當代公共行政的道德化轉(zhuǎn)向:價值訴求與實踐品格

曾盛聰

(福建師范大學公共管理學院,福建福州 350007)

當代公共行政的道德化轉(zhuǎn)向:價值訴求與實踐品格

曾盛聰

(福建師范大學公共管理學院,福建福州 350007)

自上世紀90年代特別是進入新世紀以來,公共行政理論范式出現(xiàn)了強調(diào)“公共性”價值、公平正義、公共責任、社會和諧、行為自律的道德化轉(zhuǎn)向,顯示出公共行政理論范式及其實踐追求不斷趨向現(xiàn)代公民社會基本價值與要求的大方向。當代公共行政的道德化訴求打開了公共行政的人文價值視野,擺脫了泛理性化和技術(shù)主義的思維局限,實現(xiàn)了事實與價值、目的與手段、工具理性與價值理性的統(tǒng)一,不僅賦予了公共行政理論合法性根基與價值合理性基礎(chǔ),而且對于當前我國深化改革、推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化不乏啟發(fā)性意義。

公共行政范式;道德化轉(zhuǎn)向;價值訴求;實踐品格

長期以來,公共行政理論范式及其實踐追求是以技術(shù)主義、效率主義、管理主義與律法主義等工具理性思維為基本特征的,這種思維慣性到了上世紀90年代開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。新公共行政、新公共服務(wù)、治理與善治、協(xié)商民主與公民治理等理論范式的興起或復興,扭轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)公共行政單純的技術(shù)主義面向和泛理性化的思維局限,實現(xiàn)了規(guī)范與德性、技術(shù)與價值、工具理性與價值理性的統(tǒng)一。21世紀以來全球范圍越發(fā)顯現(xiàn)出的公共行政范式道德化轉(zhuǎn)向與公共行政現(xiàn)代性追尋的耦合趨勢,不僅賦予了當代公共行政理論全新的時代主題,同時也為當代公共行政改革指明了實踐路向,對當前我國深化改革和推進國家治理體系與能力現(xiàn)代化不乏啟示性意義。

一、公共行政的倫理之維與價值回歸

行政學從政治學的母體中分離出來,肇始于19世紀末威爾遜、古德諾的“政治——行政”二分的理論預設(shè)。“二分法”把“價值”與“德性”命題歸于政治學,它們屬“國家意志的表達”;而“事實”與“技術(shù)”命題歸于公共行政學,后者是“國家意志的執(zhí)行”。①建基于此,韋伯從專業(yè)性的勞動分工、權(quán)責明確的制度體系、行為規(guī)則的嚴密設(shè)置、系統(tǒng)化的工作程序、技術(shù)主義的決策程序、界限分明的公私區(qū)隔、嚴格的公事公辦等方法論維度,構(gòu)建了彰顯理性精神的官僚制模式,逐漸形成了重規(guī)范、重技術(shù)、重事務(wù)安排和價值中立的行政管理架構(gòu)[1](P33-42)。以此為起點,傳統(tǒng)公共行政理論范式突顯的是純粹功能主義與工具理性的特征,回避和忽視了價值理性因素,不斷固化了規(guī)范性、客觀性、技術(shù)性的公共行政體系。

公共行政與道德價值相分離的邏輯理路,證明了公共行政從政治學母體分離并進行獨立設(shè)置的必要性,卻陷入了自身難以自圓其說的悖論。就公共行政的本質(zhì)屬性而論,公共行政以“公共”打頭,本質(zhì)上是行政行為主體通過公共政策安排與公共事務(wù)活動服務(wù)于公民,實現(xiàn)“公共性”價值的過程,因此是一項十分重要的“人本主義”行為。公共行政制度設(shè)計與效率安排是以服務(wù)于人、滿足人的需要、確立人的尊嚴、實現(xiàn)人的價值作為其導向的,而這些要求顯然是公共行政特定的倫理價值維度,公共行政就其性質(zhì)而言仍然是價值理性設(shè)計及其實現(xiàn)過程,與政治的本質(zhì)并無實質(zhì)性差異。而長期漠視公共行政的價值領(lǐng)域,顯然不能真正從深層次上揭示公共行政的本質(zhì)、目的與意義。

