霧霾推動執(zhí)政之變

劉伊曼

2013年下半年，霧霾席卷中國北部、東部、東北部大范圍區(qū)域，而中央政府屢次強調(diào)對于空氣質(zhì)量的剛性約束及納入官員考核體系。

在已公布的28個省份2014年政府工作報告中，有26個省份將空氣污染治理列為要務(wù)，占比超九成，其中明確提到治理霧霾天氣和監(jiān)測PM2.5的省份達(dá)到15個。

2014年3月5日，國務(wù)院總理李克強在人民大會堂作政府工作報告時說：“霧霾天氣范圍擴大，環(huán)境污染矛盾突出，是大自然向粗放發(fā)展方式亮起的紅燈。必須加強生態(tài)環(huán)境保護，下決心用硬措施完成硬任務(wù)。出重拳強化污染防治?！?/p>

總理前所未有地對治理霾問題宣布了系統(tǒng)的措施和目標(biāo)：以霧霾頻發(fā)的特大城市和區(qū)域為重點，以細(xì)顆粒物（PM2.5）和可吸入顆粒物（PM10）治理為突破口，抓住產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源效率、尾氣排放和揚塵等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，健全政府、企業(yè)、公眾共同參與新機制，實行區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，深入實施大氣污染防治行動計劃。今年要淘汰燃煤小鍋爐5萬臺，推進(jìn)燃煤電廠脫硫改造1500萬千瓦、脫硝改造1.3億千瓦、除塵改造1.8億千瓦，淘汰黃標(biāo)車和老舊車600萬輛，在全國供應(yīng)國四標(biāo)準(zhǔn)車用柴油。

《瞭望東方周刊》從國家環(huán)保部獲悉，今年全國兩會所有的議案提案建議中，與環(huán)境問題相關(guān)的數(shù)量位居第一，其中有關(guān)霧霾的最多。

在兩會的大小會場上，不少代表委員對霧霾問題的反思已超出末端治理的范疇，而是從結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市布局、部門協(xié)調(diào)乃至發(fā)展速度的角度，探討目前中國面臨的環(huán)境難題出路何在。

會場上熱烈的討論反映著民情民意的溫度，而在會場之外的中國政壇，一場由霧霾而進(jìn)一步推動的發(fā)展方式、執(zhí)政思路之變，正在展開。

同呼吸共命運的內(nèi)涵

“上世紀(jì)80年代，我們也有大氣污染。那時候的新聞都有報道，中國版圖上有衛(wèi)星看不到的城市，比如山西臨汾，遼寧的鞍山、本溪，內(nèi)蒙古的包頭等等，都是點狀的污染。主要是因為城市里面有鋼鐵等企業(yè)?！眹噎h(huán)保部污染防治司大氣處副處長逯世澤對本刊記者說。

他介紹說，現(xiàn)在的情況比較特殊，全國不僅僅是某幾個城市的污染問題?！跋?月末那次重污染發(fā)生時，我咨詢專家，假如北京沒有人，就是一片草原，那會是什么情況？專家說，可能污染沒那么重，但也會有，因為區(qū)域污染連成片了?！?/p>

逯世澤分析說，之所以發(fā)生這樣的情況，一是因為城鎮(zhèn)化，城市之間日益靠近；二是由于工業(yè)布局太密集，以鋼鐵為例，過去點狀污染的那些城市，一個城市的鋼鐵產(chǎn)能最多幾百萬噸，而現(xiàn)在，光是河北省，鋼鐵產(chǎn)能就有三億噸。其中大量產(chǎn)能還是在GDP指揮棒的召喚下，未批先建。

他說，管理部門已經(jīng)意識到了這個問題。早在2008年做奧運會保障的時候，京津冀地區(qū)就首次提出了大氣污染的“聯(lián)防聯(lián)控”。采取了諸如讓污染企業(yè)大面積停產(chǎn)等一些措施，各地提到講政治的高度來配合完成，付出了很大的經(jīng)濟代價。雖然取得了明顯效果，但這種應(yīng)急模式很難長期堅持。甚至為了彌補“聯(lián)防聯(lián)控”期間的損失，污染產(chǎn)能又迅速反彈。

