公共服務橫向援助的現(xiàn)實依據與理論基礎*

翟秋陽，王達梅

（廣州科技貿易職業(yè)學院，廣東廣州，511442；廣東外語外貿大學政治與公共管理學院，廣東廣州，511442）

公共服務橫向援助的現(xiàn)實依據與理論基礎*

翟秋陽，王達梅

（廣州科技貿易職業(yè)學院，廣東廣州，511442；廣東外語外貿大學政治與公共管理學院，廣東廣州，511442）

公共服務橫向援助是具有中國特色的公共服務均等化制度，在我國公共服務均等化過程中發(fā)揮獨特和重要作用。城鄉(xiāng)間、東中西部間公共服務差距，以及城市與東部財政實力雄厚，而農村與中西部財政能力較弱，是公共服務橫向援助的現(xiàn)實依據。公共服務橫向援助的理論基礎既有政治角度的國家統(tǒng)一理論和公平正義理論，社會角度的人與人之間相互依存理論，還有經濟角度的比較優(yōu)勢理論與橫向財政均衡理論。充分認識公共服務橫向援助的現(xiàn)實依據和理論基礎，有助于進一步完善公共服務橫向援助制度。

公共服務橫向援助；現(xiàn)實依據；理論基礎

在公共服務均等化的探索中，我國逐步形成具有中國特色的公共服務均等化制度——公共服務橫向援助。它與西方多數(shù)國家的以縱向財政轉移支付為主的公共服務制度有明顯差異，也與德國的橫向財政轉移支付制度有較大區(qū)別。作為一種與眾不同的制度，目前在認識上或多或少存在著疑惑，沒有得到社會的普遍認可，甚至還有反對的意見，從而阻礙公共服務橫向援助的發(fā)展。因此，迫切需要從現(xiàn)實與理論兩個方面闡明公共服務橫向援助的必要性，為公共服務橫向援助提供充足的現(xiàn)實與理論支撐。

一、公共服務橫向援助的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

公共服務橫向援助是指發(fā)達地區(qū)（包括發(fā)達地區(qū)的政府及其部門、事業(yè)單位、社會組織、企業(yè)與個人）對不相隸屬的落后地區(qū)的公共服務給予資金、物質、設備、培訓等方面的無償幫助。公共服務橫向援助起源于改革開放初期實施的“對口支援”（或“對口幫扶”），在2000年之前，對口支援以經濟支援為主，2000年之后，尤其2005年我國明確提出“公共服務均等化”目標以來，對口支援的內容中不斷增加公共服務援助，公共服務橫向援助日益成為對口支援的重要內容。

