非官方組織對環(huán)評公眾參與有效性的影響

劉偉華，張宏玉

(1.承德石油高等?？茖W(xué)校黨群工作部，河北 承德 067000;2.承德市園林管理局，河北 承德 067000)

環(huán)境問題是重大民生問題，環(huán)境狀況與人的健康息息相關(guān)，涉及人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益。近年來，全國各地發(fā)生多起環(huán)保維權(quán)群體性事件，展示了民間環(huán)保維權(quán)的慣常做法，重現(xiàn)了忽視公眾參與—批準(zhǔn)和實(shí)施項(xiàng)目—民眾集體抗議—項(xiàng)目被迫取消的環(huán)保博弈范式，反映了當(dāng)前環(huán)境決策面臨的政治法律困境和由此帶來的負(fù)面社會影響。在這個事件鏈條中，位于先端的正是公眾參與，因此忽視公眾參與無疑是此類環(huán)境公共事件發(fā)生的根源。

1 公眾參與的意義和現(xiàn)狀

公眾參與環(huán)境影響評價工作的初衷，就是為了更好地落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。國內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，公眾參與環(huán)境評價工作越早，力度越大，對經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的支持就越大。有公眾參與的環(huán)境影響評價更加真實(shí)、有效，有助于更全面地了解環(huán)境背景信息，發(fā)現(xiàn)潛在環(huán)境問題，提高環(huán)境影響評價的科學(xué)性和針對性，以及環(huán)保措施的合理性和有效性。

2006年，《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》頒布實(shí)施，體現(xiàn)了在環(huán)境影響評價中以人為本的原則，成為維護(hù)公眾合法環(huán)境權(quán)益的法律保障。隨著公眾環(huán)境意識的提高，環(huán)境影響評價中的公眾參與作為保障公眾環(huán)境權(quán)益的重要途徑正在被越來越多的民眾熟知和接受，公眾參與環(huán)境事件的積極性也越來越高。但是，由于公眾參與主體的范圍界定模糊，公眾參與的內(nèi)容受限制，公眾知情權(quán)保障不足，公眾環(huán)境信息缺乏、環(huán)保知識匱乏，公眾參與的時間滯后、形式單一等等，導(dǎo)致環(huán)境影響評價公眾參與效力低下。這其中，公眾參與的執(zhí)行者或者組織者對公眾參與的有效性有顯著的影響。

2 組織方對公眾參與效力的影響

《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》第五條“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)在編制環(huán)境影響報(bào)告書的過程中，環(huán)境保護(hù)行政主管部門在審批或者重新審核環(huán)境影響報(bào)告書的過程中，應(yīng)當(dāng)依照本辦法的規(guī)定，公開有關(guān)環(huán)境影響評價的信息，征求公眾意見。但國家規(guī)定需要保密的情形除外。建設(shè)單位可以委托承擔(dān)環(huán)境影響評價工作的環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)進(jìn)行征求公眾意見的活動［1］。”由此可知，《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》規(guī)定，執(zhí)行公眾參與的可以是建設(shè)單位、環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門。作為不同的利益相關(guān)方，由于其利益訴求的不同，在公眾參與的組織實(shí)施過程中，公眾的選取、信息公開方式或者公眾獲取環(huán)境影響信息的途徑、公眾意見調(diào)查方法和公眾意見統(tǒng)計(jì)分析都有很大差別，進(jìn)而導(dǎo)致截然不同的結(jié)果。

2.1 項(xiàng)目建設(shè)單位

由于需要進(jìn)行公眾參與的項(xiàng)目都是可能對環(huán)境造成重大影響的建設(shè)項(xiàng)目，因此對于項(xiàng)目建設(shè)的直接獲益者——建設(shè)單位來說，進(jìn)行公眾參與只不過是其不得不走的法律程序，其本意當(dāng)然不希望由于公眾參與而阻礙了項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)程。因此，建設(shè)單位在組織實(shí)施公眾參與的過程中，都會自然地趨利避害。

2.1.1 公眾參與對象選取

公眾參與選取對象的文化程度、對環(huán)境問題的關(guān)注程度、年齡等對參與直接影響參與結(jié)果。建設(shè)單位選取的公眾參與對象通常趨向于文化程度較低、年紀(jì)比較大、對環(huán)境問題關(guān)注程度不高的公民，甚至是安排的“自己人”，而把那些有直接利害關(guān)系的、對環(huán)境問題關(guān)注程度較高的公民排除在外;看起來是面面俱到，實(shí)際上完全不能代表項(xiàng)目附近居民的利益。

