政黨參與地方治理的理論邏輯研究

彭清萍， 張 帥

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟南 250100)

20世紀80年代以來，世界范圍內(nèi)經(jīng)濟全球化、政治民主化與社會多元化趨勢凸顯，“政府神話”與“市場神話”相繼破滅，促進了地方治理理論實踐的興起與發(fā)展。面對前所未有的復(fù)雜多樣的治理環(huán)境，在尋求“多中心治理之道”過程中，國家在治理體系中的缺位與弱化使得許多國家治理狀況變得日趨惡化?；谥卫硎У娘L(fēng)險與“元治理”的必要性，本文試圖引入政黨——政府——社會——公民的地方治理模式，通過對政黨參與地方治理的必然性與必要性、結(jié)構(gòu)、功能及績效分析，為應(yīng)對地方治理失效的原初命題提供部分解釋。

一、政黨參與地方治理的必然性與必要性

(一)政黨、國家、社會的基本關(guān)系

洛克式的國家——社會二元分離模式以“社會先于、高于國家”為邏輯起點，得出了關(guān)于國家——社會關(guān)系的經(jīng)典結(jié)論:一是世俗國家。國家置于社會之下，國家的生命與權(quán)力來源于社會的賦予。二是有限國家。國家世俗化的過程本質(zhì)上屬于國家權(quán)力有限化過程。在國家——結(jié)構(gòu)二元分離的分析框架下，國家與社會的權(quán)力得以區(qū)分，社會權(quán)利成為國家權(quán)力的明確界限。三是公民社會。洛克等啟蒙思想家預(yù)設(shè)的人人生而平等、自然狀態(tài)及自然法，成為公民權(quán)利、權(quán)利讓渡及公民社會實踐的理論基礎(chǔ)?；诼蹇耸降膰摇鐣治瞿Ｊ剑F(xiàn)代國家是隨著現(xiàn)代社會的出現(xiàn)而出現(xiàn)的，國家權(quán)力來源于社會權(quán)利的讓渡，社會權(quán)利在于公民個體權(quán)利的聚合。同時，現(xiàn)代社會的日趨成長又形成了對現(xiàn)代國家的要求，二者是在相互分離又相互作用中確立和發(fā)展的。而在現(xiàn)代政治中形成的政黨亦根植于社會，政黨原始權(quán)力來源于部分社會權(quán)力的集中，并通過執(zhí)政獲取國家權(quán)力，政黨成為溝通國家與社會的主要中介。隨著普選制的全面展開，大眾民主促使“體現(xiàn)人民大眾的政治目的的唯一有效手段”［1］的政黨成為國家政治結(jié)構(gòu)的中心，其受制于國家與社會，更作用于國家與社會。

(二)政黨與地方治理權(quán)力的耦合性

埃德蒙·伯克認為，政黨是“在某種一致同意的特定原則基礎(chǔ)上結(jié)合起來、用他們的共同努力來促進國家利益的人們的團體”［2］。王長江為政黨作定義:“一定社會集團中有著共同政治意愿的人們自愿結(jié)合在一起、以取得政治權(quán)力為首要目標的政治組織?！保?］政黨的定義包含了政黨權(quán)力的來源與性質(zhì)屬性界定，政黨權(quán)力本身來源于部分公民的權(quán)利讓渡，是社會部分意志作用國家權(quán)力，代表社會影響或控制國家權(quán)力的重要手段。作為國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的一種重要的政治力量，它既是國家權(quán)力的影響變量，又是國家權(quán)力的監(jiān)督對象。政黨權(quán)力來源于社會賦權(quán)，屬于社會權(quán)力范疇;而后通過參與執(zhí)政，進入政治系統(tǒng)，具有了國家權(quán)力的性質(zhì)。當代地方治理指的是“在一定的貼近生活的多層次復(fù)合的地理空間內(nèi)，依托于政府組織、民營組織、社會組織和民間的公民組織等各種組織的網(wǎng)絡(luò)體系，共同完成公共服務(wù)和社會事務(wù)管理的過程，完成以公民發(fā)展為中心的、面向公民需要服務(wù)的、積極回應(yīng)環(huán)境變化的、使地方富有發(fā)展活力的新型社會管理體系”［4］。地方治理以公共服務(wù)和社會管理的共同目標為內(nèi)部動力，依賴具備治理共識與協(xié)調(diào)能力的網(wǎng)絡(luò)體系，其權(quán)力來源于各參與主體的正式與非正式的授權(quán)，包括國家權(quán)力、社會權(quán)力及二者之間的相互轉(zhuǎn)換。地方治理不同于傳統(tǒng)公共行政將政治與行政二分的理論設(shè)定，而著眼于政治系統(tǒng)內(nèi)部政治與行政的再次結(jié)合、政治主體與非政治主體的互動，其權(quán)力屬性糅合了社會權(quán)力與國家權(quán)力的性質(zhì)，富有濃厚的多元復(fù)合性與后現(xiàn)代性色彩。不難看出，政黨權(quán)力、社會權(quán)力、國家權(quán)力三者關(guān)系的曖昧性與地方治理作為復(fù)合型權(quán)力屬性不謀而合，使得政黨與地方治理權(quán)力性質(zhì)具有極強的耦合性。

