武漢失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題研究

殷 俊，陳天紅

（武漢大學(xué) 社會保障研究中心，湖北 武漢 430072）

一、引言

自20世紀90年代以來，中國城市化進入快速發(fā)展時期。統(tǒng)計顯示，全國的城市化率已從1993年的28%提高到2011年的48%以上，按現(xiàn)在每年增長近一個百分點的速度計算，到“十二五”中期，中國城市化水平會突破50%的關(guān)口，城市人口將首次超過農(nóng)村人口。[1]而伴隨著城市化發(fā)展的是大量農(nóng)村土地被征用，由此產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民。據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》統(tǒng)計估測，1991～2020年期間失地農(nóng)民數(shù)量累計約為1.24億?！笆濉逼陂g武漢市將全面推進新型城鎮(zhèn)化，加快建設(shè)成我國中部地區(qū)中心城市，到2015年，武漢城鎮(zhèn)化水平將達到77%。根據(jù)《武漢市土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》估計，至2020年，武漢市新增建設(shè)占用農(nóng)用地的規(guī)模為81.75萬畝，①由此新增的失地農(nóng)民數(shù)量約為122.625萬人。當農(nóng)民失去土地之后，農(nóng)民就失去了最基本的生產(chǎn)和生活依靠，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能進一步弱化，失地農(nóng)民養(yǎng)老風險加大。失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度是推進城市化進程的一項重要配套措施，對于緩解征地矛盾、長遠解決失地農(nóng)民的老年生活問題、保護失地農(nóng)民的利益等發(fā)揮著積極的作用。

失地農(nóng)民養(yǎng)老保障是在國發(fā) [2004]28號文件、國辦發(fā)[2006]29號文件、勞社部發(fā)[2007]14號等文件的指導(dǎo)下建立起來的。各地政府根據(jù)地方發(fā)展水平探索失地農(nóng)民養(yǎng)老保障模式，形成北京“城?！?、上海“鎮(zhèn)?！?、重慶“商?！薄⑶鄭u“農(nóng)?！薄⒔K“基本生活保障”、杭州“雙低”、廣州“完全積累賬戶”等各具特點的模式。[2]楊翠迎對浙江省實行的基本生活保障型、基本養(yǎng)老保險型、低繳費低享受的“雙低保障型”、基本生活保障與基本養(yǎng)老保險結(jié)合型等四種類型的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度進行對比分析。[3]此外，學(xué)者探討失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度與其他養(yǎng)老保險制度的銜接問題。溫樂平指出，失地農(nóng)民應(yīng)與城鎮(zhèn)職工一樣享受同等的養(yǎng)老保險權(quán)益且同樣具有繳費的責任和義務(wù)。[4]鑒于目前經(jīng)濟發(fā)展水平，失地農(nóng)民的養(yǎng)老金可以介于“低保”與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金平均水平之間，以后逐步過渡到同等標準，形成相對獨立的養(yǎng)老保障制度。[5]李倩、張開云從參保范圍、籌資模式、基金運行模式、養(yǎng)老金待遇等方面分析廣州市新農(nóng)保與失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，并主張通過建立統(tǒng)一的制度框架、個人賬戶、繳費標準和繳費方式、待遇水平的一體化農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)新農(nóng)保和失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一。[6]

綜上所述，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題是一項理論性和實踐性都極強的研究課題。學(xué)者從制度模式、政府責任、保障水平、制度可持續(xù)性等不同的視角對失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題進行分析，但是對失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題的實證研究相對較少。在我國城市化不斷推進，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障體系不斷發(fā)展的背景下，對中國中部中心城市武漢市的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題進行動態(tài)實證分析具有重要意義。

二、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度構(gòu)成及發(fā)展現(xiàn)狀

失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度是在解決失地農(nóng)民問題的實踐中不斷探索發(fā)展起來的，對失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度構(gòu)成以及發(fā)展現(xiàn)狀進行實證分析有助于全面把握失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度狀況。