表1 改革開放以來我國公共服務橫向援助的發(fā)展歷程

發(fā)展階段政策文件主要內容目的計劃》1996年《國務院辦公廳轉發(fā)國務院扶貧開發(fā)領導小組關于組織經濟較發(fā)達地區(qū)與經濟欠發(fā)達地區(qū)開展扶貧協(xié)作報告的通知》援云南省，廣東省支援廣西壯族自治區(qū)，江蘇省支援陜西省，浙江省支援四川省，山東省支援新疆維吾爾自治區(qū)，遼寧省支援青海省，福建省支援寧夏回族自治區(qū)，大連、青島、深圳、寧波市支援貴州省，開展以發(fā)展經濟為主的扶貧協(xié)作縮小東西部差距；實現(xiàn)共同富裕；加強民族團結；維護社會穩(wěn)定穩(wěn)步發(fā)展階段（1992-2007）2000年《國務院關于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》2001年《國務院辦公廳轉發(fā)國務院西部開發(fā)辦關于西部大開發(fā)若干政策措施實施意見的通知》東部省、直轄市及計劃單列市對口支援西部省份，在受援地區(qū)建設小學、中學、衛(wèi)生所、文化站，組織教學、醫(yī)療、科技下鄉(xiāng)活動，籌集對口支援的資金，開展小額信貸扶貧工作縮小東西部差距；共同富裕；加強民族團結；維護社會穩(wěn)定；擴大內需2008年國務院《汶川地震災后恢復重建條例》2008年《國務院辦公廳關于印發(fā)汶川地震災后恢復重建對口支援方案的通知》山東省-北川縣；廣東省-汶川縣；浙江省-青川縣；江蘇省-綿竹市；北京市-什邡市；上海市-都江堰市；河北省-平武縣；遼寧省-安縣；河南省-江油市；福建省-彭州市；山西省-茂縣；湖南省-理縣；吉林省-黑水縣；安徽省-松潘縣；江西省-小金縣；湖北省-漢源縣；重慶市-崇州市；黑龍江省-劍閣縣；深圳市-甘肅省受災嚴重地區(qū)；天津市-陜西省受災嚴重地區(qū)。支援省市在人力、物力、財力、智力等方面支援受災地區(qū)一方有難、八方支援；加快地震災區(qū)災后恢復重建；維護災區(qū)社會穩(wěn)定加快發(fā)展階段（2008至今）2010年國務院《“十二五”支持西藏經濟社會發(fā)展建設項目規(guī)劃方案》促進西藏經濟社會發(fā)展；防范和打擊"藏獨"分裂勢力，維護西藏社會穩(wěn)定，維護祖國統(tǒng)一；維護民族團結2010年《國務院關于進一步加強和推進對口支援新疆工作的實施方案》北京、上海、天津、黑龍江、遼寧、江蘇、山東、重慶、河北、吉林、湖南、廣東、四川、陜西、湖北、福建、浙江、安徽等省市，以及中央、國家機關、水利系統(tǒng)、公安系統(tǒng)、國有骨干企業(yè)、中科院及中國電信等支援西藏發(fā)展。支援內容包括干部援藏、經濟援藏、人才援藏、技術援藏等北京、天津等19個省市對口支援新疆12個地州的82個縣（市）以及生產建設兵團的12個師，支援內容包括資金、人才、技術、管理等方面，其中對財政支援作出明確規(guī)定，從2011年至2020年，在財政資金支援上，參照地方財政的一般預算收入的0.3%-0.6%測算。2011年對口支援資金量基數(shù)按照2009年地方財政一般預算收入并預計增長10%。2012-2015年，當年對口援疆資金按8%遞增。促進新疆經濟社會發(fā)展；維護新疆穩(wěn)定；加強民族團結

改革開放以來，我國公共服務橫向援助經歷三個發(fā)展階段（見表1），1979年至1991年為“起步階段”，1992年至2007年為“穩(wěn)步發(fā)展階段”，2008年至今為“加快發(fā)展階段”。經過30多年的發(fā)展歷程，公共服務橫向援助已經取得較大成績。公共服務橫向援助范圍覆蓋除臺灣、香港、澳門外的31個省市區(qū)，支援方以東部沿海發(fā)達省市為主，受援方涵蓋所有中西部落后省份，其中以西藏、新疆、甘肅、四川（2008年汶川地震）為主。橫向援助內容囊括義務教育、醫(yī)療、社會保障、社會救助、基礎設施、體育文化等在內各種公共服務。援助力度不斷加強，援助資金規(guī)?？焖贁U大。在2010年的“援疆方案”中，明確規(guī)定資金援助額度占地方政府財政收入的比例，并規(guī)定每年的增長率。這是建立橫向財政轉移支付制度的“嘗試”，為公共服務橫向援助的資金來源提供制度保障。

公共服務橫向援助是“在中國特定政治生態(tài)中孕育、發(fā)展和不斷完善的一項具有中國特色的政策模式”，［1］對于促進我國公共服務均等化、縮小貧富差距、加強民族團結、維護社會穩(wěn)定發(fā)揮獨特作用。譬如，對西藏、新疆的公共服務援助不僅顯著地改善當?shù)氐慕逃?、醫(yī)療衛(wèi)生設施，提高當?shù)孛癖姷慕逃歪t(yī)療水平，而且有力地維護邊疆地區(qū)的穩(wěn)定。汶川地震中的援助是最為典型的橫向援助，也是效果極佳的橫向援助，如果沒有來自全國各地的援助，很難想象經過地震嚴重損壞的各種公共服務設施，能夠在短時間內得到恢復重建，并且在數(shù)量和質量方面比原來有大幅度提升，使災區(qū)人民享受到更高水平的公共服務。