石家莊市的數(shù)位官員和專家都告訴本刊記者，作為重點保障的中心城市，北京不僅治理污染的經(jīng)濟實力比較雄厚，早在2008年前，其污染企業(yè)就已盡數(shù)外遷到河北等地。被首都淘汰的產(chǎn)能對周邊地區(qū)而言，卻是能帶來經(jīng)濟效益的“香餑餑”。另外，移動污染源部分，北京的油品標(biāo)準(zhǔn)和汽車排放標(biāo)準(zhǔn)更是走在全國前沿，有專門的“京標(biāo)”，品質(zhì)差的油和污染重的車都不允許進(jìn)入北京。這就是為什么在整片區(qū)域都污染的時候，北京的狀況還能相對略好。

北京市的一位官員告訴本刊記者：剛剛開始實施的《北京市大氣污染防治條例》更是將這種制度保障推上了一個新臺階，很多條款都可圈可點，甚至可以說是了不起的進(jìn)步。

比如，《條例》提出堅持規(guī)劃先行，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，從源頭到末端全程控制污染物排放。這不僅超越了“末端治理”的思路，更是對長久以來橫沖直撞的發(fā)展模式的反思和變革。

聯(lián)防聯(lián)控，核心是利益共享、責(zé)任共擔(dān)

然而，單就北京而言，不管如何加強措施保障，不管再投入多少治理資金，在華北平原一整片持續(xù)而深重的霧霾中，不可能獨善其身。根據(jù)北京官方的統(tǒng)計，北京霧霾中的外來成分也占到了相當(dāng)?shù)谋壤?/p>

《條例》的制定者當(dāng)然也認(rèn)識到了這一點，并提出加強與相關(guān)省區(qū)市的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作，建立重大污染事項通報制度，逐步實現(xiàn)重大監(jiān)測信息和污染防治技術(shù)共享。

但是，地區(qū)之間的顯著差異決定了“聯(lián)防聯(lián)控”的平臺存在短板。就拿河北來說，相對北京較為落后，除了信息可以共享、重大事件可以聯(lián)防之外，經(jīng)濟、技術(shù)和制度保障都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于北京。而地方保護主義等因素，又給聯(lián)防聯(lián)控增加了阻礙。

“聯(lián)防聯(lián)控現(xiàn)在還在探索階段，核心還是利益共享、責(zé)任共擔(dān)，如果沒有這個核心，你跟鄰居聯(lián)防聯(lián)控，憑什么？”國家環(huán)保部污染防治司司長趙英民對《瞭望東方周刊》說。

2014年2月華北地區(qū)連續(xù)重污染天氣出現(xiàn)以后，環(huán)保部組織了12路督察組分赴京津冀及周邊地區(qū)，對重污染天氣應(yīng)對工作及《大氣十條》落實情況進(jìn)行專項督查。

“環(huán)保部的檢查小組沒有執(zhí)法權(quán)力，也沒有執(zhí)法能力，不能直接對企業(yè)執(zhí)法。只能通過發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)象來佐證，看地方政府落實國務(wù)院的文件是否到位。我們現(xiàn)在下去都是帶著記者，直接報道，頭三天暗查，第四天通知當(dāng)?shù)卣?，開始明查。把拍攝的一些證據(jù)放給地方領(lǐng)導(dǎo)看，說明檢查中發(fā)現(xiàn)了什么問題，這些問題違反了國務(wù)院的什么要求，然后請地方政府給出解釋。通過檢查企業(yè)來達(dá)到檢查政府的目的?！?趙英民說。

可是，讓他苦惱的是，督察小組去了第一家企業(yè)之后，所有的企業(yè)馬上都知道了。

在抗污治霾“聯(lián)防聯(lián)控”尚未建立起成熟機制之前，在GDP的剛性要求下，一些區(qū)域內(nèi)的企業(yè)以及地方政府部門，卻早已形成了對抗檢查的“聯(lián)防聯(lián)控”機制。endprint

不僅京津冀地區(qū)，包括長三角、珠三角等區(qū)域在內(nèi)，也開始探索區(qū)域大氣污染的“聯(lián)防聯(lián)控”。

南京市人大環(huán)資委主任韋昌明對本刊記者說：“長三角地區(qū)的‘聯(lián)防聯(lián)控，還停留在聯(lián)席會議的形式上，沒有常規(guī)化和制度化?！?/p>