從兩者的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性上看,行政與倫理顯然有著相互結(jié)合的內(nèi)在基礎(chǔ)。公共行政領(lǐng)域的倫理,不僅表現(xiàn)為行政行為之道德規(guī)范的集合,而且也是通過行政行為與公共事務(wù)體現(xiàn)出來的社會公共倫理精神。它構(gòu)成了現(xiàn)代行政系統(tǒng)的精神子系統(tǒng),是公共倫理最重要的承載方式和最集中的體現(xiàn)方式,對于建立整個公共社會的倫理秩序和社會公共倫理精神有著特殊的承諾。通過公共行政行為所表達的社會公共倫理的基本精神,是公共行政的應有之義[2](P15)。從根本上說,公共行政的合法性程度取決于與公共行政倫理應然價值的契合程度。此外,公共行政的制度安排與公共行政的倫理建構(gòu),有著相互結(jié)合的功能相通性。制度經(jīng)濟學創(chuàng)始人之一康芒斯把兩者歸同于“社會制度”的范疇,所差別的是,行政制度所實施的更多是一種“顯性制度”或“硬約束”;而行政倫理所實施的則是一種“隱性制度”或“軟約束”[3](P90-92)。它們得以確立和實施的共同基礎(chǔ)在于,公眾對社會公共生活保持著規(guī)范、良序、公正與和諧的共同期待,不管是“顯性制度”抑或是“隱形制度”,不外是服務(wù)于公共生活規(guī)范、良序、公正、和諧之目的。

公共行政的倫理價值之維是傳統(tǒng)公共行政理論所忽視和不感興趣的,在工業(yè)文明推動的社會科學研究精細化、規(guī)范化和定量化的背景下,公共行政的倫理價值因素顯然與效率主義、技術(shù)主義的追求并不同調(diào)。因此,傳統(tǒng)的“二分法”及官僚制組織建構(gòu),顯然不會把價值理性因素作為行政學的話題加以考量。到了20世紀70年代,基于公共選擇理論“經(jīng)濟人”假設(shè)的“新公共管理”范式,依然是基于“管理主義”的理念和“企業(yè)化政府”的精神,將關(guān)注的焦點對準公共管理中政府效率低下問題。新公共管理運動試圖重新確立“三E”(“Economy經(jīng)濟”、“Efficiency效率”和“Effectiveness效益”)理念和“政府掌舵、企業(yè)劃槳”方法論原則,以此來拯救公共行政機構(gòu)臃腫與效率低下問題。但這些理念自從提出開始就遭遇了一些學者的質(zhì)疑與批判,這種批判到了上世紀末形成了高潮,從而拉開了21世紀初公共行政道德化轉(zhuǎn)向的大幕。行政倫理學家喬治·弗雷德里克森強調(diào)公共行政精神的“新公共行政理論”,②以批駁新公共管理運動推行的“企業(yè)化政府”改造,強調(diào)新公共行政把“社會責任”和“公平正義”作為自己核心價值的必要性,認為用“企業(yè)化政府”的方法解決政府出現(xiàn)的問題根本是牛頭不對馬嘴,公民不是“顧客”是“主人”,顧客至上的“政府再造”摧毀了公民神圣的觀念,解決政府問題之道在于“更多的政府”、更多的公平正義[4]。而以羅伯特·登哈特教授為代表的“新公共服務(wù)理論”,摒棄“效率至上主義”思維,高揚“公共性價值反思”的大旗,以“公民權(quán)”與“公共服務(wù)”為起點,以“公眾滿意”為目標,重新確立當代行政“責任中心主義”與“服務(wù)至上主義”的基本價值,摒棄新公共管理尤其是“企業(yè)家政府”的固有缺陷,提出建立一種更加關(guān)注民主價值和公共利益、更加適合公民社會發(fā)展和公共管理實踐需要的新的理論選擇,從理念到方法展示了新公共服務(wù)理論有別于新公共管理理論的全新視景[5](P40-41)。新公共行政、新公共服務(wù)、協(xié)同治理、公民治理、協(xié)商民主與社會和諧,等這些在新世紀流行的公共行政范式背后,無不彰顯出公共責任、公平正義、公共效率、社會和諧、多元包容、行為自律等當代公共行政的基本價值。在公共行政理論創(chuàng)建與實踐發(fā)展經(jīng)歷一個多世紀后,公共行政的人文內(nèi)涵與倫理價值得到前所未有的強調(diào)與重視,價值理性的重拾并使之成為與技術(shù)理性并重的有機構(gòu)成,成為新世紀初公共行政學的時代話題,從而大大超越了傳統(tǒng)官僚制行政與新公共管理范式的思維局限與偏差,具有深遠的歷史性意義。公共行政中的倫理價值之維,使之成為現(xiàn)代公共行政系統(tǒng)中不可或缺的精神資本,為現(xiàn)代公共行政倚重價值理性力量,實現(xiàn)公共治理的目標提供了合理性基礎(chǔ)與方法論判據(jù)。