（一）失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度構(gòu)成

失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度經(jīng)歷了由失地農(nóng)民基本生活保障制度向失地農(nóng)民自愿選擇參加社會養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)變。武漢市自2004年起明確規(guī)定，“征地費用優(yōu)先用于解決農(nóng)民基本生活保障問題，而后發(fā)展集體經(jīng)濟、興辦公益事業(yè)?！钡菍τ谌绾尉唧w保障失地農(nóng)民的基本生活并沒有做出詳細規(guī)定。2006年為了加強失地農(nóng)民基本生活保障工作，武政辦[2006]113號文件規(guī)定在武漢市行政區(qū)域內(nèi)，對家庭年人均純收入低于全市上年度農(nóng)村居民年人均純收入的女年滿55周歲、男年滿60周歲的失地農(nóng)民，由武漢市財政按照每人每年不低于800元的標準，提供基本生活保障費。

在新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點背景下，武漢市政府頒布實施了武政辦[2009]139號文件，該文件明確規(guī)定失地農(nóng)民可以自愿選擇參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險或新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，且參加社會養(yǎng)老保險的失地農(nóng)民將不再享受每月800元的基本生活保障待遇。該文件標志著武漢市失地農(nóng)民基本生活保障制度實現(xiàn)了由財政出資建立的失地農(nóng)民基本生活保障制度向社會養(yǎng)老保險制度的重大轉(zhuǎn)變，且保障對象由“5560”群體擴大到所有16周歲以上的失地農(nóng)民，并不斷探索失地農(nóng)民基本生活保障制度和城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的銜接，這一思路符合城市化不斷推進背景下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度的發(fā)展趨勢。

（二）失地農(nóng)民養(yǎng)老保障現(xiàn)狀

為了對失地農(nóng)民養(yǎng)老保障發(fā)展現(xiàn)狀進行更深入地研究，筆者以武漢市失地農(nóng)民為總體，于2012年3～4月期間，采用分層抽樣的方法，選取武漢市失地農(nóng)民最為集中的江夏區(qū)、黃陂區(qū)、蔡甸區(qū)、漢陽區(qū)、江岸區(qū)、洪山區(qū)、東湖旅游生態(tài)風景區(qū)等區(qū)的20多個村莊及失地農(nóng)民集中安置社區(qū)展開調(diào)查。調(diào)查以戶為單位，采取結(jié)構(gòu)式問卷調(diào)查和重點訪談相結(jié)合的方法，共發(fā)放問卷1200余份，回收有效問卷997份，有效回收率為90%。

1.調(diào)查樣本描述

被調(diào)查的997戶農(nóng)戶總?cè)丝跀?shù)為4138人，其中男性2188人、女性1950人，男女比率為112:100，男性人數(shù)略高于女性人數(shù)。被調(diào)查群體總體健康狀況較好，健康狀況較好和一般所占的比例分別為77.36%和13.46%，只有7.64%和1.04%分別患有慢性病和殘疾。失地農(nóng)民的受教育水平普遍較低，其中小學(xué)以下水平占 36.89%，初中文化水平占37.64%，高中、中專、職高共占19.17%，大專及本科以上文化水平只占6.3%。

從年齡結(jié)構(gòu)上看，0～20歲的人占13.46%；20～40歲和40～60歲所占比例基本相當，分別為34.46%和32.79%；60歲以上老年人所占比例為16.63%，其中2.66%的被調(diào)查對象為80歲以上的高齡老人?？梢?，被調(diào)查失地農(nóng)民群體中老年人口比重大，少兒人口比重小，中年人口所占比例略高于老年人口比例。隨著人均預(yù)期壽命延長，少兒人口比重進一步收縮，老年人口撫養(yǎng)比進一步上升，失地農(nóng)民群體老齡化程度進一步加劇。

