地方政府融資平臺現(xiàn)狀及發(fā)展策略
——基于四川省某融資平臺公司調(diào)查分析

李德山， 霍 微

(四川大學 經(jīng)濟發(fā)展研究院，四川 成都 610064)

根據(jù)國發(fā)[2012]19號文件，地方政府投融資平臺公司是指地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔政府投資項目，具有融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體[1]。

近年來，四川省地方政府融資平臺公司通過其融資功能的發(fā)揮，在推動和保障地方經(jīng)濟發(fā)展等方面起到了積極作用。但由于政府融資平臺公司的特殊性及多重性，其發(fā)展模式又存在著諸多的問題。主要表現(xiàn)在平臺公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善，行政色彩過于濃厚，自身造血功能缺乏，舉債規(guī)模日益膨脹，償債過于單一，風險預(yù)警評價機制不健全[2-3]。如何使地方政府投融資平臺公司健康可持續(xù)發(fā)展，是當前地方經(jīng)濟發(fā)展面臨的一個重大課題。通過對四川省某政府融資平臺公司的投融資情況、存在的風險問題進行深入分析，并提出相應(yīng)的政策建議。

一、政府投融資平臺公司的成因分析

(一)融資平臺公司概況

在四川省內(nèi)多家融資平臺公司中，該融資平臺公司采取“1+N”的發(fā)展模式。“1”即為省級綜合性投融資平臺公司；“N”為多個省級專業(yè)性產(chǎn)業(yè)投資公司。該公司注冊資本為800億元人民幣，是四川省為推動重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)而組建的融資平臺公司。截止2011年底，該公司資產(chǎn)總額2 700億元，負債總額2 128億元，資產(chǎn)負債率為79%；累計實現(xiàn)融資和完成投資均超過600億元，其中累計向其下屬的專業(yè)投資公司支持資金總額達442.24億元。公司成立多年來，融資平臺公司極大地推進了四川省在交通、能源、水務(wù)、旅游、農(nóng)業(yè)等重大基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資建設(shè)。

(二)融資平臺公司成因背景分析

隨著西部大開發(fā)的不斷深入，四川省工業(yè)化、城市化進程不斷加快。截至2012年末，四川省城鎮(zhèn)化率為43.53%，城鎮(zhèn)人口為3 515萬人。在此背景下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求與政府財力之間的矛盾日益突顯，而地方政府受到我國《預(yù)算法》的制約，不能直接成為債務(wù)主體，以及1994年國家分稅制改革以后地方財權(quán)與事權(quán)不對等進一步加大了地方建設(shè)資金的短缺，出現(xiàn)了“財權(quán)上移、事權(quán)下放”的現(xiàn)象[4-5]。這樣，地方政府開始探索設(shè)立政府投融資平臺公司，以國有土地和政府資產(chǎn)作為抵押，以財政補貼作為還款來源，向銀行貸款獲取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目融通資金[6]。為應(yīng)對2008年爆發(fā)的國際金融危機，國家出臺了4萬億元的經(jīng)濟刺激計劃，其中70%左右的投資資金由地方政府來承擔。在此背景下，地方投融資平臺公司融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速增長態(tài)勢。

二、地方融資平臺發(fā)展狀況及問題——以四川省某融資平臺公司為例

(一)融資規(guī)模日益膨脹，融資結(jié)構(gòu)不盡合理

根據(jù)調(diào)查，截至2010年年末，通過項目搭橋貸款、并購貸款、信托貸款、專項融資、債權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)債等多種融資方式獲得融資416億元，融資存量350億元，融資余額從2008年35億元增長到2011年350.63億元，三年時間地方政府融資平臺的債務(wù)規(guī)模就暴增10倍，其中大部分來自銀行信貸,而以債券融資為代表的直接債務(wù)融資所占比重較小。具體融資結(jié)構(gòu)如表1所示。

表1 融資平臺公司的融資結(jié)構(gòu)比重

注：數(shù)據(jù)截至2011年年底，下同。

(二)還款期限相對集中,償債壓力逐步增大

從調(diào)查情況來看，截至2011年年底，公司融資期限結(jié)構(gòu)為1年期60.3億元，占比17.20%；1～3年期185億元，占比52.77%；3年期以上105.3億元，占比30.03%。由于短期內(nèi)到期的地方政府債務(wù)較多，在可支配財力有限的情況下，償債高峰期給地方政府帶來非常大的債務(wù)壓力，不能按時償還貸款的風險逐步暴露。

