國外現(xiàn)代大學制度及其監(jiān)督機制的比較與啟示

張燕妹， 劉唐宇

(1.福建農(nóng)林大學 文法學院，福建 福州 350002； 2.福建農(nóng)林大學 廉政研究中心，福建 福州 350002； 3.福建農(nóng)林大學 管理學院，福建 福州 350002)

我國高等教育體制改革至1990年代以來取得了顯著的成效。然而，隨著改革的不斷深入，制度層面的諸多問題逐漸顯露，傳統(tǒng)的制度體系已不能解決我國高等教育發(fā)展中的新問題，甚至成為束縛高等教育進一步發(fā)展的障礙。因此，從2005年開始，建立現(xiàn)代大學制度逐步被認為是深化高等教育改革、促進高等教育發(fā)展的新的方向和要求。此外，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出要從“完善治理結(jié)構(gòu)，落實黨委、校長職權(quán)，探索教授治學，發(fā)揮群眾團體作用，加強擴大社會合作”等方面完善中國特色現(xiàn)代大學制度及其監(jiān)督機制[1]。

一、國外現(xiàn)代大學制度模式概覽

國外現(xiàn)代大學制度的主要模式有德國的教授治校模式、英國的經(jīng)費自主模式、美國的完整自主模式和日本的高度集權(quán)模式四種。其中德國和英國最具有原生性，他們都具有長久的大學歷史，是早期大學的誕生地。而美國與日本的大學制度則是在學習、借鑒德國和英國模式的基礎(chǔ)上形成的。四種現(xiàn)代大學制度模式各具特色又相互聯(lián)系。

(一)德國的教授治校模式

中世紀大學是德國大學的發(fā)展原型，所以德國大學繼承中世紀大學的模式跟政府有著十分密切的關(guān)系[2]。德國大學制度是根據(jù)政府的法令、法規(guī)制定而來的。由此可見，在這樣的制度下，德國的大學享有的自主權(quán)利十分有限，反之，大學多隸屬于政府。為彌補制度的限制，政府也給予了大學高度的自治權(quán)，并充分尊重學者個人的學術(shù)自由。而政府則通過教育部門對大學進行管理，將人事任免權(quán)、經(jīng)費使用權(quán)、事務處理權(quán)等方面權(quán)利掌握在手中，實行最后決策。

學校內(nèi)部的組織管理具有鮮明的教授治校的特點，形成了三級式的組織架構(gòu)即大學評議會、學部、講座。教授主要負責相關(guān)的教學和科研活動，具有一定的自主研究權(quán)利，如課程設置、考試安排、研究所建設等都由教授負責并且可以直接從政府領(lǐng)取所需費用，擁有完全的資金使用權(quán)和支配權(quán)。而院、系一級的并不直接介入教授的教學、科研活動，主要是負責相關(guān)協(xié)調(diào)工作。教授在擁有國家支持和自主權(quán)下所做的研究和教學主要根據(jù)自身的學術(shù)領(lǐng)域進行，受社會影響小，所以德國的大學與社會的聯(lián)系不大。

(二)英國的經(jīng)費自主模式

約翰·范德拉格夫在《學術(shù)權(quán)利》一書中說：“英國大學的理想和學術(shù)管理結(jié)構(gòu)在很大程度上決定于牛津和劍橋大學的古老傳統(tǒng)。”[3]而牛津和劍橋大學的傳統(tǒng)制度中具有顯著的非政府性和捐贈性。在此傳統(tǒng)制度的影響下，英國大學除了法律上具有法人資格和獨立地位之外，還將經(jīng)費自主作為重要的自主機制。同時，英國大學享有高度的自治權(quán)利，自訂章程、自行發(fā)展，大學可以自己決定學校的內(nèi)部事務，政府不直接充當管理者的角色，而是由學校自行擔任。學校支配著經(jīng)常性的撥款和支出、掌握著新生錄取和學生考試、控制著學科建設和課程設置以及有著對教職員工的任用和對教師任期的決定權(quán)。英國大學內(nèi)部由三級結(jié)構(gòu)組成，分別為校、院、系，而與學校整體一樣，每一級都有一定的自主權(quán)，逐漸形成了學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力分治、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)整體的優(yōu)秀制度。在與社會聯(lián)系的程度上，英國大學與德國模式有實質(zhì)性的差別，通過董事會、理事會等組織英國大學與社會有機地聯(lián)系著，大學很好地成為了社會不可或缺的組成部分，教育市場化也是英國模式的一個重要特點。