2.失地農(nóng)民養(yǎng)老保障參保狀況

武漢市被調(diào)查失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險的比例僅為3.01%，而且該部分參保對象基本上是失地之后在企業(yè)實現(xiàn)再就業(yè)的群體。城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險對失地農(nóng)民的吸引力不足，一方面是由于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險以上年度全市在崗職工月平均工資的60%為繳費基數(shù)，繳費比例為20%，對于未實現(xiàn)穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)的失地農(nóng)民來說該繳費標準過高。此外，雖然失地農(nóng)民社會保障政策文件中規(guī)定城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險在制度設(shè)計上對失地農(nóng)民是開放的，但是目前城鄉(xiāng)二元的社會養(yǎng)老保險管理體制，使得失地農(nóng)民在參保過程中遇到阻礙。

被調(diào)查失地農(nóng)民參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的比例最高，為65.59%，但是參保對象基本上選擇了最低一檔的繳費。而且對于“5560”失地農(nóng)民來說，其參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，更多的是因為其已經(jīng)達到領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的年齡而且無需繳納養(yǎng)老保險費。此外，從新農(nóng)保制度實施理念來看，只要女性年滿55歲男性年滿60歲即可享受新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金，而與其是否失地無關(guān)。“5560”失地農(nóng)民享受與有地農(nóng)民同等標準的新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金，其實質(zhì)上并沒有得到社會保障補償安置。同時，由于失地農(nóng)民無法獲得土地的基本生活保障功能，其家庭生活成本增加，新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金不足以保障達到退休年齡的失地農(nóng)民的基本生活。

在沒有參加任何社會養(yǎng)老保障的原因調(diào)查中，39.2%的人表示繳費能力不足直接制約了其參加社會養(yǎng)老保障制度的能力，28.7%的人表示不了解相關(guān)政策，因為待遇水平降低而沒有參加的比例僅為4.8%，還有27.3%的人因為其他原因而沒有參加社會養(yǎng)老保障制度（如表1所示）。由此，繳費能力不足以及對社會養(yǎng)老保障制度不了解是制約失地農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保障制度的關(guān)鍵因素。

表1 失地農(nóng)民沒有參加失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度的原因

三、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障存在的問題

武漢市的實證調(diào)查表明失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度發(fā)展過程中存在的制約因素如下：

（一）失地農(nóng)民自愿參保積極性不高

失地農(nóng)民養(yǎng)老保險實行自愿原則，失地農(nóng)民具有決定是否參加社會養(yǎng)老保險的權(quán)利。但是受自身文化水平、家庭經(jīng)濟狀況等因素的制約，失地農(nóng)民養(yǎng)老觀念等相對滯后，無法對自己的養(yǎng)老做出合理的安排，其自愿參加社會養(yǎng)老保險的積極性不高。自愿參保的原則難以實現(xiàn)失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度的全覆蓋。在建立城鄉(xiāng)銜接的社會保障制度背景下，籠統(tǒng)規(guī)定失地農(nóng)民具有選擇社會養(yǎng)老保障項目的權(quán)利，實質(zhì)上使得收入水平低的失地農(nóng)民家庭處于沒有社會養(yǎng)老保障的狀況。

（二）失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度不明確

武漢市規(guī)定16周歲以上的失地農(nóng)民可以選擇參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險、養(yǎng)老保障或者新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。從政策導(dǎo)向上看，對處于勞動年齡段的失地農(nóng)民，鼓勵其參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險或者新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，而對已經(jīng)達到退休年齡的“5560”失地農(nóng)民則鼓勵其參加養(yǎng)老保障或者新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。武漢市根據(jù)征地時間和失地農(nóng)民年齡將其分流到不同的社會養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)了失地農(nóng)民養(yǎng)老保障在制度上的全覆蓋。但是城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險、養(yǎng)老保障和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險在運行機制、資金來源、繳費水平和待遇保障水平等方面存在著較大的差異。在失地農(nóng)民具有選擇權(quán)的情況下，經(jīng)濟狀況較差的失地農(nóng)民家庭往往由于繳費能力有限以及短視效應(yīng)，不參加社會養(yǎng)老保險，或者選擇繳費水平低、領(lǐng)取待遇等待期較短的養(yǎng)老保險制度。而經(jīng)濟狀況較好的失地農(nóng)民家庭則綜合考慮政府補貼額、繳費水平以及待遇水平等因素選擇參加養(yǎng)老保險制度。失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度定位不明確，進一步擴大了失地農(nóng)民群體內(nèi)部的差距。

