要業(yè)務，包括農(nóng)業(yè)貸款以及土地金融貸款的轉(zhuǎn)貸［2－3］等。漁會信用部除辦理會員的存、貸款業(yè)務外，主要承辦漁業(yè)的生產(chǎn)、運銷貸款。

1.1.4 農(nóng)地金融的其他金融機構(gòu)

臺灣地區(qū)農(nóng)地金融的組織結(jié)構(gòu)屬于發(fā)散型，農(nóng)地金融網(wǎng)絡覆蓋的地域較廣闊，資金來源于多個部門、多種渠道，農(nóng)業(yè)貸款規(guī)模較大［4］。因此，除了土地銀行、合作金庫商業(yè)銀行、農(nóng)漁會信用部外，還有其他的機構(gòu)也辦理農(nóng)業(yè)貸款和農(nóng)地融資的業(yè)務，如臺灣兼業(yè)性農(nóng)業(yè)金融機構(gòu)，是臺灣兼辦農(nóng)業(yè)貸款業(yè)務、從事農(nóng)業(yè)和農(nóng)村資金融通的政府及公營事業(yè)機關［3］。如今，該機關對農(nóng)民只辦理一些短期抵押貸款業(yè)務。

除此以外，大型綜合商業(yè)銀行，如最典型的臺灣銀行，也辦理農(nóng)地金融業(yè)務。臺灣銀行是辦理土地金融和農(nóng)業(yè)金融業(yè)務的專業(yè)銀行，有70余家分支機構(gòu)［1］。農(nóng)民將農(nóng)業(yè)用地作為抵押品，申請貸款，用于從事農(nóng)、林、漁、牧等的生產(chǎn)、加工、倉儲、運銷以及發(fā)展農(nóng)業(yè)事業(yè)、開發(fā)休閑農(nóng)業(yè)等。

1.2 臺灣“農(nóng)地銀行”政策

21世紀初，臺灣加入了世界貿(mào)易組織，農(nóng)業(yè)競爭力不足、農(nóng)民嚴重老齡化、戶均經(jīng)營規(guī)模小等問題使臺灣農(nóng)業(yè)面臨前所未有的困境。為了促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，必須加快農(nóng)地流通速度，提高農(nóng)地利用效率。因此，臺灣“ 行政院農(nóng)業(yè)委員會 ”于2007年正式提出“農(nóng)地銀行”政策［5］，加速了新農(nóng)業(yè)運動的實施，啟動了新一輪的農(nóng)地改革。

所謂“農(nóng)地銀行”，并非成立經(jīng)營銀行業(yè)務的專業(yè)機構(gòu)，而是建構(gòu)一個透明的農(nóng)地買賣或租賃供需信息平臺，讓農(nóng)地供需雙方將信息集中于該平臺，并且提供農(nóng)地利用管理知識、便民服務、意見交流、農(nóng)地數(shù)據(jù)查詢等功能［6］，使農(nóng)民快速找到愿意租售的農(nóng)地，減少農(nóng)地閑置時間，通過相互學習溝通，增強農(nóng)地管理利用水平，從而提高農(nóng)地利用效率，促進農(nóng)業(yè)未來轉(zhuǎn)型及升級。

臺灣“農(nóng)地銀行”政策成功的關鍵在于，其一，由政府輔導基層農(nóng)會扮演農(nóng)地銀行的核心角色，以服務農(nóng)民為導向，讓“漂鳥”、“園丁”等有意新加入農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者和想擴大農(nóng)場經(jīng)營的現(xiàn)有農(nóng)業(yè)經(jīng)營者容易獲得農(nóng)地買賣或租售的服務管道［6］；其二，各地方農(nóng)會充分發(fā)揮自主性，獎勵農(nóng)民團體辦理農(nóng)地買賣、租賃業(yè)務，建立誘導、推動機制；其三，行政部門、農(nóng)會、農(nóng)民共同參與，相互協(xié)調(diào)，讓三者實現(xiàn)共贏，也讓農(nóng)地資源更充分更有效的被利用。

