河南省人地掛鉤政策實施研究

楊建云

(鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院 經(jīng)貿(mào)學(xué)院，鄭州 450015)

0 引言

從1998年12月24日通過的分區(qū)規(guī)劃控制建設(shè)用地區(qū)和耕地保護區(qū)的《基本農(nóng)田保護條例》，到2004年8月28日提出非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地嚴格遵守“占補平衡”原則的《中華人民共和國土地管理法》修訂案，再到2008年6月27日國土資源部發(fā)布的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法，最后到2011年9月28日明確可以探索開展城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人地掛鉤政策試點的《國務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)的指導(dǎo)意見》，中國的土地管理制度經(jīng)歷了一個不斷探索、不斷改進的過程。人地掛鉤政策與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策相比指標明確化，盡管后者掛鉤的基礎(chǔ)也是農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，但拆舊和建新區(qū)的規(guī)模無明確指標衡量，這一點上人地掛鉤政策有所進步。

關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的研究主要集中在以下3個角度。第一，總結(jié)、歸納城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的模式[1-4]，如張海鵬分析了天津“宅基地換房”、重慶 “地票交易”以及新鄉(xiāng)“農(nóng)村社區(qū)”3種模式的具體實施過程中的異同，得出我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的關(guān)鍵在于要實現(xiàn)各種利益關(guān)系的協(xié)調(diào)與平衡，尤其要保護好騰地農(nóng)戶利益[5]。第二，討論城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實施過程中出現(xiàn)的問題及解決方案[6-7]，如王婧等系統(tǒng)分析了蘇、津、魯、渝4個省份的萬頃良田建設(shè)工程、天津市的宅基地換房、山東省的農(nóng)村社區(qū)化、重慶市的地票交易市場在實際操作過程中出現(xiàn)的問題、問題的根源及問題演進及趨勢[8]。易小燕等以山東和天津大梁鎮(zhèn)為案例分析了城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤政策實施過程中的主要問題，并就政策提出了相關(guān)建議[9]。第三，計算具體區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的潛力[10]。由于數(shù)據(jù)資料較難獲得，這一類型研究較少，計算區(qū)域也主要集中在國家的一些大型的重點試驗區(qū)域，如袁敏等以重慶市北碚區(qū)為例綜合測算其掛鉤潛力[11]。

人地掛鉤政策目前學(xué)術(shù)界研究很少。僅有的一些文獻也只是討論了人地掛鉤政策的內(nèi)涵及短期內(nèi)可能的操作模式[12]。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策首批選取天津、江蘇、山東、湖北、四川為試點，然后再逐漸推開。如今人地掛鉤政策在河南先行先試，原因有哪些？由此帶來的拆舊復(fù)墾的任務(wù)量有多少？難度有多大？這些都是理論界和政府會關(guān)心的問題。

1 研究思路和數(shù)據(jù)來源

1.1 研究思路

河南作為中國糧食大省，擔(dān)負著國家糧食安全的重任。但河南省人地矛盾尖銳，耕地后備資源不足，且“兩棲人口”數(shù)量大，農(nóng)村房屋空置、閑置率高。人地掛鉤政策以建設(shè)用地指標隨人移動的理念，通過城市建設(shè)用地增加、村鎮(zhèn)用地的拆舊復(fù)墾和工礦用地的合理規(guī)劃實現(xiàn)工業(yè)化、城市化加速過程中的耕地資源有效保護。人地掛鉤政策實施的任務(wù)量可以通過各地市一定時期內(nèi)的土地整治復(fù)墾耕地數(shù)量來體現(xiàn)。

具體而言，各地市的土地整治復(fù)墾任務(wù)量可以通過總體規(guī)劃中規(guī)劃期城鎮(zhèn)化率和人口數(shù)量和基期城鎮(zhèn)化率和人口數(shù)量來測算每個地市的城鎮(zhèn)人口增加量，再按照人均城市建設(shè)用地標準和規(guī)模測算城鎮(zhèn)增加人口需要匹配的建設(shè)用地也即整治復(fù)墾任務(wù)量，公式為：