（三）失地農(nóng)民個人繳費負擔重

目前各地基本上按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的方式建立失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險制度，個人、集體和政府出資比例分別為30%、40%和30%。但是經(jīng)濟實力較為薄弱的村集體往往難以為失地農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險費，由此個人承擔的養(yǎng)老保險費比例為70%。個人承擔的養(yǎng)老保險繳費從土地補償費中支付，土地補償費的高低直接決定失地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平的高低。目前土地補償標準普遍偏低，使得失地農(nóng)民難以支付較高標準的養(yǎng)老保險費，而往往選擇最低檔次的繳費。即使對于那些土地補償費足夠支付養(yǎng)老保險費的失地農(nóng)民來說，由于補償費占失地農(nóng)民家庭收入的較大比例，在扣除土地補償費之后，失地農(nóng)民家庭實際獲得的土地補償款少之又少，難以維持失地前的生活水平。

（四）失地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策不統(tǒng)一，養(yǎng)老待遇差距大

各地實行的失地農(nóng)民社會保障補償安置方案各異，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障待遇差距較大。武漢市遠城區(qū)黃陂區(qū)在取消了“5560”失地農(nóng)民基本生活保障制度之后，沒有為失地農(nóng)民提供社會保障補償安置，而只是將“5560”失地農(nóng)民納入新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，領(lǐng)取100元/月的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。由于基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平過低，難以保障老年失地農(nóng)民的基本生活。武漢市江夏區(qū)“5560”失地農(nóng)民則能領(lǐng)取494元/月的養(yǎng)老金，被調(diào)查對象表示該水平的養(yǎng)老金能夠維持目前最基本的生活，但是一旦出現(xiàn)醫(yī)療費用等大額支出時則面臨著生活困難。武漢市洪山區(qū)花山社區(qū)以及東湖生態(tài)旅游風景區(qū)先鋒村、龔家?guī)X村等為失地農(nóng)民補繳了社會養(yǎng)老保險費，“5560”失地農(nóng)民能夠領(lǐng)取1020元/月的養(yǎng)老金，此外尚未達到退休年齡的失地農(nóng)民家庭成員可以領(lǐng)取500元/月左右的生活補助，較好地保障了老年失地農(nóng)民及其家庭成員的基本生活。由于武漢市各區(qū)的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度以及養(yǎng)老保障水平不統(tǒng)一，各區(qū)失地農(nóng)民互相攀比，極大地降低了失地農(nóng)民征地補償安置滿意度。

（五）養(yǎng)老保險實施過程中的不足降低了失地農(nóng)民參保積極性

首先，政府宣傳不到位。大部分失地農(nóng)民表示在被征地前后基層政府并沒有對社會保障相關(guān)政策進行宣傳，其對于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策的各項規(guī)定并不清楚。其次，政府直接從土地補償費中扣除養(yǎng)老保險費，而失地農(nóng)民對于征地之后政府是否已經(jīng)將土地補償費用于補繳社會保險費，以及繳納的社會保險費數(shù)額、繳納的年限、達到規(guī)定年齡后能夠領(lǐng)取的養(yǎng)老金水平等都不清楚，失地農(nóng)民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)缺失，導(dǎo)致失地農(nóng)民對社會養(yǎng)老保險制度的不信任。此外，部分區(qū)養(yǎng)老金不能足額按時發(fā)放，影響了老年失地農(nóng)民的生活狀況，同時挫傷了尚未參加養(yǎng)老保險失地農(nóng)民的參保積極性。

