排他性城市土地規(guī)劃的理論問題分析

李學梅 ， 李忠峰

(1.陜西師范大學 旅游與環(huán)境學院，西安710062； 2.重慶師范大學 地理與旅游學院，重慶 400047)

0 引言

農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的國家面臨的一個重要問題。日本、南韓、臺灣地區(qū)當時都比較順利地用30年時間解決了這一問題，完成從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的迅速轉(zhuǎn)型。其成功的經(jīng)驗在于：借助市場機制配置土地資源和人口，借助工業(yè)和出口的強勁增長創(chuàng)造就業(yè)，允許農(nóng)村人口自由流動，使城市化和服務業(yè)得以大力發(fā)展，比較迅速地化解了大量農(nóng)村剩余勞動力。隨著我國城市化步伐的不斷加快，房地產(chǎn)價格的快速上漲引發(fā)了一系列社會問題。而在其背后則是地方政府持有的“土地財政”供地理念。在這種理念下，地方政府限制居住用地的供給量，從而抬高居住用地價格，是當前房地產(chǎn)價格居高不下的主因之一[1-3]。然而，土地供給不足的現(xiàn)象并非局限于我國，盡管存在程度的差異，這一問題在國際上好像具有普遍性和長期性[4-5]。本研究力圖系統(tǒng)地介紹當前這一問題的理論研究。

1 分析問題的界定

為了便于分析，本研究將城市土地供給不足的問題定義為排他性城市土地規(guī)劃。所謂排他性城市土地規(guī)劃是指降低了影響范圍內(nèi)的整體土地效用最大化的土地規(guī)劃行為，是與最優(yōu)土地規(guī)劃相對而言的。所謂最優(yōu)土地規(guī)劃是指實現(xiàn)了影響范圍內(nèi)的整體土地效用最大化的土地規(guī)劃行為。如圖1a所示，S和D表示市場下的土地供給和需求曲線，S′表示考慮到土地供給的社會成本的供給線。如果土地規(guī)劃Sr將土地的供給量減少到S′和D的交點，則是恰當?shù)胤从沉送恋毓┙o的市場成本和社會成本的差異，實現(xiàn)了土地供給的社會效用最大化。然而，這只是一種理想化的情況?，F(xiàn)實中往往發(fā)現(xiàn)，土地規(guī)劃導致了整體社會效用的凈損失，甚至是土地規(guī)劃主體自身效用的凈損失。圖1b中顯示的是具有壟斷力的城市土地規(guī)劃導致社會效用損失的情況。此時，由于作為一個利益主體的城市考慮的只是自身的效用最大化，只要生產(chǎn)者盈余增加的部分a大于減少的部分b，則對城市而言，這一土地規(guī)劃仍是理性的行為。而如果a小于b，則這一土地規(guī)劃就導致了具有壟斷力的城市自身效用的損失。圖1c顯示的是不具有壟斷力的城市實行土地規(guī)劃導致自身效用損失的情況。

圖1 土地規(guī)劃效果

按照傳統(tǒng)福利經(jīng)濟學的觀點，城市土地規(guī)劃是追求社會效用最大化的城市政府為了糾正不動產(chǎn)市場的市場失靈，使外部性內(nèi)部化而采取的一系列行為。最理想的結(jié)果也就是上述所說的最優(yōu)土地規(guī)劃。這就像科斯第一定理所表述的：如果交易費用為零，不管產(chǎn)權(quán)初始如何安排，當事人之間的談判都會導致那些財富最大化的安排，即市場機制會自動達到帕雷托最優(yōu)。這樣也就不存在排他性城市土地規(guī)劃的問題了。然而，問題在于這一觀點過于理想，其對規(guī)劃動機的假設(shè)和規(guī)劃結(jié)果的判斷很難與現(xiàn)實相符?，F(xiàn)實情況中土地規(guī)劃遠沒有達到最優(yōu)的原因則是正如科斯第二定理的表述：在交易費用大于零的世界里，不同的權(quán)利界定，會帶來不同效率的資源配置。問題在于土地規(guī)劃中這個“帶來不同效率的資源配置”的權(quán)利界定又是如何形成的呢？