盡管公共服務橫向援助取得較大成績，但成績與問題并存。目前，公共服務橫向援助以中央政府主導為主，通過政治動員和政績考核等手段要求下級政府貫徹執(zhí)行。這種做法能夠形成統(tǒng)一的共同行動，在瞬時凝聚大量資源，然而，卻存在著內在動力不足、可持續(xù)性不強的缺點。一些支援省市迫于中央政府壓力開展橫向援助，但往往只重投入，輕結果，后續(xù)跟進不夠。援助期限一到，很快終止支援行動。一些支援省市為追求政績以及受“面子心理”影響，不顧受援地民眾的實際需求，盲目上馬援助項目，互相攀比投入援助資金，將援助搞成“面子工程”。公共服務橫向援助還存在著“政府為主，社會力量參與不足”問題，除了汶川地震援助中有大量社會力量參與外，其他公共服務橫向援助較少有社會力量參與，成為政府自導自演的“獨角戲”。這些問題妨礙公共服務橫向援助的順利開展，影響公共服務橫向援助效果。進一步推進公共服務橫向援助制度建設，充分發(fā)揮橫向援助在公共服務均等化中的作用，需要解決認識論上的“根源性”問題，即在中國特殊的社會發(fā)展語境下，“為什么”需要公共服務橫向援助。這需要從現(xiàn)實和理論兩個維度尋找答案。

二、公共服務橫向援助的現(xiàn)實依據

我國改革開放實行“非均衡發(fā)展”戰(zhàn)略，“效率優(yōu)先，兼顧公平”、“東部沿海省份優(yōu)先發(fā)展”、“城市優(yōu)先發(fā)展”等策略在短時間內激發(fā)經濟發(fā)展?jié)撃?，促使經濟取得巨大成就，但卻直接造成公共服務非均等化。經濟高速增長使得每個人的福利都增加，在一定程度上“寬容”或掩蓋公共服務非均等的事實，但隨著經濟增速放緩，人們對公共服務非均等化帶來“福利差距”的切膚體會越來越深刻，公共服務均等化由“潛在社會問題”轉變?yōu)椤帮@性社會問題”。當前我國公共服務非均等化不僅突出體現(xiàn)為城鄉(xiāng)差距，也體現(xiàn)為東中西部差距。

公共服務城鄉(xiāng)差距在義務教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務等方面均有顯著表現(xiàn)。城鄉(xiāng)義務教育差距具體體現(xiàn)為教育資金投入、辦學條件、師資水平等方面，其后果是直接導致城鄉(xiāng)義務教育質量差距。有關統(tǒng)計數(shù)據顯示，北京大學和清華大學的農村學生比例在20世紀50年代為50%-60%，而2000年后降到約20%，并呈繼續(xù)下降趨勢，其他“985”和“211”重點高校同樣存在這種情況。20世紀80、90年代很多農村小孩通過考大學改變命運，但這種情況越來越少。農村義務教育質量低下導致廣大農村人口在高等教育上正被邊緣化，使得他們喪失提高自身的最佳機會，失去改變命運的機會。在公共衛(wèi)生、基本社會保障、公共就業(yè)服務等領域，農村在資金投入、條件設備、從業(yè)人員水平等方面與城市有著明顯的差距，使得農村居民享受的公共服務水平遠低于城市居民。以基本社會保障為例，我國城鄉(xiāng)基本社會保障均等化指數(shù)從2000年的0.773增加到2007年的0.986（見圖1）。該指數(shù)由基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、最低生活保障三者合成，指數(shù)越高，說明城鄉(xiāng)差距越大。2000年以來均等化指數(shù)不斷提高表明我國城鄉(xiāng)基本社會保障差距呈現(xiàn)持續(xù)擴大之勢。

圖1 我國城鄉(xiāng)基本社會保障均等化指數(shù)

我國公共服務的東中西部差距也不容樂觀，改革開放以來，這種差距逐步形成并且擴大。如表2所示，在財政收入、財政支出、教育支出、社會保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出等指標上，其排序依次是東部省份、中部省份、西部省份。公共服務財政支出數(shù)額在很大程度上決定著基本公共服務供給水平，在公共服務綜合績效等級與排名上，東部省份排名靠前，多數(shù)中部省份居中，絕大部分西部省份排名靠后（見表3）。