(三)美國的完整自主模式

具有較為完備的自主權(quán)是美國大學模式的一個重要特點。主要體現(xiàn)在美國大學在許多方面都享有完全的自主權(quán)，如制定規(guī)章和條例、經(jīng)費的分配和使用、教師的聘任、招生管理、課程設置等。內(nèi)部管理方面，具有決定學校事務的全權(quán)組織是董事會，同時董事會可以任命校長賦以實權(quán)來管理學校事務，在系級中的中層管理人員也擁有較大的自主權(quán)[4]。美國大學通過委員會的形式對學校的各項事務進行處理和決策，并依據(jù)條例進行一定的監(jiān)督和管理。委員會的組成人員主要包括教授、教師、行政人員以及學生，學校管理較為民主化。在市場經(jīng)濟基礎(chǔ)上產(chǎn)生的美國大學制度，有著較為健全的大學競爭機制，與社會有著直接的聯(lián)系，因此有較強的社會適應能力。

(四)日本的高度集權(quán)模式

日本大學制度具有高度集權(quán)的特點，這主要是受日本國家主義思想和自身高等教育的傳統(tǒng)影響。所以，從某種程度上說日本政府有著直接管理大學的權(quán)利。政府在大學的各項決策方面有著絕對的話語權(quán)和決定權(quán)，主要表現(xiàn)在規(guī)劃大學發(fā)展前景、制定大學職能、管理大學事務方面。為了實現(xiàn)對大學事務的管理和干預，日本政府還通過法令和行政法規(guī)等法律形式對大學內(nèi)部學科設置、人員編制、教學科研等方面進行規(guī)定。在這樣的規(guī)定之下，日本大學明顯地依附著政府，體現(xiàn)出來的管理模式是“政府管理大學，大學對政府負責”的模式。

二、中外現(xiàn)代大學制度比較及其監(jiān)督機制發(fā)展趨勢

國外現(xiàn)代大學制度的建設與發(fā)展具有較長的歷史，現(xiàn)代大學制度及其監(jiān)督機制的建設較為完善。通過中外現(xiàn)代大學制度異同點比較，討論現(xiàn)代大學制度監(jiān)督機制的發(fā)展趨勢，能夠為我國現(xiàn)代大學制度及其監(jiān)督機制的構(gòu)建提供有益的啟示。

(一)中外現(xiàn)代大學制度比較

1.中外現(xiàn)代大學制度的相同點

(1)董事會制度作用大。國外現(xiàn)代大學制度建設與發(fā)展中，董事會制度在其中發(fā)揮了重大的作用，隨著國際化、信息化時代的來臨，為了能夠更好地適應教育的發(fā)展，建立科學、有效的管理運行機制已經(jīng)成為世界各國高校的重中之重。20世紀80年代以來，我國的高校董事會制度也逐步設立并完善，發(fā)揮著重要的作用，成為學校與社會的連接點，同時也是民主科學管理的重要途徑之一。

(2)實行校長負責制。國內(nèi)外大學的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)都實行校長負責制，許多權(quán)力都委托于校長，校長統(tǒng)一領(lǐng)導學校各項工作，不同的是國外大學是實行董事會領(lǐng)導下的校長負責制，我國實行的是黨委領(lǐng)導下的校長負責制。

(3)采取三級管理方式。國外大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)普遍采取校、院、系三級管理方式，我國在大學運行機制上與國外基本一致，校級主要負責管理學校行政事務，總籌規(guī)劃，在與校外機構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)方面發(fā)揮應有的作用。院級的權(quán)力介于校級與系級之間，負責學院的具體發(fā)展和學生具體事務管理，對學校負責。系級的管理更加注重教學科研活動，組織教師活動、發(fā)揮教師參與管理的作用。