二、當代公共行政的價值理念訴求

當代公共行政理論范式轉(zhuǎn)向是通過公共行政的基本理念轉(zhuǎn)向體現(xiàn)出來的。這種轉(zhuǎn)向的主題是從效率轉(zhuǎn)向公平、從重經(jīng)濟轉(zhuǎn)向重服務(wù)、從技術(shù)理性轉(zhuǎn)向價值理性、從邏輯實證主義轉(zhuǎn)向憲政主義。如弗雷德里克森對公共行政精神的申張,如庫珀對當代行政倫理規(guī)范性研究五個視角的概括,再如登哈特夫婦為代表的新公共服務(wù)理論對公民權(quán)、責任精神、公平正義的強調(diào)等。當代公共行政所訴求的基本價值如公共責任、公平正義、公共效率、社會和諧、道德自律、多元包容等,無疑是體現(xiàn)出21世紀時代特征與要求的當代公共行政的基本價值理念。

1.公共責任。與效率至上主義的傳統(tǒng)官僚制行政和新公共管理運動的價值追求不同,擺脫了行政效率主義、技術(shù)主義思維偏執(zhí)的當代行政學者,無不強調(diào)公共責任精神之于當代行政合法性重構(gòu)的意義。庫珀認為:“責任是建構(gòu)行政倫理學的關(guān)鍵概念”[6](P62),登哈特強調(diào):公共責任“是任何治理過程的基礎(chǔ)”[5](P116)。正是基于該立論原則,新公共服務(wù)理論把公共責任精神視為當代公共治理最核心的價值理念,不僅如此,它還著力構(gòu)建公共責任的實現(xiàn)機制,否定用單一效率測量方法以及以市場交易為原則的企業(yè)化模式構(gòu)建“責任行政”的可能性。主張公共責任的實現(xiàn)應基于這樣的前提,即:行政行為主體即便在涉及錯綜復雜的利益訴求和多元交織的價值環(huán)境下也能圍繞公共利益,開展公共服務(wù)[5](P114-115)。責任乃是行動主體自覺承擔或承諾的負擔,公共責任則是與公共行政權(quán)力相對應的社會公共職責和社會公共道義,它既是一種與確定公共職位有著直接關(guān)聯(lián)的政治性的職責承擔,也是一種基于社會公共倫理精神和普遍倫理要求的道義承諾[2](P23)。從行為主體層面看,公共責任理念是行政行為主體自由裁量權(quán)生成與恰當運用的重要前提,也是其進行自律管理活動的精神動力;從社會政治層面看,公共責任是民主政治時代的公共行政合法性的基本前提,也是當代公共行政理論根本扭轉(zhuǎn)管理主義、效率至上主義、公共服務(wù)市場化偏執(zhí)等公共行政異化問題的根本出路。