表2 2010年我國東部、中部、西部絕大部分省份的財政收入與財政支出情況（億元）

表3 我國東中西部省份公共服務綜合績效等級與排名（2000~2004年）［2］

從全國范圍看，我國公共服務存在著城鄉(xiāng)差距和東中西部差距，從一個省份看，省內也存在著城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距。有些人認為，某省經濟發(fā)展水平高，該省的城市、農村、各地區(qū)的公共服務水平都比較高。這是一種基于想象而非事實的推論，以經濟水平高掩蓋省內城鄉(xiāng)和地區(qū)間公共服務水平的差距。廣東省是經濟發(fā)達的沿海省份，但在公共服務供給上，卻面臨著較為嚴重的城鄉(xiāng)間以及地區(qū)間失衡問題。從城鄉(xiāng)差距看，在醫(yī)療衛(wèi)生方面，醫(yī)療衛(wèi)生資源主要集中于城市，農村基層醫(yī)療衛(wèi)生機構普遍基礎薄弱、硬件、軟件水平較差。截至2008年，全省共有494個村沒有衛(wèi)生站，其中欠發(fā)達地區(qū)有289個村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院三分之二的從業(yè)人員未取得執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師資格，高校醫(yī)學畢業(yè)生不愿到農村就業(yè)，農村醫(yī)療技術人員普遍存在年齡老化、專業(yè)水平低的問題。［3］2010年作者在廣東農村做的調查顯示［4］，有將近一半的被調查者（48.7%）對當前的公共服務（包括義務教育、醫(yī)療保障、最低生活保障）表現(xiàn)出不滿意態(tài)度。

廣東省省內各地區(qū)公共服務水平差距不亞于我國東中西部區(qū)域差距。在公共醫(yī)療衛(wèi)生服務上，全省近60%的醫(yī)療機構、醫(yī)院床位數(shù)和70%的三甲醫(yī)院、85%的社區(qū)衛(wèi)生服務機構集中于珠三角地區(qū)。平均每所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院業(yè)務用房面積，珠三角為7181平方米，東西兩翼、粵北山區(qū)只有2098平方米；平均每所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院萬元以上醫(yī)療衛(wèi)生設備，珠三角是46臺，東西兩翼和粵北山區(qū)只有8臺。在基礎教育投入上，2004年，東莞市人均教育經費支出為2529元，人均財政性教育經費為1721元，人均預算內教育經費為1545元，而揭陽市同類指標分別為310元、169元、164元，分別是東莞市的1/8、1/10、1/9。珠江三角洲地區(qū)初中畢業(yè)生升學率已達到90%以上，而50個山區(qū)縣則只有48%，有的縣僅有35%。［5］

我國城鄉(xiāng)間、東中西部間公共服務差距與各地經濟發(fā)展水平和財政收入有著密切關系，目前中央政府通過縱向財政轉移支付來縮小城鄉(xiāng)間和東中西部間公共服務差距，但這是一個較為漫長的過程。我國農村人口眾多，且經濟發(fā)展落后；中西部地區(qū)有18個省區(qū)，土地面積占全國的86.4%，人口占全國58.9%，約8億人口。即使中央政府將一半的財政收入用于公共服務的轉移支付支出，對于彌補公共服務供給的龐大“缺口”也將“力不從心”。當前城鄉(xiāng)間、東中西部間的財政能力依然呈現(xiàn)“強者恒強，弱者恒弱”趨勢。城市、東部地區(qū)政府財政實力雄厚，除了維持本地區(qū)公共服務支出外，還有一定富裕的財政能力可以支持農村和中西部地區(qū)公共服務發(fā)展，而農村、中西部地區(qū)財政能力較弱，急需得到城市和東部地區(qū)的支持。在這種特殊背景下，公共服務橫向援助無疑成為切合我國國情和實際需要的選擇。

三、公共服務橫向援助的理論基礎

我國公共服務橫向援助具有較強的現(xiàn)實依據，然而，“實然”并不一定轉化為“應然”選擇。做出“應然”選擇，需要相應的理論作為支撐。換言之，必須從理論上闡明公共服務橫向援助的必要性和合理性。

1.政治角度的理論基礎

公共服務橫向援助的政治理論基礎包括國家統(tǒng)一理論和公平正義理論。國家統(tǒng)一與穩(wěn)定是每個公民的基本愿望，只有實現(xiàn)國家統(tǒng)一與穩(wěn)定，才能避免戰(zhàn)火，在和平環(huán)境中生存與發(fā)展。建國60多年來，中國共產黨是國家統(tǒng)一理論的踐行者，為了維護國家領土完整與主權統(tǒng)一，做出巨大努力和貢獻，包括成功收回港澳主權，努力推動臺灣與大陸的統(tǒng)一，堅持反對邊疆民族分裂主義，妥善處理與鄰國的邊界爭端等。［6］實現(xiàn)國家統(tǒng)一與穩(wěn)定的方式和手段比較多，在我國特殊國情下，公共服務橫向援助是一種有效的方式。20世紀80年代以來，針對新疆、西藏出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素以及危害國家統(tǒng)一的行為，中央政府采取公共服務橫向援助方式，號召經濟發(fā)達省份對新疆和西藏進行對口支援，在新疆和西藏各地區(qū)修建大量的公共服務設施，顯著提高新疆和西藏的公共服務水平，使當?shù)鼐用衲軌虬簿訕窐I(yè)，支持國家統(tǒng)一政策，反對各種分裂勢力和分裂行為。