(三)全球化背景下的治理需求

現(xiàn)代政黨從產(chǎn)生之初就以奪取政權(quán)為目的，通過政黨行為實現(xiàn)政黨利益。具備治理傾向性的政黨就成為國家政治結(jié)構(gòu)的中心。21世紀以來，全球化帶來了國家與社會之間權(quán)力邊界的變化，使現(xiàn)代政黨經(jīng)歷了一場更為深刻的變革。這種變化可以通過冷戰(zhàn)結(jié)束后意識形態(tài)的淡化、政黨執(zhí)政合法性需求以及盛行的“第三條道路”指向看出。全球化過程中，社會權(quán)力不斷突破傳統(tǒng)國家及其制度體系所確定的權(quán)力邊界，并在全球化背景下形成了具有自主性、生長性和聚合性的獨立空間。全球化的發(fā)展不僅全面沖擊了傳統(tǒng)國家權(quán)力的控制力，增強了社會權(quán)力的力量，而且在二者相互制約關(guān)系加強的同時，社會權(quán)力自我發(fā)展與自我實現(xiàn)的內(nèi)在要求更加明顯。因此，國家和社會之間的權(quán)力邊界變化促使已處于國家權(quán)力運行核心的現(xiàn)代政黨成為國家、社會與公民實現(xiàn)合作治理的主要中介。

二、政黨參與地方治理的實現(xiàn)結(jié)構(gòu)

(一)地方憲政結(jié)構(gòu)

地方憲政結(jié)構(gòu)是一種以憲法約束國家權(quán)力，并使政治運作進入法治化的地方政府形態(tài)［5］。廣義的地方憲政結(jié)構(gòu)主要包括權(quán)屬且受制于憲法的地方立法、行政、司法機關(guān)及其結(jié)構(gòu)關(guān)系，狹義上的地方憲政結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)于地方立法機關(guān)。在具體的地方治理情境中，政黨參與地方治理體現(xiàn)在治理權(quán)力運行的全過程，包含治理權(quán)力的形成、決策、執(zhí)行以及對權(quán)力運行的監(jiān)督。而政黨參與地方治理的首要環(huán)節(jié)就是將社會權(quán)力屬性的政黨權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)榫邆鋰覚?quán)力屬性的國家治權(quán)，這一權(quán)力轉(zhuǎn)變過程需在地方憲政結(jié)構(gòu)中完成，地方憲政結(jié)構(gòu)成為地方治理活動的起點與核心。政黨治理權(quán)力的形成關(guān)鍵是授權(quán)，在現(xiàn)代民主政治中，授權(quán)的主要形式是選舉。政黨利用本黨地方治理戰(zhàn)略宣傳、候選人游說，爭取地方選民對政黨的支持，影響和控制選舉，以保證為地方立法機關(guān)輸送忠于本黨利益、符合本黨地方治理要求的人選。一般情況下，政黨在地方立法機關(guān)擁有更多的本黨精英，代表了政黨在地方治理活動中的主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)，也形成了政黨對地方治理的影響力。因此，政黨通過對地方治理權(quán)力授權(quán)環(huán)節(jié)的控制，完成向地方權(quán)力機關(guān)輸送本黨精英的過程，最大限度地控制地方權(quán)力的運行。

(二)黨政結(jié)構(gòu)