2.1.2 信息公開方式

在建設(shè)項(xiàng)目信息和環(huán)境信息的公示中，建設(shè)單位往往采取選擇性、甚至誤導(dǎo)性的片面披露，環(huán)評報(bào)告的全文和關(guān)鍵細(xì)節(jié)不對社會公開;隱瞞特征性、敏感性污染因子，屏蔽或者掩飾不利環(huán)境影響;對于環(huán)保措施的效果，不負(fù)責(zé)任地發(fā)表結(jié)論。從而導(dǎo)致有的利益相關(guān)公眾雖參與進(jìn)去了，但對項(xiàng)目的具體危害并沒有深入了解，使這部分參與者相信項(xiàng)目建成后——如環(huán)評報(bào)告所述無明顯危害或危害可以通過技術(shù)措施予以減輕、消除。

2.1.3 公眾參與組織形式

《辦法》第十二條第一款“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在發(fā)布信息公告、公開環(huán)境影響報(bào)告書的簡本后，采取調(diào)查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等形式，開征求公眾意見?！惫妳⑴c調(diào)查問卷的避重就輕、形式主義已廣受詬病，即使是具有法律效力的聽證會也存在各種弊端。聽證是國家機(jī)關(guān)作出決定前，給利害關(guān)系人提供發(fā)表意見、提出證據(jù)的機(jī)會，對特定事項(xiàng)進(jìn)行質(zhì)證、辯駁的程序，其實(shí)質(zhì)是聽取利害關(guān)系人的意見，一般要遵循公開、公正和職能分離原則。進(jìn)行環(huán)境影響評價聽證時，建設(shè)單位、規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)和公眾處于相對立的地位，按職能分離原則，應(yīng)當(dāng)由中立的第三方進(jìn)行聽證。而事實(shí)情況是，聽證會經(jīng)常是由建設(shè)單位組織進(jìn)行，這明顯違反了職能分離原則，使公眾的意見無法有效表達(dá)。

2.1.4 公眾意見的統(tǒng)計(jì)分析

《辦法》第十七條“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮公眾意見，并在環(huán)境影響報(bào)告書中附具對公眾意見采納或者不采納的說明。環(huán)境保護(hù)行政主管部門可以組織專家咨詢委員會，由其對環(huán)境影響報(bào)告書中有關(guān)公眾意見采納情況的說明進(jìn)行審議，判斷其合理性并提出處理建議?！笔聦?shí)上，面對公眾提出的反對意見，建設(shè)單位確實(shí)大多會作出象征性的解釋，或者作出消除、減少不良影響的承諾。但是不論是解釋，還是承諾，其目的只有一個，就是過公眾參與這一關(guān)，從而順利通過項(xiàng)目環(huán)境影響評價。

2.2 環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)

環(huán)境影響評價是由項(xiàng)目建設(shè)單位出資委托環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)開展的。而且，大多數(shù)情況下，項(xiàng)目建設(shè)單位會委托環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行公眾參與，二者作為利益共同體，其利益訴求和行為方式基本一致，公眾參與的效果不言而喻。

2.3 環(huán)境保護(hù)行政主管部門

公眾參與由環(huán)境保護(hù)行政主管部門——有關(guān)審批機(jī)關(guān)組織，可以讓審批機(jī)關(guān)提前介入，同時加大審批機(jī)關(guān)的責(zé)任意識，讓公眾參與起到實(shí)質(zhì)作用，不至于到最后出問題審批機(jī)關(guān)一句審批符合形式要求就了事。

但是，專家審查是行政審批機(jī)關(guān)的又一個保護(hù)。有些專家成了行政主管部門或項(xiàng)目單位的工具，他們并不能從職業(yè)操守出發(fā)，發(fā)表真實(shí)意見，而是一味為行政機(jī)關(guān)和項(xiàng)目單位通過項(xiàng)目審批出謀劃策。因此，從根本上說，加重審批機(jī)關(guān)和專家論證的責(zé)任，是避免此類現(xiàn)象發(fā)生的途徑。

3 非官方組織介入公眾參與的優(yōu)勢

3.1 非官方組織的特點(diǎn)

非官方組織，簡稱NGO，而參與環(huán)境事物的非官方組織則稱環(huán)境NGO。近年來，環(huán)境NGO參與了多起重大公共環(huán)境事件，形成了廣泛的社會影響和壓力，提升了對環(huán)境事件的公眾關(guān)注度，并取得了一定成效，標(biāo)志著環(huán)境NGO進(jìn)入公眾倡導(dǎo)階段，推動了社會對環(huán)境問題背后的社會公正、決策機(jī)制等進(jìn)行深度反思。同時，社會轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的不公平問題在環(huán)境領(lǐng)域出現(xiàn)激化，促使部分環(huán)境NGO將公平的發(fā)展理念和環(huán)境正義融合起來，有意擔(dān)當(dāng)公眾利益的代言人和維護(hù)者角色。