(三)中長期投資發(fā)展迅猛，投資結(jié)構(gòu)單一，主要以交通為主

根據(jù)調(diào)查，按投資類型統(tǒng)計的投資結(jié)構(gòu)來看[7](見表2)，該融資平臺公司的投資方式主要為股權(quán)投資和債權(quán)投資，其中長期股權(quán)投資發(fā)展迅猛，長期股權(quán)投資余額從2000年的545.98億元增長到2011年687.85億元。按行業(yè)統(tǒng)計的投資結(jié)構(gòu)來看，2011年，交通設(shè)施營運及建設(shè)領(lǐng)域占79%，能源與資源領(lǐng)域占12%，投資與資產(chǎn)管理領(lǐng)域占4%，商業(yè)貿(mào)易領(lǐng)域占1%，其他領(lǐng)域占4%。明顯可以看出，由于平臺公司投資項目多以公益性項目為主，交通和能源基礎(chǔ)建設(shè)投資占比高達91%，其特點為周期長、額度大、利率大、收益小[5]，這樣使得平臺公司不具備良好的自我發(fā)展能力。

表2融資平臺公司投資概況億元

長期股權(quán)投資長期債權(quán)投資2009年年末余額545.98 84.052010年年末余額539.64 86.552011年年末余額687.85 75.15

(四)法人治理結(jié)構(gòu)不完善，行政色彩過于濃厚

從調(diào)查情況來看，該融資平臺公司的企業(yè)屬性不清，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，市場化融資“借、用、管、還”的責任主體不清晰。主要表現(xiàn)在：一是注冊資本金不足。該融資平臺公司注冊資本金全部來源于地方政府的財政注資，資金來源不獨立，且實到資本金不足；二是行政色彩過于濃厚，沒有建立起現(xiàn)代企業(yè)管理制度。該融資平臺公司的管理層基本上都是地方政府相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)或政府指派的有關(guān)人員，使得公司難以完全按照市場化的方式來經(jīng)營管理。

(五)自身造血功能缺乏，風險預(yù)警評價機制不健全

從調(diào)查情況來看，該融資平臺公司投資項目限制多，缺乏自我造血功能，風險預(yù)警評價機制不健全。主要表現(xiàn)在：一是平臺公司仍然是作為政府借款機構(gòu)。由于平臺公司投資項目多以公益性項目為主，以商業(yè)為主的營業(yè)收入非常少，造成平臺公司可持續(xù)發(fā)展能力大幅下降。二是政府對平臺公司經(jīng)營權(quán)限的限制，使得公司只具有投資權(quán)，沒有管理權(quán)，無法以市場盈利為目標，從而使得公司超負債經(jīng)營，忽略了借款償還機制。三是缺乏風險預(yù)警和防范機制。公司沒有建立和執(zhí)行嚴格的風險管理控制制度，只能預(yù)防短期風險，無法防范長期風險。

三、地方融資平臺公司發(fā)展策略

(一)厘清政府和平臺公司間的契約關(guān)系，推進平臺市場化運作

融資平臺公司是由政府出資的國有獨資企業(yè)，一方面需要承擔政府賦予的相關(guān)職能與任務(wù)，另一方面其自身又要支撐自主經(jīng)營的要求。融資平臺公司由于政府干預(yù)而處于半市場化狀態(tài)，政府職能的履行和企業(yè)盈利的追逐存在著根本沖突。所以，如何處理好平臺公司與地方政府之間的契約關(guān)系是關(guān)鍵所在。就平臺公司而言，它的任務(wù)就是如何完成重大基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資建設(shè)，如何促使地方政府能夠定期給付建設(shè)資金，如何防止平臺公司的債務(wù)風險轉(zhuǎn)移給地方財政，如何實現(xiàn)平臺公司的可持續(xù)發(fā)展。要解決這些問題，融資平臺公司首先要逐步向市場化方向轉(zhuǎn)變，使其在投資決策和資金使用等方面享有充分的自主權(quán)；其次，融資平臺公司可以通過整體上市或控股參股企業(yè)上市方式，依照市場手段，通過重組或兼并,到境內(nèi)外股票市場融資，擴大直接融資規(guī)模，實現(xiàn)其良性發(fā)展。

(二)完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度

首先，在法人治理結(jié)構(gòu)方面，平臺公司要完善決策、管理、監(jiān)督三位一體的法人治理架構(gòu)和經(jīng)營約束機制。董事會應(yīng)該下設(shè)常務(wù)委員會、審核委員會及等專門委員會，增加外部董事在企業(yè)董事會的比重，其中獨立董事應(yīng)占絕大多數(shù)，以保證董事會的獨立性。第二，在選人用人機制方面，平臺公司要逐步推行市場化的管理層選拔方式，推進管理層的職業(yè)化。在董事會中，在保證政府委派相關(guān)人員占有一定比例的同時，可以引進職業(yè)經(jīng)理人來行使日常管理權(quán)限，政府官員不再負責融資平臺公司的具體經(jīng)營管理。第三，在經(jīng)營決策方面，平臺公司不應(yīng)直接介入下屬公司的經(jīng)營決策，而應(yīng)通過加強董事會建設(shè)來實現(xiàn)對其有效監(jiān)管，下屬公司要享有充分的經(jīng)營自主權(quán)，完全按照商業(yè)原則運作。第四，在激勵機制方面，應(yīng)盡快完善和規(guī)范薪酬制度在內(nèi)的激勵約束機制，確保高管人員以股東利益為主要目標。同時，對現(xiàn)有平臺的高管人員進行專業(yè)培訓，盡快提高高管人員管理素質(zhì)和職業(yè)操守，以此提高平臺公司的經(jīng)營水平和運營效率。