2.公平正義。當代公共行政理論對于建立整個公共社會的公共治理秩序和社會公共精神有著特殊的期待,因此,這一訴求背后必然蘊含著實現(xiàn)公共秩序之公平與正義的目標追求。公平正義的理念包含著兩方面內(nèi)涵:一是行政行為主體及其公共管理活動的公正、公平;二是公共社會或國家行政組織與制度結(jié)構(gòu)的正義。前者闡明行政行為主體恰當運用公共權(quán)力實現(xiàn)公共社會之公平正義的必要性,后者強調(diào)國家行政系統(tǒng)基本制度的正義設(shè)計和正義安排的重要性,是行為正義與制度正義的統(tǒng)一。進入21世紀以來當代公共行政理論對“公民權(quán)”與“公共性”的重新確認與申張,說到底是對公共行政的公平正義理念的規(guī)定與強調(diào)。公共行政的“公共性”性質(zhì),決定了行政主體的主要職責就是維護和實現(xiàn)社會公平、公正,這是當代公共行政應然性價值目標,也是新公共服務(wù)等理論范式的基本價值訴求。弗雷德里克森認為,“無論在理論上還是實踐上,公共行政對公平與平等的承諾,都應該對效率、經(jīng)濟和效能的承諾同等重要。遵循公平與平等原則能夠把我們時代的人民緊緊聯(lián)系在一起,同時也使我們與未來一代的聯(lián)系更加緊密?！盵7](P204)當代公共行政的公平正義理念,不僅意味著公共服務(wù)在不同社會階層之間公平正義地分配,而且意味著公共政策能平等對待不同階層,不因公民的出身、財富與社會資源的差異而差別對待。政府不但要實現(xiàn)“結(jié)果公平”而且要創(chuàng)造“機會公平”,不但要維護“形式正義”而且要達致“實質(zhì)正義”。

3.公共效率。“行政”從“政治”的母體中分離出來,一開始是奔著“效率”去的。只是由于純技術(shù)主義的極端化設(shè)計以及對人的因素、價值因素的漠視,而使官僚制行政走入了機構(gòu)臃腫、效率低下的尷尬境地。③20世紀70年代以來,基于公共選擇理論的新公共管理掀起“重塑政府”、“政府再造”、“企業(yè)化政府”運動,但對企業(yè)化政府和效率主義的偏執(zhí)使得新公共管理并沒有真正改變傳統(tǒng)行政的現(xiàn)實困境與危機。當代公共行政要重新確立的是“公共性”的價值基礎(chǔ)與合法性根基,高揚公共責任精神、公平正義精神、公共利益與公民權(quán)利。當然,這并非簡單從只強調(diào)“經(jīng)濟效率”的極端轉(zhuǎn)向只重“公平正義”的極端。在登哈特看來:“效率和生產(chǎn)的積極性這樣的價值觀不應該被丟棄,但是它們應該被置于民主、社區(qū)和公共利益構(gòu)成的更大環(huán)境中?！盵5](P168)由此,當代公共行政理論強調(diào)公平正義原則,絕非以無視和否定經(jīng)濟、效率原則為前提的,而是要實現(xiàn)公平正義與經(jīng)濟效率的有機統(tǒng)一?！皺C械的效率只是‘冷酷地計算并且沒有人性’,而‘成功的行政管理則是溫暖的和有活力的,它講求人性’?！盵5](P6)公共行政作為公共社會的基本組織形式與公共活動方式,就必須為公共社會提供豐富的公共產(chǎn)品以滿足全體公民對社會物質(zhì)生活條件不斷增長的需要。它必然要求公共行政部門以盡可能少的成本,實現(xiàn)盡可能高的社會公共效益。

4.社會和諧。社會和諧理念是當代公共行政范式的治理原則和行動指南。從工具性價值看,民主協(xié)商、多元協(xié)調(diào)、存異求同、社會和諧是現(xiàn)代多元化社會保證政策有效性與高效率的必要前提,也是保障公共治理的公平合理價值目標的必要條件。新公共服務(wù)申張“公民權(quán)”對于公共行政價值實現(xiàn)的根本性意義,必然要求在公共治理中倡導民主協(xié)商方式處理不同群體與公民的利益需求,強調(diào)公民在公共治理中的主人翁地位,鼓勵社會不同力量參與到公共物品與公共服務(wù)提供上來。在登哈特看來,“公共行政官員的作用就是把人們帶到‘桌子旁邊’并且以一種承認在一個民主系統(tǒng)中有多種復雜層次的職責、倫理和責任的方式來為公民服務(wù)?！盵5](P165)“滿足公共需要的政策和項目可以通過集體努力和合作過程得到最有效并且最負責的實施?！盵5](P99)從目的性價值看,當代公共行政的社會和諧理念表達了公共社會的共同倫理期待和公共行政行為應具有的行動準則與參照,它不僅要求社會公共秩序和公共行政行為的正義合法,而且要求在社會良序基礎(chǔ)上實現(xiàn)各要素之間達到高度融洽,社會公共生活高度和諧和團結(jié)狀態(tài)?？梢哉f,社會和諧是基于社會公正又高于社會公正的理想社會狀態(tài)。后現(xiàn)代行政學者把“他在性”視為后現(xiàn)代公共行政的基本特征之一,認為“讓公民介入決策過程對于真正的向他者開放而言還不夠。后者還意味著不僅要讓共同體介入自上而下的計劃實施,而且要讓它去做自己想做的事,甚至當它的愿望與‘來自上面的計劃’或行政者的專業(yè)判斷相沖突時?！盵8](P321)