S=(Pf×uf-Pn×un)×A。

(1)

式中：S為規(guī)劃期內(nèi)的土地整治復(fù)墾任務(wù)量；Pf為規(guī)劃期人口數(shù)量；Pn為基期人口數(shù)量；uf為規(guī)劃期城鎮(zhèn)化率；un為基期的城鎮(zhèn)化率；A為規(guī)劃期人均城市建設(shè)用地標準。

河南省各地市人口、土地資源稟賦不同，土地整治復(fù)墾數(shù)量無法衡量出“人地掛鉤”政策實施的相對難度，土地整治復(fù)墾比例這一指標可以在一定程度上測算單位非耕地資源中需要整治出的耕地數(shù)量，在一定程度上能體現(xiàn)出人地掛鉤政策實施的難度，公式為：

s=S/(N-C) 。

(2)

式中：s為土地整治復(fù)墾比例；N為基期土地面積；C為基期耕地面積。

通過分析河南省實施人地掛鉤政策實施的緊迫性、有利時機、前提條件以及測算河南省各地市需要完成土地整治復(fù)墾數(shù)量和相對比例來探討河南省推行上述政策的基礎(chǔ)，預(yù)測上述政策的實施需要完成的工作量以及實施難度，為糧食大省提供一個不犧牲經(jīng)濟發(fā)展也能保護耕地和保證國家糧食安全的良好示范。

1.2 數(shù)據(jù)來源

基期為2010年，規(guī)劃期為2020年。規(guī)劃期人口數(shù)量和城鎮(zhèn)化率通過各地市的總體規(guī)劃獲得；現(xiàn)期人口數(shù)量和城鎮(zhèn)化率、土地面積、耕地面積源自于《河南統(tǒng)計年鑒(2011)》[13]。規(guī)劃期人均城市建設(shè)用地標準參照《城市用地分類及規(guī)劃用地標準(GB50137—2011)》[14]，結(jié)合河南省各地市2006—2020年土地利用總體規(guī)劃中2005年人均城市建設(shè)用地數(shù)量及2010年人口數(shù)量，將其分為95 m2/人，105 m2/人兩檔，鄭州、洛陽、商丘、開封、濮陽、許昌、鶴壁人均城市建設(shè)用地95 m2；安陽、信陽、南陽、新鄉(xiāng)、平頂山、周口、漯河、濟源、三門峽、駐馬店、焦作人均城市建設(shè)用地105 m2。

2 人地掛鉤政策實施的基礎(chǔ)

2.1 人地掛鉤政策實施的緊迫性

2.1.1工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速使建設(shè)用地需求增加。河南省城鎮(zhèn)人口比重在1978—1987年從13.63%增加至15.12%；1988—1997年從15.26%增至19.59%；1998—2012年從20.79%增至42.43%；第三階段城鎮(zhèn)人口比重增長速度明顯加快。河南省第二產(chǎn)業(yè)增加值比重經(jīng)歷了若干個小的反復(fù)過程，1978—1987年從42.6%降至37.8%，有其特殊的背景；1988—1997年從40.0%增至46.1%；1998—2012年從45.0%增至57.10%；總體趨勢是第二產(chǎn)業(yè)增加值比重上升，并且第三階段上升明顯加快。第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口比重經(jīng)歷了一個從1978年的10.55%增至1997年的20.98%，后又隨著亞洲金融危機降至17.53%，2012年增至30.52%，總體看也是后期的增長速度更快。隨著河南省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速，建設(shè)用地的需求也相應(yīng)加速，如不加控制可能導(dǎo)致耕地面積大幅度減少，國家的糧食安全受到影響。