黨政結(jié)構(gòu)是將政黨與政府視作地方治理系統(tǒng)中的治理主體，二者相互作用與影響的關(guān)系形式集中體現(xiàn)在政黨與政府的關(guān)系上。首先，治理主體視角下的政黨與政府并不強調(diào)傳統(tǒng)黨政關(guān)系中的二元對立特征，而政黨與政府本身的權(quán)力傾向、組織運作、人員組成決定了它們交叉重合的特性，政黨日趨官僚化趨勢更加速了它們在職能、屬性與行為方式上的相似性。二者的相似性有助于政黨的地方治理戰(zhàn)略更容易轉(zhuǎn)化為政府議題，引導(dǎo)地方治理的方向選擇。其次，政黨參與地方治理的實現(xiàn)必然要求它利用黨政結(jié)構(gòu)，盡可能將政黨決策轉(zhuǎn)變?yōu)檎疀Q策，這需要政黨對政府決策過程的控制。任何一個政黨組織可以分為政府內(nèi)黨組織與政府外黨組織。政黨對政府地方治理決策的影響與控制取決于政黨參與選舉的能力及政黨對黨員的控制。如果政黨缺乏對政府地方治理決策的控制力，不能將本黨的地方治理決策加以轉(zhuǎn)化，政黨也就不能主導(dǎo)地方治理。最后，政黨無論執(zhí)政與否，都不具備直接進行大規(guī)模地方治理實施的職能，不具體介入政府的行政運作，更不包辦原屬于政府的行政事務(wù)。在政府內(nèi)，通過動員政府內(nèi)政黨精英、激發(fā)其參與治理活動的積極性，對政府施加壓力或進入地方立法機關(guān)，影響和控制政府決策與實施;在政府外，作為普通的政治組織參與小規(guī)模地方治理，在某些方面發(fā)揮作用。

(三)治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

地方治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是對高度一體化的地方傳統(tǒng)官僚科層結(jié)構(gòu)與高度碎片化的新公共管理政府——市場結(jié)構(gòu)的突破與發(fā)展，由眾多的接點及其連線交織而成的呈現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)化的狀態(tài)、系統(tǒng)和過程［6］。地方治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是一個復(fù)雜化的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，主要包含了地方治理主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、地方治理權(quán)力網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、地方治理機制網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、地方治理技術(shù)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及地方治理決策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。作為地方治理主體的政黨，基于自愿、公平、公正原則，與各層次政府、非政府組織、政黨、企業(yè)組織及公民等地方治理主體連接成富有彈性、扁平化的網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng)。它通過充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)、協(xié)商合作技術(shù)，運用官僚科層機制、市場機制與網(wǎng)絡(luò)機制進行地方多元決策，最終形成政黨——政府——社會——公民的地方治理模式。在此過程中，政黨不僅能利用網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)進行多元主體協(xié)商，實現(xiàn)屬地化決策，增強了地方治理的正確性與回應(yīng)性，而且政黨自身的政治整合特性促使多元主體達成共識，最終保證了地方治理的穩(wěn)定性與效率性。

三、政黨參與地方治理的功能分析

治理理論是政治與行政的又一次結(jié)合，并不否定現(xiàn)有的根本政治制度。因此，在治理語境下，政黨功能只會在“參與、競選、整合、綜合、化解沖突、錄用、決策和表達”［7］的傳統(tǒng)功能基礎(chǔ)上做出適應(yīng)性調(diào)整。在發(fā)達國家與后發(fā)展國家，兩者政治成熟度不同，造成了政黨功能重心的差異。比如，后發(fā)展國家政黨更多的是依靠資源整合，提供穩(wěn)定和秩序，促使該國的民主政治走向成熟;發(fā)達國家的民主政治發(fā)展相對成熟，政黨在地方治理中的功能更傾向于競選執(zhí)政，引導(dǎo)政府決策實現(xiàn)地方治理，并通過監(jiān)督反饋實現(xiàn)再治理。在此，探討政黨在不同類型國家下地方治理中的一般功能。

(一)治理網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建功能

無論是“多中心”治理理論、“第三條道路”、集體行動理論還是社群共同體思想，都體現(xiàn)了治理主體的多元化。治理網(wǎng)絡(luò)分為三個層次:基本的公民參與，多層次、多類型治理組織和治理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。杰索普根據(jù)需要協(xié)調(diào)的行動系統(tǒng)的類型把自組織分為三類:人際關(guān)系網(wǎng)，組織間關(guān)系的自組織，具有綱領(lǐng)性、自律性、使命感的系統(tǒng)間調(diào)控組織［8］。政黨通過意識形態(tài)號召、輿論宣傳、思想教育、樹立典型、利益誘導(dǎo)、組織控制等手段進行參與治理的政治動員。政黨集合公民利益和意愿，利用人本身具有的組織傾向，通過政治人才的培養(yǎng)和輸送，在政治動員的基礎(chǔ)上幫助制定組織章程、組織制度，以建立多層次、多類型的治理組織。政黨作為具有示范效應(yīng)的成熟的網(wǎng)絡(luò)體系，通過選舉獲取地方治理權(quán)力，從縱向上建立包括政黨、不同層級政府、公民組織相對穩(wěn)定的合作交流結(jié)構(gòu);從橫向上在地方區(qū)域內(nèi)建立了基于互惠合作，包含同級政黨組織、政府、公民組織及市場組織的公共事務(wù)的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。同時，作為國家與社會中介的政黨成為最有能力承擔協(xié)調(diào)職責(zé)的治理主體，政黨通過治理價值遠景與長遠目標的表達，盡可能地利用政黨組織體系，協(xié)調(diào)不同治理主體間的目標、利益、行動。