5.道德自律。如果說公共責任、公平正義、公共效率、社會和諧的追求,充分顯示了當代公共行政范式在公共組織與政策層面的倫理轉(zhuǎn)向,那么,當代公共行政對道德自律的重視,則反映當代公共行政在個體倫理層面的著力。弗雷德里克森認為,社會公平是政策層面的“大倫理”,而個人品格、信仰和信念等個人倫理是“小倫理”。當前美國的城市、州或國家政府都有倫理規(guī)范并要求每個官僚舉手發(fā)誓、簽誓約。當然這些形式并不能解決所有問題,但對于確保公共行政的公共性和公共行為的道德性是有很大助益的。目前美國10個排名最前的MPA項目中,有7個提供了倫理學課程作為該領(lǐng)域的職業(yè)訓練。[9]當代公共行政的核心原則之一,就是重新確定基于共同價值觀之上的公共利益的優(yōu)先性。為了保障公共利益不被私人侵害,新公共管理范式以“經(jīng)濟人”假設(shè)和公共選擇理論為原則,設(shè)定了公共行政人員的“潛在的惡”并選擇建章規(guī)制的途徑保障公共利益。當代公共行政理論同樣強調(diào)公私分明的重要性,但除了借助制度約束外,還倚重公職人員的道德自律,構(gòu)建公共行為的自我約束機制。在多元變動的社會生活中,“禁于已然之后”法律、法規(guī)和制度越發(fā)表現(xiàn)出滯后性與局限性,而個體道德自律則具有前置性、先導性、預防性意義,這一點是基于公共選擇理論之上的新公共管理范式所忽視的。

三、公共行政道德化的理論意義與實踐品格

開始于西方并在世界范圍興起的當代公共行政理論范式及其實踐追求的道德化訴求,反映出當代公共行政逐漸走出以工具理性為思維方式的邏輯實證主義分析路線,揭示了21世紀初公共行政道德化與行政現(xiàn)代性追尋相互耦合的時代主題,在理論上表現(xiàn)出超越傳統(tǒng)公共行政的主題轉(zhuǎn)向的重要意義。在實踐層面,當代公共行政所訴求的行政倫理與價值不再停留在以某種形而上的、宗教的、超驗的道德觀念為特征,而是要訴諸于形成當代公共生活所共享和尊崇的實踐理性,當代公共行政理論表現(xiàn)出了強烈的實踐性品格與指引,成為當代各國行政改革的重要參照。當前,我國正處于深化改革的關(guān)鍵階段,21世紀世界范圍內(nèi)的公共行政改革與發(fā)展趨勢及其價值揭示,對于我國推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè),同樣不失重要的啟發(fā)意義。