2.1.2農(nóng)村居民點人均建設(shè)用地超標。2009年河南省耕地面積為808.13 萬hm2，占土地總面積的48.8%。耕地面積所占比例為全國最高的省份之一；人均耕地0.086 hm2，低于全國平均水平。盡管耕地十分缺乏，河南省農(nóng)村居民點建設(shè)用地卻嚴重超標，總體原因如下：首先，農(nóng)村現(xiàn)有的家庭結(jié)構(gòu)多為核心家庭，未婚青年結(jié)婚要有新房，已經(jīng)成為時下結(jié)婚的前提條件，一戶一宅在推行中遇到阻力。其次，即使不受結(jié)婚的影響，在城鄉(xiāng)二元住房制度下，外出務(wù)工農(nóng)民積攢資金的主要去向也是建新房，與拆舊房建新房的成本相比，建新不拆舊即使短期內(nèi)得不到合法的宅基地證照，未來繳納罰款使宅基地合法化成本也不一定比現(xiàn)在高，同時也保留了老宅，滿足了花錢置辦產(chǎn)業(yè)的心理。上述新宅選址大多圍繞鄉(xiāng)村道路，已達到出行方便目的，并且大都貪求寬敞，目前，河南省各地市農(nóng)村居民點人均用地都超過國家的最大標準150 m2/人，駐馬店、濟源、南陽甚至超過200 m2/人。這就迫切要求對農(nóng)村居民點進行規(guī)劃、整治復(fù)墾，平衡工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速建設(shè)用地對耕地的侵占。

2.1.3進一步土地整理難度加大。河南省2004年曾經(jīng)施行過三項整治工作，即整治空心村、磚瓦窯場、工礦廢棄地。三項整治也確實在維持耕地增減平衡中發(fā)揮了重大作用。但隨著土地整治復(fù)墾的深入，由于其利益機制未理順，整治復(fù)墾的難度加大。

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第十八條：“縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)按照土地利用總體規(guī)劃，組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制定土地整理方案，并組織實施。土地整理新增耕地面積的60%可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補償指標。土地整理所需費用，按照誰受益誰負擔(dān)的原則，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和土地使用者共同承擔(dān)?！逼鸪鯊?fù)墾主要針對未利用土地，成本低。在國家的政策主導(dǎo)下土地整治、復(fù)墾順利進行。但隨著土地整治的深入進行，成本低的土地發(fā)掘、挖潛殆盡時，對于建設(shè)用地的復(fù)墾勢必要拆除地上建筑物、構(gòu)筑物，這些需要耗費大量的人力、物力，成本極高。另外，大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟組織財力有限，土地復(fù)墾為耕地后恢復(fù)土壤肥力也需要一定的時間，短期內(nèi)回報率低、不確定性強，所以，耕地使用者對于復(fù)墾的收益預(yù)期不高，土地整治、復(fù)墾就失去了動力。

2.2 人地掛鉤政策實施的有利時機

2.2.1“土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”制度的成功案例可作為參考。國內(nèi)理順土地整治復(fù)墾利益機制的案例主要體現(xiàn)在以下幾個“土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”地方試驗上，比如成都的“拆院并院”改革試驗，浙江嘉興的“兩分兩換”試驗，天津的“宅基地換房”改革以及重慶的“地票交易”改革試驗[15]。從經(jīng)濟學(xué)意義上講，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，資源會逐漸向城鎮(zhèn)流動，作為最基本的生產(chǎn)要素的勞動力從20世紀80年代后出現(xiàn)大規(guī)模的流向城市，追求高的回報。土地這一生產(chǎn)要素也有客觀的流動需求，隨著城市建設(shè)用地與耕地的回報差距的拉大，在利益的驅(qū)動下耕地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地的需求更高，畢竟糧食安全這一命題是具有公共產(chǎn)品屬性。西方部分發(fā)達國家為了保護耕地而使用“土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”制度取得了很好的成效，我國部分地區(qū)試驗也為河南省提供了可以借鑒經(jīng)驗，具體到河南省，不同區(qū)域，可以學(xué)習(xí)或者說仿效不同的模式，這需要有一個摸索的過程。