2.中外現(xiàn)代大學制度的不同點

(1)辦學自主權(quán)方面。大學的成功發(fā)展，不僅僅需要強大的經(jīng)費作為支持，還需要有組織的管理模式和靈活的運作模式。與國外發(fā)達國家的現(xiàn)代大學制度和監(jiān)督機制相比，中國的大學制度和監(jiān)督機制缺乏相對的自主權(quán)，但是從另一方面來說，面臨的外部約束力也會相對比較單一。除了政府通過相關(guān)部門實施行政管理外，沒有其他外部組織能夠明顯對大學實施監(jiān)督作用，因為傳統(tǒng)上中國的大學被看成是“政府部門的附屬單位”[5]。在中國的大學制度中政府對大學實施行政管理的內(nèi)容是多方面的，其中有校長的任命、經(jīng)費的投入與使用、學生的錄取、學費標準的制定、教師的管理等等。因此，中國的大學自主決策能力比國外大學要弱的多，在辦學上也相對缺乏靈活性。從某種程度上說，中國大學一方面缺乏來自社會各界的經(jīng)費支持，另一方面也缺乏社會各界的監(jiān)督。

(2)自我約束機制方面。通過改革，中國的大學與政府的關(guān)系發(fā)生了很大的變化，中央政府不斷放權(quán)，這是可以看到的成績，但是從另一方面來說，與國外發(fā)達國家大學約束機制相比較，中國的大學外部約束機制發(fā)展相對緩慢。國外現(xiàn)代大學主要通過政府和立法來對大學的經(jīng)費使用和學生招生等方面進行明確的規(guī)定，同時還有一些大學學會、專業(yè)學會和認證機構(gòu)通過各種評估機制和行規(guī)約束大學行為。校友和基金會也會對大學進行監(jiān)督，如果他們發(fā)現(xiàn)大學理事會或者校長玩忽職守、管理不善就會停止對大學的資助等。近十幾年來，中國也頒布了各種各樣的教育法規(guī)和條例，但是對大學辦學的約束作用還沒有達到法律應有的力度。在中國的高等教育中也有一些行業(yè)學會和專業(yè)學會，但是對于規(guī)范行業(yè)行為的作用也沒有明顯地顯露出來。

(3)學術(shù)自由方面。19世紀初，學術(shù)自由的概念在德國誕生，它是大學不可缺少的靈魂。在國外的高等教育管理體制中，學術(shù)自由有著十分寬泛的范疇，它包括了學術(shù)活動的各個方面，是學術(shù)性活動的保障。同時，大學內(nèi)部在強調(diào)學術(shù)自由的同時國外大學還強調(diào)學者的自律和制度約束。目前在中國的大學和社會中，還遠遠達不到學術(shù)自由的標準。我國的大學屬于行政權(quán)力模式，一定程度上控制了學術(shù)權(quán)力。過多的教育行政和其他行政部門的干預，讓學術(shù)自由成為一個口號，無法真正實施。而且目前中國大學的規(guī)章制度在很多情況下缺乏針對性和約束力，起不到很好的監(jiān)督效果。

(二)國外現(xiàn)代大學制度監(jiān)督機制發(fā)展趨勢

為了加強現(xiàn)代大學制度，國外一些大學建立了較為完備的監(jiān)督網(wǎng)絡，設計了較為完善的監(jiān)督機制。主要發(fā)達國家的現(xiàn)代大學制度及其監(jiān)督機制是一個開放的體系，其途徑和類型也是多種多樣的，包括權(quán)力監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督等，它們具有一些共同的特點和發(fā)展趨勢。

1.國外現(xiàn)代大學制度監(jiān)督機制的共同特點

通過對主要發(fā)達國家的現(xiàn)代大學監(jiān)督機制進行分析，可以總結(jié)出一些共同特點：第一，在現(xiàn)代大學制度及其監(jiān)督機制的建設上，學術(shù)權(quán)力發(fā)揮著重要的作用。形成學術(shù)行政兩權(quán)分離，讓學術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力在各自的領(lǐng)域和范圍內(nèi)能夠發(fā)揮各自的作用。同時，建立相應的保障機制，充分保障學術(shù)權(quán)力的作用發(fā)揮，讓學術(shù)權(quán)力享有一定的地位。第二，將個人負責制和議會制結(jié)合，在學術(shù)權(quán)力和政府權(quán)力當中發(fā)揮應有的作用。第三，現(xiàn)代大學設立評議會或教授會，教授會具有“自下而上，民主決策”的特點[6]，對學術(shù)事務擁有決策權(quán)，教授等學術(shù)人員在學生管理中發(fā)揮一定的作用。與此同時，又規(guī)定由校長擔任主席一職，有效地調(diào)節(jié)著個人負責制和議會制的關(guān)系，讓二元權(quán)力得到有效地發(fā)揮，減少相互間的摩擦。