首先,當代公共行政范式的道德化訴求打開了公共行政的人文價值視窗,實現(xiàn)了事實與價值、目的與手段、效率與公平、工具理性與價值理性的統(tǒng)一,賦予公共行政合法性根基與價值合理性基礎(chǔ)?！罢?行政”二分的思維方式及在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的公共行政學,是與近代以來工業(yè)革命推動的社會科學精細化、定量化相呼應的,它所表達的是“技術(shù)理性”的敘事,是被稱為“進步主義觀念”的技術(shù)理性轉(zhuǎn)化而成的一種制度安排,使得“純粹化”的公共行政能從“政黨分肥”流弊中擺脫出來。公共行政自從誕生之日起就必然選擇關(guān)閉人文價值分析的視窗而倚重技術(shù)主義的路線,試圖以邏輯實證主義的方法構(gòu)建一門“去政治化”的行政科學。因此,傳統(tǒng)公共行政理論建構(gòu)包含著與生俱來的邏輯悖論。公共行政理論近一個世紀的發(fā)展中,這種技術(shù)主義、工具理性化的分析思維盡管不是乏善可陳,但技術(shù)主義偏執(zhí)、工具理性的膨脹、人文價值的迷失,卻造成了事實與價值、目的與手段、工具理性與價值理性割裂。在實踐上,也常常陷入唯效率、唯技術(shù)是瞻的泥潭,公平正義與公共性價值、行政服務(wù)與公共責任、人的尊嚴與公民地位在官僚機構(gòu)面前微不足道并難以維系。以新公共行政、新公共服務(wù)為代表的當代公共行政道德化轉(zhuǎn)向,改變了傳統(tǒng)公共行政泛技術(shù)主義的思維方式,扭轉(zhuǎn)了新公共管理范式唯效率至上的思維偏執(zhí),把價值分析與價值理性重建重新納入到公共行政理論視野中。毋庸置疑,公共行政作為公共領(lǐng)域的重要組成部分,其合法性根據(jù)在于公共行政內(nèi)在承擔的公共性價值上,表現(xiàn)在公共行政對公民權(quán)的尊重、對公共責任的擔當、對公共服務(wù)的承諾、對公平正義的信守上。誠如西方學者認為的那樣,在今天公共行政領(lǐng)域,“所謂‘價值中立’的神話已經(jīng)瓦解”[10]。只有把技術(shù)理性與價值理性、實證分析與規(guī)范分析、倫理視閾與技術(shù)視閾有機結(jié)合起來,才能有效避免顧此失彼的偏差,才能真正構(gòu)建完整、科學的公共行政理論分析范式。因此,當代公共行政的道德化轉(zhuǎn)向說到底是公共行政合法性與價值合理性的重建。當代公共行政對公共責任、公平正義、公共效率、社會和諧、行為自律、多元包容等價值理性的高揚,賦予公共行政以人文價值依托,打開了公共行政的人學與人文價值視窗,擺脫了泛理性化和技術(shù)主義的思維局限。

其次,公共行政道德化與行政現(xiàn)代性追尋的歷史耦合,揭示出當代公共行政趨向公民社會基本價值的大趨勢。公共行政學從政治學的母體中分離出來,是與科技革命相呼應的制度創(chuàng)新,可謂“現(xiàn)代性”的重要現(xiàn)象。然而,當傳統(tǒng)官僚制行政因自身無法克服的內(nèi)在邏輯悖論而陷入機構(gòu)臃腫、效率低下的泥潭之時,現(xiàn)代性的意義喪失殆盡。在走出“現(xiàn)代性危機”的探索中,新公共管理范式以“經(jīng)濟人”假設(shè)為立論基礎(chǔ),以公共選擇理論為方法,以“企業(yè)化政府”為模式,盡管也帶來了公共物品豐富、行政效率提升的新氣象,但它自提出之日就遭到質(zhì)疑與批判。一方面是“經(jīng)濟人”假設(shè)與公共選擇方法論的合理性爭議,公共行政領(lǐng)域不但需要重視制度設(shè)計來防范“惡人”作惡(公職人員被視為潛在“惡人”),而且更需要培植一種公共精神來升華人的信念引領(lǐng)人向善,但后者顯然是“經(jīng)濟人”假設(shè)及公共選擇理論所無法完成的。另一方面,把公眾隱喻為“顧客”,主張“政府掌舵,企業(yè)劃槳”來提升效率的治理模式,直接異化了公共行政的本質(zhì),重新陷入經(jīng)濟為先、效率至上的困境中。21世紀是公民社會走向成熟的時代,公民權(quán)利得到世界各國前所未有的重視,而新公共行政、新公共服務(wù)理論等構(gòu)建以“公民權(quán)”為核心的公共行政模式,則是這種時代潮流在公共管理領(lǐng)域的體現(xiàn),它致力于糾正“管理主義”主宰的新公共管理運動的偏差,重構(gòu)以公民社會基本價值為核心的現(xiàn)代性行政理論范式。預示著當代公共行政合法性獲得與現(xiàn)代性重構(gòu),必然要求行政主體始終信守“公共性”價值,在實現(xiàn)公共利益、彰顯公平正義、維護社會和諧基礎(chǔ)上去追求經(jīng)濟性與效率性。政府不能簡單套用“政府掌舵,企業(yè)劃槳”模式,而是必須首先明確“船”的性質(zhì)與主人,進而定奪何時該“掌舵”,何時又該“劃槳”。因為“當我們急于掌舵時,也許我們正在淡忘誰擁有這條船”[5](P21),“掌舵”與“劃槳”均應以公民權(quán)的最大實現(xiàn)為依據(jù)?！肮藏熑巍?、“公平正義”、“公共效率”、“社會和諧”作為公民社會的基本價值在公共行政中的確立,說到底也是公民權(quán)利的確立和實現(xiàn)過程,它“要求公務(wù)員致力于更合理地分配公共物品和服務(wù),要代表那些沒有渠道參與公共政策過程的人,要追求公共的利益或更大的善,要尊重個人(公共雇員以及其他公民)的尊嚴并且不遺余力地維護他們的權(quán)利?！盵5](P101)毋寧說,當代公共行政趨向公民社會基本價值的大趨勢,也是當代公共行政擺脫現(xiàn)代性危機、進行合法性重建的必然選擇。