3.2 非官方組織介入公眾參與的優(yōu)勢

1)可以代表公眾利益。作為非政府的民間組織，環(huán)境NGO在體制上獨(dú)立于政府，它們不屬于政府建制的一部分，因此能保持自身的獨(dú)立性，不受政府政策和行為的行政約束，能夠有力地組織公眾參與環(huán)境影響評價工作，使得環(huán)境影響評價工作更具公正性［2-3］。同時，由于環(huán)境NGO在合法性和道義性方面得到政府支持，環(huán)保組織能夠很好地成為公眾利益的代言人。

2)具備足夠的專業(yè)知識儲備。環(huán)境NGO成員的教育水平普遍較高，他們不僅有較高的環(huán)境保護(hù)意識，更有足夠的專業(yè)知識儲備，同時因?yàn)槠涠鄬W(xué)科背景，對環(huán)境污染及保護(hù)、各種生產(chǎn)工藝流程、環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)等都有較為專業(yè)的認(rèn)識，保證了環(huán)境NGO有較強(qiáng)的觀點(diǎn)表達(dá)能力。在環(huán)境影響評價過程中，他們與項(xiàng)目建設(shè)單位或其委托的環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)形成對等的博弈主體關(guān)系，從而更好地表達(dá)公眾意愿。

3)有較強(qiáng)的社會責(zé)任感和正義感。NGO的原動力是志愿精神，其實(shí)質(zhì)是人們基于一定的公共意識、關(guān)懷意識、責(zé)任意識、參與意識、合作意識和奉獻(xiàn)精神基礎(chǔ)之上的自覺努力，強(qiáng)烈的社會責(zé)任感和正義感是所有非政府組織最明顯的普遍特征。NGO的志愿性不僅僅體現(xiàn)在它的主要推動者是志愿的，它的一般性的參與者和支持者本質(zhì)上也是志愿的，它在一切資源動員上基本都是志愿的，這正是NGO獨(dú)特的生命力和獨(dú)特價值所在。這就決定了環(huán)境NGO在參與環(huán)境影響評價時能夠秉持正義。

4)有較強(qiáng)的社會影響力。非政府組織常常通過政治參與影響政府有關(guān)政策，并因?yàn)槠鋫鬟_(dá)給政府的政策意愿的性質(zhì)具有公益性而容易獲得政府的支持。非政府組織為了動員政府和各種社會力量對其所從事的公益事業(yè)的支持，往往通過各種途徑影響政府公職人員的決策意向和社會輿論，從而使其意愿得到更大程度的落實(shí)。由于其廣泛的社會影響力，環(huán)境NGO可以使地方對環(huán)境政策和地方價值的表達(dá)具有更強(qiáng)的回應(yīng)性，并可以抵制“遙遠(yuǎn)的”政府制定的“一刀切”的政策和計(jì)劃［3］。同時，環(huán)境NGO對實(shí)施環(huán)境影響的建設(shè)單位和環(huán)評機(jī)構(gòu)也會帶來一定壓力，從而促使他們在環(huán)境影響評價公眾參與過程中更為公正、合理。因此，環(huán)境NGO的介入，能夠有力保證環(huán)境影響評價公眾參與的有效性，在一定程度上可以避免由環(huán)境事件引發(fā)的鄰避沖突等公共事件。

2011年1月，環(huán)境保護(hù)部就發(fā)布了《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 公眾參與》(征求意見稿)，規(guī)范了公眾參與的基本原則、范圍和方法，對公眾參與核心公眾代表的選取方式、數(shù)量要求，信息公開的次數(shù)、時間和形式，公眾意見調(diào)查的方法、公眾意見的匯總分析和信息反饋等進(jìn)行了更為詳盡的規(guī)定。但是，由于其可操作性還存在爭議等原因，正式稿至今尚未出臺。這一方面反映了國家對環(huán)境影響評價公眾參與的高度重視，也反映出作為社會管理的重要內(nèi)容——方法、導(dǎo)則、標(biāo)準(zhǔn)等的制定實(shí)施固然重要，而引入民間環(huán)保組織、環(huán)境律師等介入公眾參與，改革創(chuàng)新社會管理才是問題的根本解決之道。

［1］環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法［Z］.環(huán)發(fā)［2006］28號.

［2］鐘麗艷，周仲魁.環(huán)境影響評價公眾參與存在問題及完善對策研究［J］.科技廣場，2011(2):233－235.

［3］李艷琴.我國環(huán)境影響評價中公眾參與有效性問題研究［D］.濟(jì)南:山東大學(xué)，2007.