2.2.2農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移重點轉(zhuǎn)至省內(nèi)。無論是哪種“土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”地方試驗，目前看都沒有跨越省域范圍，一旦跨出省界很多政策無法對接。河南省探索實施人地掛鉤政策，也就要求勞動力的轉(zhuǎn)移是以省內(nèi)轉(zhuǎn)移為重點的。作為全國人口大省，河南省每年農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移人數(shù)一直是全國第一位。資料顯示，河南省勞動力轉(zhuǎn)移也就是從2008年起開始出現(xiàn)拐點，2010年以前，河南省農(nóng)村勞動力省外轉(zhuǎn)移就業(yè)人數(shù)一直多于省內(nèi)轉(zhuǎn)移人數(shù)，據(jù)河南省農(nóng)調(diào)隊統(tǒng)計，2010年河南省農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)總量為2 363萬人，省內(nèi)轉(zhuǎn)移1 142萬人，占48.33%，同比增加123萬人，增幅達到12.07%，；省外輸出1 215萬人，占51.42%；境外就業(yè)6萬人，占0.25%。2011年河南省農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)累計達2 455萬人，其中，省內(nèi)轉(zhuǎn)移達到1 360萬人，超過省外就業(yè)人數(shù)265萬人。2012年河南省農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)累計2 570萬人，省內(nèi)累計實現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)1 451萬人，省外輸出1 119萬人，2012年新增農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)105萬人，其中，80%以上在省內(nèi)就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，按此計算，2012年河南從第一產(chǎn)業(yè)每轉(zhuǎn)移出來100個農(nóng)民，就有56人在本省實現(xiàn)了就業(yè)，較2011年提高1個百分點[16]。河南省農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移重點轉(zhuǎn)至省內(nèi)為河南省探索“人地掛鉤”政策提供了良好的條件。

總體而言，中央向河南省提出“人地掛鉤”政策建議是有其理論基礎(chǔ)的，河南省也應(yīng)抓住這次機遇，以此政策為契機，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中起到良好的示范作用。

3 人地掛鉤政策實施的任務(wù)量及難度

人地掛鉤政策在河南省推行實施初步具備了一定的基礎(chǔ)，如果以2010年為基期，2020年為規(guī)劃期，各地市的城鎮(zhèn)化水平、人口數(shù)量基本遵循其總體規(guī)劃發(fā)展，應(yīng)該完成多少整治復(fù)墾工作任務(wù)，完成這些任務(wù)的難度如何通過以下指標計算完成。

3.1 人地掛鉤政策實施的任務(wù)量

根據(jù)公式(1)，計算河南省各地市基期到規(guī)劃期需要完成的土地整治復(fù)墾任務(wù)量(表1)。河南省2010—2020年土地整治復(fù)墾任務(wù)合計2 758.8 km2，相當(dāng)于2008年耕地總量的38%，任務(wù)過重。減輕負擔(dān)的方法就是適當(dāng)調(diào)整人均城市建設(shè)用地標準，特別是對于人口數(shù)量大、城鎮(zhèn)化水平高的地市，比如鄭州、洛陽，只要高于國家的最低標準65 m2就可，這也為河南省各地市調(diào)整土地利用規(guī)劃提供了一定依據(jù)。

表1 河南省2010—2020年拆舊復(fù)墾任務(wù)基礎(chǔ)資料及結(jié)果

從表1可以看出周口、鄭州的土地整治復(fù)墾任務(wù)量最大，其次是商丘、南陽和駐馬店三市。鄭州土地整治復(fù)墾任務(wù)量大與鄭州是河南省省會、城鎮(zhèn)化速度最快有關(guān)。城鎮(zhèn)化速度快，必然要求整治復(fù)墾工作量大以保證建設(shè)用地的增減平衡。周口、商丘、駐馬店這三市人口較多，基期城鎮(zhèn)化水平低，而在總體規(guī)劃中卻規(guī)劃城鎮(zhèn)化率達到全省的平均水平，要求較高，因此，這三市土地整治復(fù)墾任務(wù)量很大。

3.2 人地掛鉤政策實施的難度

根據(jù)公式(2)計算河南省各地市基期到規(guī)劃期土地整治復(fù)墾比例(表2)。由表2看出，2010—2020年規(guī)劃河南省平均整治復(fù)墾比例為0.017%，年均整治復(fù)墾比例為0.001 7%。從河南省土地整治歷程看，全省2004年起實施三項整治至2005年底共整治土地861 km2，實際整治比例0.005%，年均整治比例0.002 5%，但要充分考慮到隨著土地整治復(fù)墾深入，拆舊復(fù)墾成本、難度都在加大。年均整治復(fù)墾比例0.001 7%已經(jīng)是非常具有挑戰(zhàn)性的難度。