再次,公共行政理論道德化轉(zhuǎn)向為當代行政改革與服務(wù)型政府建設(shè)指明了實踐路向。當代公共行政的道德化轉(zhuǎn)向不僅僅是一種行政理論范式的重新探索與建構(gòu),也是一種行政模式的實踐改革指引,與21世紀初世界范圍內(nèi)興起的公共行政改革與服務(wù)型政府建設(shè)浪潮相呼應。新公共服務(wù)范式并不排斥“效率”與“經(jīng)濟”作為行政實踐的目標追求的合理性與正當性,但它應該置于“公共責任”、“公平正義”、“社會和諧”的基礎(chǔ)上,除了“效率”與“經(jīng)濟”的理念外,主張還應將“公平”與“正義”作為當代公共行政的“第三個規(guī)范性支柱”[5](P101)。由此,當代公共服務(wù)型政府建設(shè)的探索,就不應該執(zhí)拗于“效率至上主義”和“企業(yè)家政府”的窠臼,而應把行政效率置于公平正義、公共責任與社會和諧的基本價值之上,這也是當前東西方國家在政府改革上的普遍共識。進入新世紀以來,中國和西方國家不約而同將構(gòu)建服務(wù)型政府作為當代政府改革的基本目標。服務(wù)型政府的本質(zhì)在于公共服務(wù)的品質(zhì)與質(zhì)量,服務(wù)型政府建設(shè)必然要把公共效率與公共責任、公平正義結(jié)合起來,把服務(wù)公民、服務(wù)社會作為基本職責,把保障公民權(quán)益、實現(xiàn)公眾利益、維護社會公平、實現(xiàn)社會和諧作為服務(wù)型政府的基本實踐指南與評價標準。并以此為基準深化行政體制改革,實現(xiàn)由管制型政府向服務(wù)型政府、威權(quán)型政府向責任型政府、封閉型政府向開放型政府、人治型政府向法治型政府轉(zhuǎn)變,從而最終確立“人民的主體地位”。為了實現(xiàn)服務(wù)型政府的目標,政府的公共政策就必須平等對待社會不同階層,尤其是處于社會底層的弱勢群體,而不僅僅專注于社會富裕、精英階層的需求。一個社會和諧與否并不在于這個社會是否產(chǎn)生了精英與弱勢的分化,在社會分化難以避免的趨勢下,服務(wù)型政府建設(shè)關(guān)鍵在于政府能通過及時的公共政策調(diào)整與補位,使階層分化但不激化、群體差異而有序、社會多元卻和諧,最大限度體現(xiàn)出公共行政的公共性、服務(wù)型與道德性本質(zhì)。服務(wù)型政府在治理方式與思路上,必然要跳出傳統(tǒng)公共行政思維局限,創(chuàng)新社會治理,發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,更好發(fā)揮政府作用。通過大力發(fā)展公民社會組織、非政府組織、非盈利性機構(gòu)、中介組織等,有效擴大公民參與的形式與范圍,形成不同群體、不同階層的公民廣泛對話、協(xié)商的環(huán)境與機制,并在公民參與、民主協(xié)商基礎(chǔ)上解決實際問題、謀求公共利益,從而有效構(gòu)建政府與企業(yè)、政府與社會、政府與NGO多元協(xié)同的公共治理網(wǎng)絡(luò)和國家治理體系,最終實現(xiàn)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標與要求。