(二)資源整合功能

“資源整合是一個復(fù)雜的動態(tài)過程，是指企業(yè)對不同來源、不同層次、不同結(jié)構(gòu)、不同內(nèi)容的資源進行選擇、汲取、配置、激活和有機融合，使之具有較強的柔性、條理性、系統(tǒng)性和價值性，并對原有的資源體系進行重構(gòu)，摒棄無價值的資源，以形成新的核心資源體系的過程?！保?］這一定義同樣適用于地方治理，只不過主體變成了政治行為體。資源整合能力的大小代表了政治組織能力的高低。政黨是現(xiàn)代民主政治除政府之外最具力量的政治行為體，是社會中最具能力精英的集合。美國政治學(xué)家李普塞特稱政黨是“沖突的力量和整合的工具”［10］。政黨是利益、民意的代表，在治理中通過明確的政治目標、嚴密的組織網(wǎng)絡(luò)、嚴明的紀律、嚴整的干部群體、強大的動員能力，來識別對于治理有用的各種信息、技術(shù)、人力、智力、財力資源，從而對公共政策的制定施加強有力的影響，促進達成基本的治理共識，提高政治制度水平、政治資源運用效率，形成和維持良好的治理秩序，為不同治理議題的解決提供保障。

(三)治理重塑功能

在任何實踐中，監(jiān)督反饋重塑是不可缺少的一環(huán)，離開這個環(huán)節(jié)，實踐活動可能會犯很多錯誤，引發(fā)不必要的損失。政黨監(jiān)督是現(xiàn)代民主政治中重要的監(jiān)督形式，監(jiān)督成為政黨的主要任務(wù)和基本宗旨之一，具有比較明確的綱領(lǐng)和原則，在范圍和程序的某些方面受到法律的明確規(guī)范［11］。治理是復(fù)雜的過程，需要不斷修正。全球治理委員會將治理定義為:“各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”，其特征包含“治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程”，“治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動”［12］。任何管理活動都包含檢查、控制的環(huán)節(jié)。治理首先是政治問題，政治共識是治理的出發(fā)點;其次是管理問題，通過一系列的技術(shù)安排和手段實現(xiàn)治理共識。善治的實現(xiàn)過程不是一帆風(fēng)順的，需要多方反復(fù)協(xié)商，發(fā)現(xiàn)目標實現(xiàn)遇到的問題和困境，發(fā)揚合作精神，解決障礙或者再達成治理共識，如此循環(huán)往復(fù)，才能實現(xiàn)善治。在地方治理中，政黨相較民間組織具有更強的政治性、組織協(xié)調(diào)能力。政黨可以監(jiān)督地方政府、利益團體、第三部門等組織的行為，力求他們行為規(guī)范，利用專業(yè)技能和政治技巧對其組織效能提出建議;通過地方政府的換屆、黨政結(jié)構(gòu)的改善實現(xiàn)善治。

四、政黨對地方治理績效的作用

治理績效是治理效果的評估，目前存在的治理績效評估體系是多樣的。俞可平認為善治的六個基本要素是合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效［13］。孫柏瑛認為地方治理的總體目標應(yīng)包括提升地方可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略管理能力，消除社會貧困狀況和遏制社會排斥現(xiàn)象，實現(xiàn)地方政府重組與發(fā)展參與型地方治理網(wǎng)絡(luò);績效評估體系包括政治績效目標(合法性、法治化、透明性、責(zé)任性)，經(jīng)濟績效目標(經(jīng)濟效率、投入的成本)，社會發(fā)展績效目標(社會公平、公民社會發(fā)展與公民參與、社會穩(wěn)定與持續(xù)的、綜合協(xié)調(diào)的發(fā)展)［14］105－120。