公平正義理論是政治領域的重要理論。羅爾斯認為正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。［7］實現(xiàn)社會正義，在政治制度安排上必須堅持兩個原則：“第一個原則是每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利。第二個原則是社會的和經濟的不平等應這樣安排，使它們被合理地期望適合于每一個人的利益，并且依系于地位和職務向所有人開放?！保?］這兩個原則包含著四重含義，首先是保障所有公民的自由權利，以確保人的尊嚴得到維護；其次要體現(xiàn)平等的機會；再次是體現(xiàn)為公平的分配；最后是合理的制度應當矯正正義，這是羅爾斯強調的“差別原則”，它體現(xiàn)為對社會弱勢群體的幫助。他認為在富人和窮人之間的差距越大，窮人的狀況也就越差，這就違反了相互有利和民主平等原則。［7］那些狀況好的人不應有權否決可為最不利者提供的利益，要最大限度地增加那些最不利的人的期望。羅爾斯的正義理論為公共服務橫向援助提供充分理論基礎，公共服務橫向援助有助于消除城鄉(xiāng)差距、區(qū)域發(fā)展失衡等不公平現(xiàn)象，使社會上處境較差的人獲得更多的利益，正體現(xiàn)出社會正義這條重要原則。

中國共產黨的理論體系中蘊含著豐富的公平正義思想，亦為公共服務橫向援助提供扎實的理論基礎。公平理論貫穿馬克思主義思想體系的始終，馬克思認為，公平是要確保“一切人，或至少是一個國家的一切公民，或一個社會的一切成員，都應當有平等的政治地位和社會地位”，［8］保證每個社會成員獲得平等的基本生存權。恩格斯指出，“在國與國、省與省、甚至地方和地方之間總會有生活條件方面的某種不平等存在，這種不平等可以減少到最低的程度?！保?］鄧小平結合中國實際情況對公平正義理論進行中國式“改造”，提出“兩個大局”思想?！把睾５貐^(qū)要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的地區(qū)較快的發(fā)展起來，從而帶動內地和邊遠地區(qū)更好的發(fā)展，這是事關大局的問題，內地要顧全這個大局，反過來，發(fā)展到一定的時候，又要求沿海地區(qū)拿出更多的力量來幫助內地的發(fā)展，這也是個大局，沿海也要服從這個大局?！保?0］公共服務橫向援助正是我國經濟“發(fā)展到一定的時候”開始推行“第二個大局”的具體政策表現(xiàn)形式。三個代表重要思想中的“最廣大人民的根本利益”不僅包括政治、經濟和文化利益，也包括享受同等公共服務待遇的利益，公共服務橫向援助能夠顯著促進這種利益的實現(xiàn)?？茖W發(fā)展觀從一個嶄新角度詮釋公平正義理論，“以人為本、全面、協(xié)調、可持續(xù)”的發(fā)展理念無不與公平正義息息相關。對于我國城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距問題，科學發(fā)展觀特別強調發(fā)展的協(xié)調性，不僅重視城鄉(xiāng)、區(qū)域經濟發(fā)展的協(xié)調性，也非常重視城鄉(xiāng)、區(qū)域公共服務發(fā)展的協(xié)調性，并主張通過橫向援助推進城鄉(xiāng)、區(qū)域公共服務均等化。近年來，我國進一步加大公共服務橫向援助力度與科學發(fā)展觀思想有著密切聯(lián)系。