[注釋]

①“二分法”與韋伯的官僚制行政作為現(xiàn)代行政學的發(fā)端,在國內(nèi)學術(shù)界也獲得了廣泛的認同,國內(nèi)近年來興起的公共管理研究不外是以此作為邏輯起點的。

②喬治·弗雷德里克森倡導的“新公共行政理論”產(chǎn)生于1960年代后期和1970年代,但80和90年代不再流行,而進入21世紀后又再次十分流行起來,每個人均認為此觀點十分重要。參見王云萍.美國公共行政:理論、實踐與倫理——訪美國著名公共行政學教授喬治?弗雷德里克森[J].中國行政管理,2009(7)。

③當然,關(guān)于官僚制行政是否真遭遇了機構(gòu)臃腫、效率低下問題,國外有學者提出質(zhì)疑。豪·瑞尼及坡拉·斯坦北提出“飛跑大象的理論”,認為官僚制雖巨大而笨拙,看上去行動遲緩,但事實上卻是十分強健且可以飛跑的。參見王云萍.美國公共行政:理論、實踐與倫理——訪美國著名公共行政學教授喬治·弗雷德里克森[J].中國行政管理,2009(7).及Hal G Rainey,Paula Steinbauer.Galloping Elephants:Developing Elements of a Theory of Effective Government Organizations.Journal of Public Administration Research and Theory,Vol.9,No.1,1999 pp1-32.

[1][德]馬克斯·韋伯.官僚制.國外公共行政理論精粹[Z].彭和平,編譯.北京:中共中央黨校出版社,1997.

[2]萬俊人.現(xiàn)代公共管理倫理導論[M].北京:人民出版社,2005.

[3][美]J·R·康芒斯.制度經(jīng)濟學(上)[M].于樹生,譯.北京:商務(wù)印書館,1997.

[4]Frederickson.Painting Bull’s Eyes Around Bullet Holes,in Governing[J].1992(10).

[5][美]珍妮特·V·登哈特,羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù):服務(wù),而不是掌舵[M].丁煌,譯.北京:中國人民大學出版社, 2004.

[6][美]特里·L·庫珀.行政倫理學:實現(xiàn)行政責任的途徑[M].張秀琴,譯.北京:中國人民大學出版社,2001.

[7][美]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福,譯.北京:中國人民大學出版社,2003.

[8][美]戴維·約翰·法默爾.公共行政的語言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代[M].吳瓊,譯.北京:中國人民大學出版社,2005.

[9]王云萍.美國公共行政:理論、實踐與倫理——訪美國著名公共行政學教授喬治·弗雷德里克森[J].中國行政管理,2009(7).

[10]Glick James.Chaos,Making a New Science[M].New York: Penguin Books,1987.

[責任編輯 陳浩凱]

Moralization Turn of the Contemporary Public Administration:Value Appeal and Practice Quality

ZENG Sheng-cong
(School of Public Administration,Fuzhou,Fujian 350007,China)

Since the 1990s and especially the new century,there appear a moralization turn with emphases on the value of"publicity", fairness and righteousness,public liability,social harmony and self-discipline of behavior in the theoretical paradigm of public administration,which shows the general orientation of the tendency for the public administration norms and its practical pursuit to conform to the basic values and requirements of the modern civil society.As the moral appeal of contemporary public administration taps on the humanistic view of public administration,free from shackles of over rationalization and technicism while realizing the unity between facts and value,purpose and method,instrumental rationality and value nationality,it not only endows public administration theories with the foundation of legality and the basis of value rationality,but also brings inspirational significance to the now China’s deepening of reform,promoting the modernization of national governance system and governance capacity.

norms of public administration;moralization turn;value appeal;practice quality

D035

A

1672-934X(2014)01-0040-06

2013-11-07

國家社科基金項目“行政倫理的功能及其實現(xiàn)機制研究”(批準號:06CZX021;結(jié)項號:20121642)

曾盛聰(1973-),男,福建永定人,福建師范大學公共管理學院教授、博士生導師。