(三)加強平臺資源整合力度，提高自我“造血功能”

根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要，融資平臺公司要從“融資平臺”向“經(jīng)營實體”轉(zhuǎn)變，提高自身“造血功能”，提高資源的配置效率。第一，應(yīng)當在項目合理分類的基礎(chǔ)上實施公司的整體兼并重組，加快資源整合力度。第二，繼續(xù)推動政府增加平臺資本金，注入經(jīng)營性、易變現(xiàn)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)(包括國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、國有股權(quán)資產(chǎn))，提高融資平臺公司在市場中的競爭力。第三，通過存量調(diào)整使現(xiàn)有的存量資本在下屬各個控股公司之間合理流動，實現(xiàn)要素的合理配置和優(yōu)化組合。第四，通過改制、重組、上市、資產(chǎn)證券化等方式，充實平臺公司現(xiàn)金流，降低負債率，促進融資平臺做實做強。

(四)積極創(chuàng)新融資模式，實現(xiàn)平臺公司的股權(quán)多元化

交通、能源、水務(wù)、旅游等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金需求很大，因此，平臺公司既要根據(jù)自身的負債水平來合理規(guī)劃債務(wù)規(guī)模，又要積極創(chuàng)新融資模式，優(yōu)化負債結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)股權(quán)多元化。一方面，對于成長性較好、經(jīng)營機制和管理機制健全的平臺子公司可以通過多層次資本市場提供的IPO、企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資券以及產(chǎn)業(yè)投資基金等方式來實現(xiàn)融資。另一方面，對于市場有一定潛力、預(yù)期業(yè)績突出的經(jīng)營性項目可采取BT、TOT、BOT 和PPP等模式[8]來吸引民間資本，緩解資金壓力，實現(xiàn)投資方式多樣化。通過股權(quán)多元化，一方面可以使平臺公司能夠獨立負責項目的投融資和經(jīng)營管理工作，減少行政干預(yù)；另一方面可以使地方政府在保證回購資金順利到位的同時，充實平臺公司現(xiàn)金流。

(五)強化項目分類管理，完善債務(wù)償還機制

融資平臺公司要根據(jù)城市公用基礎(chǔ)設(shè)施分類，建立一套債務(wù)償還長效機制。對于公益性的項目，可以直接要求政府以財政撥款形式或者以委托代建的形式進行運作。同時，要根據(jù)項目投資情況向政府申請相應(yīng)的項目運作收益；對于半公益性的項目，因為有一定的收益，可通過向政府申請一定的財政補貼、貼息、稅收返還等，讓地方融資平臺能平衡運轉(zhuǎn)；對于收益性項目，融資平臺公司可以直接利用其經(jīng)濟效益，實現(xiàn)必要的回報。對于一些確實無法償還的債務(wù)，融資平臺公司可以通過向地方政府申請，利用地方政府每年的預(yù)算，撥付部分資金，作為與平臺債務(wù)規(guī)模相適應(yīng)的償債基金。

(六)構(gòu)建風險預(yù)警、評估機制，提高抗風險能力

融資平臺公司應(yīng)設(shè)立負責內(nèi)部監(jiān)督審計和風險控制的部門，建立起以監(jiān)事會為領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、風險控制部門為支撐的風險控制監(jiān)督機制和預(yù)警體系，全程監(jiān)控運營發(fā)展。平臺公司要根據(jù)項目類型和資金來源的不同，采取分類管理和分類監(jiān)控，對財務(wù)風險產(chǎn)生、發(fā)展的全過程跟蹤、識別、評價、預(yù)測和監(jiān)控，建立財務(wù)風險跟蹤監(jiān)督機制和預(yù)警體系。指標體系可以從短期償債能力、長期償債能力和現(xiàn)金流三大方面來分析。由于平臺公司不同于一般的經(jīng)營性公司，對于指標體系的選擇不僅要按照一般經(jīng)營性公司的指標來考核，如流動比率、速動比率、資產(chǎn)負債率、股東權(quán)益比率、主營業(yè)務(wù)現(xiàn)金比率、現(xiàn)金自給率等，還要兼顧到平臺公司的特殊性，如項目工程周期長、長期負債多、融資規(guī)模大以及政府回購資金等特點來加以衡量。同時，地方融資平臺公司還要建立健全信息披露制度，使隱形負債向顯性負債轉(zhuǎn)變，可以通過一些資信評級機構(gòu)、審計事務(wù)所、會計事務(wù)所等中介機構(gòu)來合法檢查相關(guān)情況，向社會披露信息。

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