2.社會角度的理論基礎

從社會角度而言，人與人之間相互依存關系是公共服務橫向援助的基礎。人類社會由一個個獨立的人構成，但是每個個體的生存都離不開其他人，人與人之間存在著緊密的相互依存關系。狄驥認為，人在社會中生存，他永遠并只能和其他同類一起在社會中生存；人類是一個原始的自然實體，絕不是人類意愿的產物，因而人無論過去、現(xiàn)在或者將來都是人類群體的一部分。社會群體存在并將永遠存在，作為其組成部分的人既意識到個體性，也意識到自己與其他人的聯(lián)系。［11］既然人與人之間存在著相互依存性，那么每個個體都應做有利于他人的事情，而不能做損害他人的事情。從國家層面看，由于人與人之間存在著相互依存關系，那么，國內各區(qū)域間同樣存在著相互依存關系，因此，國家應加強各區(qū)域間的交流與合作，增進各區(qū)域利益以及國家整體利益。在此種語境下，公共服務橫向援助的支援方與受援方都是國家的有機構成部分，彼此之間的關聯(lián)性客觀存在，經濟能力較強的支援方做“實現(xiàn)并發(fā)現(xiàn)相互關聯(lián)性的事情”，在公共服務上對經濟落后地區(qū)進行援助，有助于增進彼此間的“共同利益”。

尤為值得關注的是，在社會流動的持續(xù)增強和社會風險加劇的背景下，人與人之間相互依存關系呈不斷強化趨勢?，F(xiàn)代社會是一個高風險社會，自然風險（地震、洪水、干旱、海嘯等）和社會風險（暴動、政變、核泄漏等）時常發(fā)生，個體在這些巨大風險面前往往無能為力，而且沒有誰能夠在不確定的災難前獨善其身，在災難前，只有依靠整個社會力量和彼此間的“利他”相助才能有效抵御風險。高風險社會下的人與人愈加緊密的相互依存關系意味著公共服務橫向援助具有必要性和緊迫性。

中國傳統(tǒng)文化中的“一方有難，八方支援”為人與人之間相互依存理論提供最好注腳。我國古代有很多“一方有難，八方支援”例子。譬如，北宋1123年收復燕山后，燕山“士庶流散，公私俱空，百姓流離失所，嗷嗷待哺”，北宋竭盡全力援助燕山，從河北、河東、山東等地緊急劃撥糧食運往燕山，發(fā)動全國募捐，下令江淮、湖廣、閩浙、四川等地百姓繳納“燕山免夫錢”［12］。南宋1180年在隆興府成立“江西運司養(yǎng)濟院”，以“病而無歸者”為收容對象，幫扶來自各地的生活上有特殊困難的人。［13］古代“一方有難，八方支援”既為公共服務橫向援助提供豐富的經驗借鑒，更提供了肥沃的社會文化土壤。

3.經濟角度的理論基礎

公共服務橫向援助的經濟角度的理論基礎包括比較優(yōu)勢理論與橫向財政均衡理論。比較優(yōu)勢理論的基本內容是，每個國家在不同產品上各有優(yōu)勢和劣勢，一個國家要集中生產并出口“相對豐?！钡漠a品，進口“相對稀缺”的產品，［14］以實現(xiàn)國家經濟利益最大化。該理論既可以解釋國家間的貿易合作，亦可以用來分析一個國家內部各區(qū)域之間的經濟交流合作。在我國，各區(qū)域均具有不同的比較優(yōu)勢和劣勢，經濟發(fā)展較快東部沿海地區(qū)，技術密集型企業(yè)較為集中，擁有大量人才和先進技術，以及雄厚資金力量和科學管理經驗，但自然資源和勞動力資源較為匱乏。經濟發(fā)展滯后的西部地區(qū)則擁有豐富的自然資源和勞動力資源，但缺乏技術、人才和資金。東西部之間存在著巨大的互補空間，東部對西部進行公共服務橫向援助，對東部而言，能夠換來西部豐富的自然資源和勞動力支持，推動東部經濟持續(xù)發(fā)展；對西部而言，不但能夠提高公共服務水平，而且提升技術水平和管理水平，促進經濟加速發(fā)展。因此，公共服務橫向援助能夠加強東西部之間的交流合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，相互促進，共同發(fā)展。