由表2可知，鄭州整治復(fù)墾比例最高，難度最大，其次是周口和漯河。周口、鄭州在任務(wù)量核算中排名分列第一、第二，整治復(fù)墾比例也就較高。漯河土地數(shù)量相對其他地市少，盡管整治復(fù)墾任務(wù)量不重，但難度大。另外，各地市受到地形影響，土地整治復(fù)墾比例也不能完全體現(xiàn)政策實施的難度。

4 結(jié)論與思考

4.1 結(jié)論

由于缺乏可以橫向?qū)Ρ鹊氖^(qū)，河南省人地掛鉤政策實施的任務(wù)量和難度不太具有直觀性。 從河南自身縱向比較來看，由于2004年土地整治成本低，2004—2005年盡管時間短，但完成的工作量以及土地整治復(fù)墾的比例都很大，年均土地整治430.5 km2，年均整治比例0.002 5%，高于河南省2010—2020年土地利用總體規(guī)劃計算所得到的土地整治復(fù)墾任務(wù)量年均276 km2、土地整治復(fù)墾比例年均0.001 7%的目標。但土地整治成本和時間明顯正相關(guān)，時間越長，土地整治的成本越大，且土地整治的成本增加也越快，所以，從測算的數(shù)據(jù)看規(guī)劃期內(nèi)的任務(wù)重、難度大。

表2 河南省2010—2020年拆舊復(fù)墾比例

從河南省各地市的情況看，土地整治的任務(wù)、難度、成本分布不均衡，以行政區(qū)為單位實施人地掛鉤政策必然導(dǎo)致土地整治成本分布不均勻，從經(jīng)濟學(xué)角度講這是非效率的。如果可以跨市區(qū)進行土地整治復(fù)墾工作的委托代理，那么土地整治復(fù)墾的社會成本必然下降，難度也會降低。

4.2 思考

人地掛鉤政策將人和相應(yīng)的建設(shè)用地聯(lián)系起來，也就是說每個人都應(yīng)該有一份與自己匹配的建設(shè)用地指標，城鎮(zhèn)人口建設(shè)用地標準相對較低，不得大于115 m2，農(nóng)村居民匹配建設(shè)用地相對較高，不得大于150 m2。隨著經(jīng)濟發(fā)展，人口向城市流動，與人口匹配的建設(shè)用地指標相應(yīng)從150 m2減少至115 m2，從這一角度上講，人口城市化應(yīng)該有利于建設(shè)用地的整治復(fù)墾。但由于中國二元的城鄉(xiāng)戶籍制度、社會保障制度和土地制度，人口流向城市但卻無法獲取有效身份，建設(shè)用地指標無法流動。如今河南省可以采取更加靈活的政策措施，在城鄉(xiāng)資源要素配置、土地節(jié)約集約利用、農(nóng)村人口有序轉(zhuǎn)移、行政管理體制改革等方面先行先試，也就為人地掛鉤政策實施提供了方便。具體而言，城市發(fā)展過程中使用了誰的建設(shè)用地指標就有義務(wù)為其提供安居、就業(yè)、發(fā)展、子女教育、社會保障等問題，保護農(nóng)民利益，這是人地掛鉤的關(guān)鍵，否則，人地掛鉤政策就會流于形式，廣大的農(nóng)民也就會成為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的犧牲品。

人地掛鉤政策從理論上看，盡管任務(wù)重、難度大，但仍然可以看到未來城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、國家的糧食安全有所保障的美好前景。為了這個美好前景的實現(xiàn)，現(xiàn)在需要面對并且解決諸多的難題。中國土地制度的改革歷史證明勞動人民是最有智慧的，只要給予廣大人民進行試點探索的機會，盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)、實現(xiàn)城市資本反哺農(nóng)村就不會是障礙。

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