2 城市土地規(guī)劃的集體產(chǎn)權(quán)觀點

在更符合實際的假設(shè)的基礎(chǔ)上，城市土地規(guī)劃的集體產(chǎn)權(quán)理論對此做了具有現(xiàn)實指導性的分析，得到了越來越廣泛的認可[4]。這種理論以“Tiebout-Oates-Hamilton”模型為源起，認為土地規(guī)劃事實上是建立了一套集體產(chǎn)權(quán)，以對行政轄區(qū)的土地利用行為進行控制。Tiebout最先提出居民對地方政府提供的公共服務的偏好除了在轄區(qū)內(nèi)用“投票”來表現(xiàn)外，還可以在不同轄區(qū)間用“抬腳”表現(xiàn)(voting with one’s feet)；Oates進一步提出不同轄區(qū)通過征收不動產(chǎn)稅和提供相應的公共服務供居民選擇居住地；為了克服少交不動產(chǎn)稅、多享受公共服務的搭便車行為，Hamilton認為各轄區(qū)可以通過土地規(guī)劃的方式來限定居民的不動產(chǎn)消費水平。因此，“Tiebout-Oates-Hamilton”模型系統(tǒng)地解釋了地方政府公共服務的提供和需求的均衡實現(xiàn)問題。而土地規(guī)劃不外是服務于這一問題的一整套集體產(chǎn)權(quán)安排。

如果土地規(guī)劃可看作是集體產(chǎn)權(quán)，其中的“集體”是指整體的轄區(qū)居民；“權(quán)”代表規(guī)劃條例所代表的權(quán)利和義務的安排；其中的“產(chǎn)”當然是指土地資源。城市土地本身可以為國家所有、集體所有和私人所有。土地規(guī)劃這一集體產(chǎn)權(quán)安排的存在表明名義上不同所有制的土地具有某種共同的屬性。在現(xiàn)實中由于土地使用影響的廣泛性，從歷史上人們就已經(jīng)認識到私人使用土地的公共屬性，并有在習慣法中對此做相應的權(quán)利界定的傳統(tǒng)。而且，歷史上人們就將城市本身看成是一項公共產(chǎn)品。這也正是為什么有學者認為以集體資源看待城市土地和進行集體產(chǎn)權(quán)安排有助于實現(xiàn)城市土地合理利用的原因[6-7]。

Paul Samuelson根據(jù)某種財產(chǎn)是否具有“消費的競爭性”和“排他性”將其分為私人財產(chǎn)和公共財產(chǎn)[5]。在此基礎(chǔ)上，Elinor Ostrom將分類的標準改為“使用的損耗性(subtractability of use)”與“排他性難度(difficulty of excluding potential beneficiaries)”的“高低”，并以此為標準將資源類財產(chǎn)分為公共資源、通行費資源、公共池資源和私人資源(public goods，toll goods，common-pool resources，private goods)，每種資源下又可以根據(jù)具體的屬性分為很多子類型(表1)[5]。就像分類標準為“使用的損耗性”與“排他性難度”的“高低”，而不是“有無”一樣，各種資源類型之間并不存在截然分明的界限，而是逐漸過渡的關(guān)系。而每種資源類型的“產(chǎn)”和管理體制的“權(quán)”并不存在一一對應的關(guān)系。比如，“公共池”資源的所有權(quán)可以為各級政府、集體組織、私人，甚至可以無主。按照這一劃分，我們可以根據(jù)城市土地的特點，將其歸類為“公共池資源”。

表1 4種資源分類表[5]

3 排他性城市土地規(guī)劃的緣由

3.1 排他性城市土地規(guī)劃的動機

城市土地規(guī)劃是對具有“排除潛在獲益者難度高”、“使用的損耗性高”兩個特點的“公共池資源”城市土地利用而做出的一種集體產(chǎn)權(quán)安排。根據(jù)科斯第三定理，在交易費用大于零的現(xiàn)實世界，考慮到制度安排生產(chǎn)本身的成本，凈收益最大的制度安排就是最佳的選擇。因此，在分析城市采用“排他性土地規(guī)劃”的時候，就需要考慮這個“制度安排生產(chǎn)本身的成本”的來源和性質(zhì)。William A. Fischel 對此作了準確而簡潔的解釋[4]。