橫向財政均衡理論是與縱向財政均衡理論相對應的理論，該理論的開創(chuàng)者為詹姆斯·布坎南。他提出“財政剩余均等化”概念，認為財政均衡應建立在更基本的、被一般所接受的橫向均衡原則之上，以使每一個處于平等地位的人都得到“平等的財政對待”。［15］約翰·格拉漢贊同布坎南的橫向財政均衡觀點，認為公共服務具有不可分割性，不能完全根據受益原則提供，因此需要橫向財政轉移支付，并主張設定盡可能高的公共服務最低基本標準。理查德·M.伯德和麥克爾·斯馬特指出，橫向財政平衡像縱向財政平衡那樣具有彌補缺口的功能，要有充分的轉移支付來均等化所有地方政府的收入（包括轉移支付）和實際支出。［16］德國是世界上實行橫向財政均衡制度的最主要國家，成效非常顯著，對于德國統(tǒng)一后促進東德經濟發(fā)展、公共服務均等化以及維護國家穩(wěn)定起到不可磨滅的作用。橫向財政均衡理論是公共服務橫向援助的最為直接的理論基礎，其在德國的成功經驗為公共服務橫向援助改革提供有益的啟示。我國各區(qū)域間由于經濟發(fā)展水平不同，財政收入具有較大差距，根據橫向財政均衡理論，財政能力較強的地區(qū)應對財政能力較弱地區(qū)進行橫向財政轉移，以達至橫向財政均衡，促進公共服務均等化。

四、小結

在我國經濟持續(xù)發(fā)展的同時，努力推進公共服務均等化，縮小城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)間地區(qū)間“共擔、共享、共贏”，既是當前我國政府的一個重要歷史目標，也是一項艱難的挑戰(zhàn)。在實現(xiàn)這一目標過程中，公共服務橫向援助與其他政策手段一樣，同樣扮演著極其重要的角色。公共服務橫向援助既有充分的現(xiàn)實依據，又有堅實的理論基礎。今后應不斷總結公共服務橫向援助的經驗，積極推進公共服務橫向援助制度改革，充分發(fā)揮其在公共服務均等化中的作用。

［1］趙明剛.中國特色對口支援模式研究［J］.社會主義研究，2011（2）：55-61.

［2］江愛平.我國區(qū)域間基本公共服務非均等化的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢［J］.廣西社會科學，2010（8）：119-123.

［3］蔣大志.全省平均每千農業(yè)人口鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員數(shù)0.82人［N］.南方網，2010-01-06.

［4］此次調查于2010年6月至8月開展，被調查對象是廣東省的肇慶、清遠、湛江、汕頭、河源等市的農村居民，此次調查回收問卷295份，有效問卷275份。

［5］蔣大志.全省近60%醫(yī)療機構集中在珠三角［N］.南方網，2010-01-06.

［6］王永華.建國后中國共產黨維護國家統(tǒng)一的理論與實踐［J］.求實，2011（9）：24-29.

［7］［美］約翰·羅爾斯.正義論［M］.何懷宏等譯.北京：中國社會科學出版社，1988：3，302-303，79.

［10］馬克思恩格斯選集（第3卷）［C］.北京：人民出版社，1995：444.

［11］馬克思恩格斯全集（第19卷）［C］.北京：人民出版社，1963：8.

［12］鄧小平文選［C］.北京：人民出版社，1994：277-278.

［13］［法］萊昂·狄驥.憲法學教程［M］.王文利等譯.沈陽：春風文藝出版社，1999：8.

［14］［宋朝］蔡絳.鐵圍山叢談［M］.中華書局，1983.

［15］魏瑩.800年前古代已有守望相助的精神［N］.南昌晚報，2012-11-6.

［16］李輝文，董紅霞.現(xiàn)代比較優(yōu)勢理論：當代國際貿易理論的理論基準［J］.國際經貿探索2004（11）：11-15.

［17］Buchanan，J.M.Federalism and Fiscal Equity［J］.American Economic Review，1950（40）：583-599.

［18］［加拿大］理查德·M.伯德，麥克爾·斯馬特.政府間財政轉移支付對發(fā)展中國家的啟示［J］.經濟社會體制比較，2005（5）：58-63.

（責任編輯 李保林）

D630.8

A

1671-0681（2014）04-0057-05

翟秋陽（1981-），行政管理碩士，廣州科技貿易職業(yè)學院講師。王達梅（1978-），男，法學博士，廣東外語外貿大學政治與公共管理學院副教授。

2014-02-27

本文系國家社科基金重大課題“區(qū)域政策創(chuàng)新與區(qū)域協(xié)調發(fā)展研究”（13&ZD017），國家社科基金項目“公共服務橫向援助模式和機制研究”（12CGL107），2013年度全國黨校系統(tǒng)重點調研課題“社會公平視野下的城鄉(xiāng)基本公共服務均等化機制研究”的階段性成果。