他告訴本刊記者，和京津冀地區(qū)類似，早在上海世博會期間，上海及周邊省市就搞過一次“聯(lián)防聯(lián)控”。具體措施包括每個省都配合控制黃標(biāo)車，不讓黃標(biāo)車進(jìn)上海，周邊污染企業(yè)在世博會期間暫停，等等?，F(xiàn)在南京籌備青奧會，也開聯(lián)席會議請周邊省市配合。

“這些都是臨時性、階段性的舉措，并不足以維持長久。”韋昌明說。對于長三角區(qū)域而言，因為區(qū)域發(fā)展比較均衡，一體化程度較高，所以推進(jìn)區(qū)域的利益共享、責(zé)任共擔(dān)機制，理論上講更容易一些，但目前仍在探索之中。

從GDP到GEP，調(diào)整指揮棒

逯世澤告訴本刊記者：“從上到下都在反思發(fā)展方式，現(xiàn)在考核地方官員，不再唯GDP了，實際上也是一個調(diào)整。可能對今后的發(fā)展模式、發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)、怎么布局都有影響?！?/p>

不考核GDP，那又考核什么？本刊記者獲知，不少地方已經(jīng)開始了改革和探索，如浙江省，對于杭州淳安、衢州開化等地的考核，不再涉及工業(yè)經(jīng)濟總量和人均生產(chǎn)總值等相關(guān)指標(biāo)，而是增加了“水質(zhì)”，“空氣質(zhì)量”等內(nèi)容。

“浙江省的生態(tài)功能區(qū)劃啟動得就很早。在2008年以前，當(dāng)時全國的生態(tài)功能區(qū)劃做到每個省，而浙江省已經(jīng)做到了每個縣?！敝袊茖W(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心研究員歐陽志云告訴本刊記者。

早在上世紀(jì)末，歐陽志云就開始研究生態(tài)功能的價值化問題。他告訴本刊記者，GDP用來衡量國民經(jīng)濟發(fā)展水平，是目前世界各國普遍采納的國家和地方經(jīng)濟核算體系；社會指標(biāo)有GNH，國民幸福指數(shù)，用來衡量社會發(fā)展水平；而人類社會賴以生存的自然生態(tài)系統(tǒng)，目前尚缺乏與現(xiàn)行的國民經(jīng)濟統(tǒng)計和核算體系接軌，同時被各國所接受的衡量指標(biāo)。

不僅在中國，在全球范圍內(nèi)，生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能評估與生態(tài)系統(tǒng)核算，已經(jīng)成為生態(tài)學(xué)與生態(tài)經(jīng)濟學(xué)的前沿。包括發(fā)達(dá)國家在內(nèi)，都在尋求超越GDP的核算指標(biāo)。但是，如何以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評價的成果為基礎(chǔ)，將生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展的評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系和考核辦法，引導(dǎo)全社會參與環(huán)保、遏制生存環(huán)境的惡化，是關(guān)鍵性的“臨門一腳”。

歐陽志云說：“涵養(yǎng)水源保持水土，這些價值，和我們需要汽車、住房一樣重要，甚至更重要。這些東西以前沒法計算價值，現(xiàn)在霧霾嚴(yán)重了大家知道空氣有價值了，并且知道如果不保護它，就會出大問題。”

基于此，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心跟多地合作，開始研究搭建“GEP”（生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值）及其核算框架，旨在解決生態(tài)環(huán)境的保護成果如何納入一個可量化的評估體系之中。像廣東、海南等地，都表現(xiàn)得很積極。

歐陽志云告訴本刊記者，建立生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值的核算機制，使之成為考核一個國家或地區(qū)生態(tài)保護成效和生態(tài)效益的指標(biāo)，還需要建立起國家生態(tài)系統(tǒng)核算框架與指標(biāo)體系。因為不同國家和地區(qū)的地理位置、自然環(huán)境、生態(tài)要素等方面差異很大，這個框架需要均衡考慮到各個地方的特點。另外，還需要再加強監(jiān)測評估和技術(shù)研究，完善定價方法。最后，要以GEP為基礎(chǔ)，將生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展的評價體系中。

最關(guān)鍵的是最后一步?！斑@個工作，我們做出來是一個工具，但如果不用就只是一個玩具。和GDP核算體系一樣，它需要在具體的使用過程中不斷探索和完善。”endprint