區(qū)劃是一項集體產(chǎn)權(quán)，修改它需要經(jīng)歷煩冗的聽證和不為外人所知的決策程序。這些障礙的建立并非偶然，而是由于不動產(chǎn)的耐用性、不可移動性和深受社區(qū)狀況影響。絕大多數(shù)美國行政區(qū)的業(yè)主除了住房再無太多的資產(chǎn)，而正是這些業(yè)主決定著區(qū)劃的過程?！彿渴沟媒^大部分人將其大部分資產(chǎn)投到了一個地方性的菜籃里，而且無法投保以抗拒轄區(qū)負面事件導致的貶值。阻礙區(qū)劃變動的高交易費用就成為抗拒地區(qū)住房貶值的替代保險政策。

通俗地說，正是因為房地產(chǎn)是大部分業(yè)主的幾乎全部家當，而且又無法對其價值投保；加上一有任何風吹草動就會引起地方房價的波動，因此，“鄰避主義”就應運而生了。只是為了不顯得太自私和得到更多的支持，這種信條常以擔心空氣質(zhì)量、公共環(huán)境等借口出現(xiàn)。因此，表面上看起來不太理性的“鄰避主義”其實是對無法投保的房地產(chǎn)價值擔心的理性反應[8]。

在William A. Fischel 提出這一洞察之后，已有很多學者應用一般均衡分析方法對此進行了實證分析。Francois和Andrea為建立一個包含住房消費、住房投資和城市增長的集體選擇三因素的理論目標邁出了第一步，建立了一個簡約和可操作的分析框架以了解相關(guān)要素和連接原本各自獨立的研究[9]。他們初步的結(jié)論是在經(jīng)濟人選擇居住地與擁有住房的量，并且由市民投票決定每段時期建筑許可的假設(shè)下，代際交疊經(jīng)濟的均衡性質(zhì)總是表現(xiàn)為住房供應不足。市民投資住房是因為他們認為投資會由于多數(shù)選民反對城市擴張而得到保護。反對城市擴張的原因則是因為他們已經(jīng)投資了當?shù)氐淖》俊?/p>

3.2 排他性城市土地規(guī)劃的產(chǎn)生機制

隨之而來的問題是，為什么這些關(guān)心自己無法投保且是幾乎全部家當?shù)牟粍赢a(chǎn)價值的“風險規(guī)避”類型的業(yè)主，而不是租房者或者未建設(shè)土地的所有者決定著城市土地規(guī)劃的過程？這是因為土地規(guī)劃這項集體產(chǎn)權(quán)安排受城市本身決策體制的影響。這可以從中位選民模型來分析[10]。

中位選民模型則認為代表多數(shù)選民的意愿會得到體現(xiàn)。這一模型比較適用的條件是：地方選民很容易知道候選人的立場，也沒有利益團體和官僚集團產(chǎn)生的條件，利益團體的支持對候選人也不是太重要。比如，在美國絕大多數(shù)都市區(qū)都由數(shù)量眾多的地方政府組成，絕大多數(shù)的人都是住在人口不足10萬人的城市里。因此，美國的土地規(guī)劃及其沿革用中位選民模型來解釋比較恰當。由于絕大多數(shù)美國城市的中位選民是房產(chǎn)所有者，加上如上所述的房產(chǎn)所有者的資產(chǎn)組合特征和房地產(chǎn)價格易受多種外界因素影響而變動，使得他們成為當?shù)厥聞仗貏e是土地利用方面的活躍分子。