2 大陸農(nóng)地金融的試點案例分析

長期以來，我國大陸實行的是土地公有制，即農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，均屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有，土地的所有權(quán)和使用權(quán)相分離，土地所有權(quán)不得買賣，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主的土地制度［7］。法律也沒有寫明土地承包經(jīng)營權(quán)可設抵押權(quán)，且明確規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，一些地區(qū)對農(nóng)地金融模式進行了探索性的嘗試，但是同時也凸顯出大陸建立農(nóng)地金融存在的一些問題。

2.1 重慶市江津區(qū)牌坊村

2003年，重慶市江津區(qū)牌坊村農(nóng)戶成立了專業(yè)合作社，試圖通過融資促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。但合作社組織管理松散，缺乏規(guī)章制度，且由于注冊資本較少，無法獲得銀行貸款。在政府的支持下，合作社于2005年改組成立了有限責任公司，原專業(yè)合作社的社員將自身持有的25年的土地承包經(jīng)營權(quán)及地上附著物折價入股［8］，成為了公司的股東，實現(xiàn)了由合作社社員向公司股東的轉(zhuǎn)變。但是該行為在很大程度上得不到法律的支持和保障，一方面，法律沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)入股的承包方能夠組建公司；另一方面，根據(jù)《公司法》規(guī)定，有限責任公司是由50個以下的股東設立的公司法人，而現(xiàn)實中原合作社成員人數(shù)遠超規(guī)定數(shù)量。為了解決法律缺位對農(nóng)戶參與農(nóng)地金融合法性帶來的影響，重慶市專門出臺政策，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股設立公司，使公司的成立得到了法律保障。但其后相關部門建議采用專業(yè)合作社形式最為適宜。

事實上，類似牌坊村這樣的“合作社”模式存在較大風險。目前，我國大陸地區(qū)尚未出臺關于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股或者抵押的配套法律法規(guī)，存有一定的政策風險。土地承載著農(nóng)民生存保障的重任，承包經(jīng)營權(quán)入股或者抵押后，農(nóng)民和土地相分離，如果不能提供足以保障農(nóng)民基本生存條件的利益獲得，農(nóng)民的生活保障問題將面臨危機。因此，該模式的實施需要有較好的農(nóng)地經(jīng)營項目、較高的回報率以及政府的大力推行和支持，才能保障實施。

2.2 福建省三明市將樂縣和明溪縣

2006年，福建省三明市為了給農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的資金，在將樂縣、明溪縣兩地開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押信貸的試點工作［8］。這項工作在政府的大力支持下，依靠農(nóng)村信用社作為業(yè)務主體開展，并探索出了多種形式的農(nóng)地金融發(fā)展模式［8］，建立了嚴格的規(guī)章制度。

但是該發(fā)展模式也存在諸多不穩(wěn)定的因素。首先是農(nóng)村信用社的資金長期處于不健康的狀態(tài)，缺乏農(nóng)地證券化這個農(nóng)地金融體系中的重要組成部分。農(nóng)地證券化是將農(nóng)地金融體系的風險向社會分散的重要手段。當前我國大陸只是解決了信用擔保品的問題，實現(xiàn)了風險由農(nóng)戶向農(nóng)地金融機構(gòu)的轉(zhuǎn)移。然而由于受到法律的制約，大陸尚未建立農(nóng)地證券市場，沒有進行農(nóng)地證券化，風險就會大量集中在農(nóng)地金融機構(gòu)，一旦受到任何干擾和波動，農(nóng)地金融體系就無法持續(xù)發(fā)展。

此外，該試點在農(nóng)地金融實踐中還存在土地價值評估不合理的現(xiàn)象，在缺乏科學的農(nóng)地價值評估的基礎上開展農(nóng)地金融業(yè)務，無疑會增加農(nóng)地金融的風險。我國大陸至今尚未成立一個有權(quán)威的農(nóng)地價值評估部門，在現(xiàn)有的農(nóng)地金融實踐中，對農(nóng)地使用權(quán)的價值評估缺乏科學依據(jù)，農(nóng)民在將土地使用權(quán)折價入股時帶有很強的主觀隨意性，有時僅僅是以雙方的簡單協(xié)商為依據(jù)，存在嚴重的不公平、不合理現(xiàn)象，這為農(nóng)地金融體系的建立帶來巨大的風險。