基于政黨深刻影響民主政治和地方治理的現(xiàn)實考慮，它對地方治理績效的提升主要體現(xiàn)在以下三個方面。

(一)增加社會資本

“社會資本強調(diào)的是公民之間非正式的參與網(wǎng)絡(luò)以及體現(xiàn)這些參與中的規(guī)范，包括人們相互之間的信任、信仰、情感、互惠、社會關(guān)系、合作網(wǎng)絡(luò)、公共精神、家庭關(guān)系、宗親關(guān)系等等?！保?5］Paldam(2000)，Durlauf和 Fafchamps(2003)等認為社會資本概念的核心主要包含三個方面:網(wǎng)絡(luò)資源、相互信任與合作行為［16］。治理理論所注重和依賴的正是社會資本的發(fā)揮和增長，諸如社會資本內(nèi)涵的基本政治參與意識、民主精神、妥協(xié)與合作精神、團結(jié)與寬容精神。而這些內(nèi)容是政黨進行政治社會化的重要任務(wù)，政黨通過政治動員、治理組織和網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建與維護的努力，發(fā)揚治理所需要的團結(jié)協(xié)作精神，推動積極的治理參與，進而培育和建立了治理組織和網(wǎng)絡(luò)，最終促成地方治理主體的合作。這樣，不僅使社會資本的存量得到有效發(fā)揮，而且產(chǎn)生增量，社會資本的形態(tài)和結(jié)構(gòu)更加適合良好的地方治理。

(二)提升治理能力和質(zhì)量

樓蘇萍通過傳統(tǒng)的政府能力與治理能力的對比，發(fā)現(xiàn)治理能力概念的要素:多樣、變動的目標，官僚組織資源、共識、信任、社會資本為資源，發(fā)展伙伴關(guān)系、合同管理、支持(協(xié)助)自主管理、網(wǎng)絡(luò)管理為管理工具，目標識別與整合能力、資源整合能力、組織協(xié)調(diào)能力、合作治理的責(zé)任控制能力為關(guān)鍵能力［17］。一切社會活動都是以人為核心，地方治理能力的實現(xiàn)需要以地方治理主體為載體。“地方領(lǐng)導(dǎo)者的智慧和思維方式，成為評價地方治理能力和成效的重要因素?！保?4］135－136政黨對政治精英的發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和輸送便成為地方治理能力提升的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。另外，政黨治理主體內(nèi)外的結(jié)構(gòu)構(gòu)成了他們組織資源的一部分;政黨作為利益、民意的代表，可以迅速地對多樣變化的目標做出回應(yīng);政黨所具有的資源整合功能、組織協(xié)調(diào)能力和網(wǎng)絡(luò)維護功能是地方治理能力提升的重要促進因素。治理質(zhì)量是治理能力的體現(xiàn)。政黨對治理組織的指導(dǎo)、監(jiān)督和建議對于提升治理效率、決策透明度、行為合法性、規(guī)范性和有效性均有積極作用;政黨對責(zé)任意識與公益精神的倡導(dǎo)，以及對規(guī)則意識與合作精神的強調(diào)，促使公民對社會公平正義的關(guān)注，有利于公民社會的形成與發(fā)展，增強了社會認同與治理共識，最終實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定、綜合協(xié)調(diào)的地方治理形態(tài)。

(三)促進可持續(xù)發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展是地方治理的重要目標，甚至可以說一切的治理評估指標都可以包含在可持續(xù)發(fā)展的評估體系之內(nèi)。在此，可持續(xù)發(fā)展不僅包括普遍意義上的以生態(tài)可持續(xù)為核心的經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展的可持續(xù)，也包括了治理的可持續(xù)與再造。在地方治理中，各種與可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的議題通過政黨進入政府進行決策，政府也通過政黨宣傳執(zhí)行制定的措施;政黨對可持續(xù)發(fā)展的呼吁引發(fā)人們的關(guān)注，建立各種旨在促進可持續(xù)發(fā)展的組織和網(wǎng)絡(luò)，促使其相互協(xié)調(diào)與合作;責(zé)任意識、參與精神和治理能力的提升使各種促進可持續(xù)發(fā)展的舉措得到更有效的實施。治理的可持續(xù)與再造意味著治理理念的推廣和傳承、治理能力的延續(xù)、治理組織及網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建與維持。良好的治理意味著政治與行政在不同時期、不同階段、不同程度的結(jié)合，以適應(yīng)不同的狀況。因此地方治理需要一個持續(xù)穩(wěn)定、具有廣泛聯(lián)系的中堅組織提供價值愿景、人才、智力、制度參考。政黨意識形態(tài)或者價值追求的穩(wěn)定性、政治社會化的有效性使其可以承擔治理理念的推廣與傳承;政黨對政治精英的培養(yǎng)和輸送、公民政治參與意識及能力的提高、較長的歷史保證了治理能力的延續(xù);政黨作為政府與社會的中介，與其成員掌控大量的資源，在民主政治中的作用以及民主政治對其的依賴越來越突出，廣泛的聯(lián)系和強大的動員能力保證了治理組織及網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)與維持。治理的有效作為可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)促進可持續(xù)發(fā)展。

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