排他性城市土地規(guī)劃的實現(xiàn)還受區(qū)域城市間組織特點的影響。因為畢竟不同城市之間對于發(fā)展帶來的利弊存在相互博弈的關(guān)系。比如，都是中位選民模型情況下，獨立的小城市可以內(nèi)部化大部分發(fā)展帶來的利害外部性，所以，排他性就低；而對于由碎片化小城市組成的都市區(qū)，各城市可以將排他性的成本如降低就業(yè)等推給其他城市，而自己享受排他性帶來的收益，如房地產(chǎn)價值的提高，所以，排他性相對就高；而由少數(shù)幾個集中的大城市組成的都市區(qū)，由于可以部分內(nèi)部化發(fā)展帶來的收益和成本，所以，排他性就位于上述兩者之間；而具有壟斷力的單一大城市由于對土地市場具有很強的控制力，所以，可以靠制造稀缺來獲得不動產(chǎn)大幅增值的收益。但稀缺積累到一定程度時，又可以靠大量賣地獲取收益。所以，具有壟斷地位的大城市的土地規(guī)劃往往表現(xiàn)為在嚴格控制和急劇擴張之間來回擺動。William A. Fischel通過分析美國都市區(qū)住房供給的彈性系數(shù)和地方政府的碎片化指數(shù)之間的關(guān)系驗證了上述現(xiàn)象的存在[11]。

4 緩解排他性城市土地規(guī)劃的措施

綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)排他性城市土地規(guī)劃存在的原因一個是城市本身的壟斷地位，使得城市可以以犧牲社會整體利益為代價來提高自己的收益；另一個原因是住房所有者由于沒有辦法對相當于自己“全部家當”的房產(chǎn)價值投保，因此，把排他性城市土地規(guī)劃作為一種保險的替代辦法。這兩個原因使得排他性城市土地規(guī)劃廣泛存在，并且?guī)砭薮蟮纳鐣杀?，也使得沒有簡單的辦法能解決這一問題。從1970年以來就開始研究土地規(guī)劃與地方政府行為的William A. Fischel 認為他所得到的經(jīng)驗就是：對此沒有立竿見影的辦法[11]。但這并不意味著人們對此問題應該采取放任的態(tài)度。鑒于其導致的巨大的社會成本，人們應該努力尋找緩解這一問題的措施。同時，有的國家比較好地處理了這一問題的現(xiàn)實表明存在某些可行的辦法來降低這一社會成本[12]。

4.1 取得各利益團體的支持

首先需要記住的是土地規(guī)劃是各利益集團博弈的結(jié)果。排他性城市土地規(guī)劃的原因一是城市的壟斷地位，二是房產(chǎn)所有者對地方政府的主導。而利益受損方則是由于沒有投票權(quán)而被排除在城市政治決策過程之外的潛在進城人員，或者是處于城市政治決策弱勢地位的未開發(fā)土地的所有者。因此，對排他性城市土地規(guī)劃的改革首先要獲得相應的支持，而這就需要首先提高受損一方在土地規(guī)劃方面的發(fā)言權(quán)。瑞士的土地規(guī)劃經(jīng)驗可以很好地說明這一點。作為人口稠密、風景優(yōu)美的高收入國家，瑞士地價高、房價高。但是，瑞士通過各種財政和稅收政策，鼓勵租房市場的發(fā)育，較好地解決了本國居民的住房公平問題。而其背后的原因則在于瑞士鼓勵公共參與的社會傳統(tǒng)。就像William A. Fischel所說的“除了人民沒人喜歡土地規(guī)劃”，同時，“除了人民沒人可以改變土地規(guī)劃”[4]。

4.2 鼓勵城市間的競爭

對于由于城市的壟斷地位導致的排他性城市土地規(guī)劃可以采用傳統(tǒng)的辦法，那就是鼓勵競爭，一方面是鼓勵中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，另一方面是促進人口的流動。經(jīng)驗表明聯(lián)邦制的國家比如德國、瑞士就比單一制的國家如英國、瑞典更有利于促進各地區(qū)之間進行競爭，從而使得土地市場更好地反映市場需求。再比如，美國德克薩斯州寬松的土地政策導致的低廉的住房成本就吸引了人口和公司的流入。