2.3 山東省濰坊壽光市

2009年，山東省濰坊壽光市創(chuàng)新性地引入了商業(yè)銀行，作為開展土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)貸款業(yè)務的金融機構(gòu)，并專門制定相關政策，為農(nóng)地金融試點工作的順利進行鋪平道路［8］。濰坊銀行作為地方性商業(yè)銀行，擔任這次農(nóng)地金融試點的金融機構(gòu)，向有資金需求的農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)以土地承包經(jīng)營權(quán)及地上附著物作為抵押進行融資，支持農(nóng)戶進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，間接帶動了廣大農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。2008年，由濰坊銀行作為主發(fā)起人成立了青島膠南海匯村鎮(zhèn)銀行，主要立足“三農(nóng)”、立足小微客戶開展抵押貸款等業(yè)務［8］，進一步拓展了農(nóng)地金融業(yè)務范圍。山東省濰坊壽光市的農(nóng)地金融試點工作是大陸農(nóng)地金融實踐中的破冰之舉，為農(nóng)地金融的進一步發(fā)展拓展了空間。

但是濰坊銀行作為一家地方性商業(yè)銀行，也面臨資金實力有限的難題，其提供的貸款遠遠不能滿足當?shù)剞r(nóng)民對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營區(qū)抵押貸款的旺盛需求。商業(yè)銀行主導的農(nóng)地金融模式要想獲得可持續(xù)的發(fā)展還需要政府在財政和政策方面給予有力的支持。

3 啟示

臺灣農(nóng)地金融的建立是一個漸進的過程，經(jīng)歷了半個多世紀的不斷改革和完善，其建立與發(fā)展總是與土地制度的改革和法律的不斷完善同時進行。當前，我國大陸對農(nóng)地金融的發(fā)展仍然沒有給出很明確的政策，農(nóng)戶將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)進行入股或者抵押仍然缺乏法律方面的有效保障，模糊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策嚴重限制了農(nóng)地金融業(yè)務的進一步展開［8］。所以應當先行解除對農(nóng)村地區(qū)耕地、宅基地、自留地、自留山等土地使用權(quán)抵押的禁止性規(guī)定，從法律上為創(chuàng)新土地抵押權(quán)制度鋪平道路，使土地由傳統(tǒng)的社會保障屬性向資源、資本和財富屬性轉(zhuǎn)化，并使之成為農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)資金來源，實現(xiàn)土地的財產(chǎn)價值。

臺灣農(nóng)地金融組織結(jié)構(gòu)發(fā)散，涉及到的金融機構(gòu)眾多，資金來源廣泛，并且得到政府的大力支持，從而農(nóng)業(yè)貸款規(guī)模較大，風險降低，且具有可靠保障。大陸農(nóng)地金融在運行過程中同樣應該有多層次、多渠道的資金來源，特別是可以通過農(nóng)地證券化來籌集資金并分散運營風險，建立起穩(wěn)定、健康的農(nóng)地金融資本市場，從而建立可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)地金融。

［1］ 朱英剛，王吉獻.國外及臺灣地區(qū)土地金融研究與借鑒 ［J］.農(nóng)業(yè)發(fā)展與金融，2008，（11）：37－42.

［2］ 葉凌鴻，張文棋.臺灣農(nóng)地金融的發(fā)展與啟示 ［J］.福建農(nóng)林大學學報，2010，（2）：27－30.

［3］ 戴淑庚，魏豪.臺灣農(nóng)業(yè)金融制度及其績效研究 ［J］.商業(yè)研究，2013，（3）：149－153.

［4］ 楊秀萍.臺灣地區(qū)農(nóng)地金融制度的若干啟示 ［J］.金融與經(jīng)濟，2010，（3）：73－75.

［5］ 張清勇.臺灣地區(qū)的農(nóng)地銀行政策及其啟示 ［J］.中國土地科學，2012，（12）：85－90.

［6］ 廖安定.新農(nóng)業(yè)運動——農(nóng)地銀行之建置與推動 ［EB／OL］.http：／／www.coa.gov.tw／view.php？catid＝12876，2007－8－14.

［7］ 劉杰.破解征地拆遷困局研究——以金牛區(qū)為例 ［D］.成都：西南交通大學，2012.

［8］ 徐程程.我國農(nóng)地金融發(fā)展模式及運行機制研究 ［D］.青島：中國海洋大學，2013.