四、完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的對策建議

農(nóng)民失去土地之后，其身份有別于有地農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民。在城市化進一步推進和城鄉(xiāng)一體化社會保障體系不斷發(fā)展的背景下，建立和完善失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度，一方面需要明確失地農(nóng)民身份的特殊性，對失地農(nóng)民的權(quán)益進行合理補償，同時又要兼顧城鄉(xiāng)社會保障制度銜接。

（一）將失地農(nóng)民納入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老保障體系

失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度的建立，一方面是對失地農(nóng)民的合理補償，其補償性表現(xiàn)在養(yǎng)老保障繳費來源于土地補償費。另一方面，在制度模式選擇上，應(yīng)該將實現(xiàn)再就業(yè)的失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險范圍，而對于未實現(xiàn)再就業(yè)或者已經(jīng)達到退休年齡的失地農(nóng)民，則將其納入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。武漢市在逐步發(fā)展城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上，目前正在推行城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險試點，力圖逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老保險制度，這符合我國城鄉(xiāng)一體化社會保障體系發(fā)展的要求。在確定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度模式的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定失地農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險的資金來源、繳費標準、待遇水平等關(guān)鍵問題，并以保障失地農(nóng)民老年基本生活以及縮小城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障待遇水平差距為基本目標，完善失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度。

（二）提高土地補償標準

提高土地補償標準對于進一步完善失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度具有重要意義。在確定合理的征地補償標準時，一方面要對土地的原有功能進行合理的替代，以保障失地農(nóng)民的生活水平不下降；另一方面要讓失地農(nóng)民分享經(jīng)濟發(fā)展成果和城鎮(zhèn)化帶來的進步，分享土地隱性溢出效應(yīng)和城市化溢出效應(yīng)。土地隱性溢出效應(yīng)是指，由于土地為稀缺資源，在人口數(shù)量不斷增加的前提下，土地使用權(quán)變遷隱含著巨大的升值能量，使用權(quán)變遷后這種升值能量超出土地使用權(quán)變遷前的預(yù)測而“溢出”。城市溢出效應(yīng)是指由于聚集效應(yīng)，資源要素、市場要素均向城市空間聚集，使城市獲得比較利益，促使城市經(jīng)濟的增長快于農(nóng)村的增長，從而增加社會財富、拉動勞動就業(yè)、促進社會各項事業(yè)發(fā)展。讓失地農(nóng)民分享土地隱性溢出效應(yīng)和城市溢出效應(yīng)，提高土地補償標準，是提高失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障參保能力和待遇水平的基礎(chǔ)。

（三）提高失地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平

失地之后，失地農(nóng)民難以維持被征地前較低成本的生活方式，就業(yè)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變必然要求其向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變。目前武漢市部分區(qū)將“5560”人員直接納入新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度范圍，每月發(fā)放100元左右的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的做法，遠遠不能滿足失地農(nóng)民家庭的基本生活需要。而武漢市花山社區(qū)通過一次性補繳較高水平的養(yǎng)老保險費的方式，較好地保障了老年失地農(nóng)民的基本生活。為了切實保障失地農(nóng)民年老時的基本生活，提高各區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平，縮小失地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險水平的差距顯得尤為重要。

（四）完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保障工作制度

失地農(nóng)民對社會養(yǎng)老保障制度的知曉度直接影響到其參加的積極性。在征用土地之前，對失地農(nóng)民養(yǎng)老保障基本政策規(guī)定進行宣傳講解，使失地農(nóng)民對社會養(yǎng)老保障制度的理念、運行方式、繳費水平、繳費年限、待遇水平等有明確的認知，進而消除失地農(nóng)民對社會養(yǎng)老保障制度的排斥心理和不信任態(tài)度。此外，健全失地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金管理與監(jiān)督機制，將資金的使用渠道、使用方法等在制度中進行明確規(guī)定，同時將一次性繳納的社會養(yǎng)老保障繳費水平、繳費年限、待遇水平等信息進行定期公示，使失地農(nóng)民能夠充分行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

注 釋：

① 資料來源于《武漢市土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》,武漢市國土資源與規(guī)劃局.http://www.wpl.gov.cn/pc-3583 1-69-0.html。

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