4.3 維護社會公平

對于房產(chǎn)所有者通過組成利益集團或“多數(shù)決”來達到對土地規(guī)劃政策的控制，以讓其他人承擔發(fā)展的成本，自己獲取收益的問題，可以通過上級政府和法院來糾正。盡管現(xiàn)實是由于土地規(guī)劃的地方性和一事一議的特點，上級政府和法院很少會干涉，但是至少可以節(jié)制地方政府某些過分的侵權(quán)行為和對土地規(guī)劃收益的分配進行一定的干預。另外，由于土地規(guī)劃的直接后果是地價、房價的升高，因此，就需要對居民的購房或租房進行一定程度的補貼。特別是“排他性城市土地規(guī)劃”本身就是由于借助城市和房產(chǎn)所有者的壟斷地位實現(xiàn)的，因此，可以說干預具有某種正當性。比如，新加坡和香港在這一方面就具有代表性。

4.4 促進租房市場的發(fā)育

對于因為資產(chǎn)集中在單個住房上而引起的房產(chǎn)所有者“風險規(guī)避”問題，一個自然的反應就是降低住房自有率，促進租房市場的發(fā)育。比如，瑞士居民的自有住房率為30%左右，在發(fā)達國家中是最低的水平。調(diào)查結(jié)果就發(fā)現(xiàn)瑞士居民的“鄰避主義”就沒有其他國家那么強烈。而且，理論和實踐證明租房市場還可以起到降低失業(yè)率和提高住房利用率的作用。William A. Fischel認為由于房產(chǎn)所有者通常比租客更關(guān)心當?shù)厥挛?、更有可能做一個好居民，降低住房自有率在美國不是一個好主意[8]。但是，瑞士的經(jīng)驗表明良好公民的培養(yǎng)不一定非要成為房產(chǎn)所有者。

4.5 建立房地產(chǎn)價格保險市場

而對于房產(chǎn)所有者關(guān)于房地產(chǎn)價格不能投保的擔心，一個未來的選擇就是建立房地產(chǎn)價格保險市場。如果能建立這樣的市場，就可以有效地減少房產(chǎn)所有者對于發(fā)展的疑慮和減少發(fā)展商獲得建筑許可的交易費用。因為這時發(fā)展商僅需為受影響的居民購買房地產(chǎn)價格保險即可，而不必去滿足一些過于苛刻的條件。但是，由于房地產(chǎn)影響因素的多變性和難以判斷，房地產(chǎn)價格保險市場更容易引起道德風險和逆向選擇問題。另外，建立作為保險支付基礎(chǔ)的地方房地產(chǎn)價格指數(shù)也存在困難。因此，盡管已經(jīng)有了初步的實驗，房地產(chǎn)價格保險市場目前還沒有廣泛地建立起來。不過，由于排他性城市土地規(guī)劃的巨大成本，人們有必要探尋具有創(chuàng)造力的方法[11-13]。

5 結(jié)論

本研究認為，排他性城市土地規(guī)劃問題廣泛存在，且社會成本巨大；可以認為土地規(guī)劃是對“公共池資源”城市土地的集體產(chǎn)權(quán)安排；排他性城市土地規(guī)劃的存在原因則是城市的壟斷地位和房產(chǎn)所有者對政府土地規(guī)劃決策的控制；現(xiàn)實和理論研究表明可以通過一些途徑來控制排他性城市土地規(guī)劃的影響程度。

那么本研究的介紹對現(xiàn)在中國的“農(nóng)村人口進城”問題的含義是什么？從表面現(xiàn)象看到，一方面是大量豪華城市的建設(shè)和房價的居高不下，以至于人們稱中國擁有世界上最堅固的房地產(chǎn)泡沫；另一面是大量“蟻族”的存在和對進城農(nóng)民的排斥以及農(nóng)村的破敗[14]。從宏觀現(xiàn)象上看到，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，存在著大量轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會和“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化等突出矛盾和問題[15]。那么，我國是否存在排他性城市土地規(guī)劃的問題？如果有，產(chǎn)生的原因是什么，又應當采取什么措施克服？這些問題本研究只是提供了初步的思考，仍有待于進一步的分析。

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