2.國外現(xiàn)代大學制度監(jiān)督機制的發(fā)展趨勢

(1)多元化趨勢。民主管理是現(xiàn)代大學管理的一個重要原則也是實現(xiàn)監(jiān)督的一個重要手段，正是因為民主觀念的不斷加深，大學內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化的趨勢，原有的二元結(jié)構(gòu)被不同的利益主體打破，權(quán)力結(jié)構(gòu)模式由原來的單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w，形成了相互作用、相互監(jiān)督、犬牙交錯的格局。各國的代表性事件促使了多元化趨勢的進展：美國的學生激進運動使得校外政治團體對大學進行更多的干預，教授的權(quán)力得到增強，能夠有自身的發(fā)言權(quán)，同時，學生也能通過學生代表大會的形式行使一定的自我管理權(quán)；德國1965年的大學生騷亂也讓學生有著更為全面的參與學校事務決策的權(quán)力，有些州還通過立法的形式將賦予學生管理和決策權(quán)法律化，讓學生權(quán)力的實施有著法律保障；法國1986年的大規(guī)模學生運動使得法國當局開始認真考慮新一輪的高等教育制度革新，在改革的實行過程中，強調(diào)了大學管理和決策的參與面的擴大。讓更多的普通教員、行政人員、學生等參與理事會的討論。這樣，學校與學生、校外人員一同參與大學事務的決策，使得決策的成員構(gòu)成多元化。形成各種權(quán)力主體在獨立行使自己應有的權(quán)力的同時，也能彼此參與與之相關(guān)的事務。大學內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)呈穩(wěn)定的多元化態(tài)勢，有利于各類權(quán)力主體更好地代表多數(shù)人的利益。

(2)均衡化趨勢。各國政府與大學之間的關(guān)系以及大學的傳統(tǒng)因體制的原因而有所不同，大學內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出多樣化趨勢，即權(quán)力結(jié)構(gòu)模式向二元權(quán)力均衡方向的漂移。英國布魯納爾大學政治學教授英里斯·柯根將大學作為一個政治系統(tǒng)來研究，考究其管理體制的演變。他認為20世紀60年代以前，大學的權(quán)力之所以大多數(shù)賦予大學教授，是因為當時社會對高等教育的期望傾向于教授治校。隨后因為教育經(jīng)費的緊張和校外資助者、校內(nèi)管理專家的權(quán)力增強，嚴重削弱了教授的權(quán)力，學校權(quán)力開始向行政化管理方向轉(zhuǎn)移。與之相反的是，在美國，教授被賦予比校長、院長等不同級別行政權(quán)力更多的支配權(quán)力，教授治校得到充分地體現(xiàn)。可見，在社會要求多元化的今天，協(xié)調(diào)學術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的關(guān)系并最終實現(xiàn)兩者均衡化發(fā)展將是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。

三、國外現(xiàn)代大學制度及其監(jiān)督機制的啟示

隨著知識經(jīng)濟與全球化的日益明顯，研究國外現(xiàn)代大學制度及其監(jiān)督機制，總結(jié)和分析國外大學在建立現(xiàn)代大學制度過程中的經(jīng)驗，對完善中國特色現(xiàn)代大學制度及其監(jiān)督機制具有重要的作用，對促進我國高等教育改革具有重要的參考價值。

(一)保證大學辦學自主權(quán)

現(xiàn)代大學自主辦學是大勢所趨。政府對于大學的管理主要體現(xiàn)在宏觀調(diào)控之中，做到不直接管理和控制學校運行情況，不干預學校日常管理，不將行政命令用在高校學術(shù)領(lǐng)域。政府將更好地定位自身所涉及的范圍，應該更多地關(guān)注教育立法和法規(guī)、教育規(guī)范和監(jiān)督、教育管理和評估等方面。只有這樣，現(xiàn)代大學的辦學自主權(quán)才能得以真正實現(xiàn)。同時，在設定學校享有自主權(quán)力的同時，應進一步完善大學教育辦學義務，如進一步認真貫徹履行國家的教育方針、政策，依法獨立辦學，學校管理透明等，這樣才能充分享有辦學自主權(quán)。

(二)擴大高校的管理自主權(quán)

我國現(xiàn)行的高校管理體制上很多方面都還存在教育行政部門和其他行政部分干預的情況，至今還未完全擺脫計劃經(jīng)濟模式的束縛。在政府與大學的職責之間，并不是要建立一個政府管少一些、學校管多一些的格局，也不是構(gòu)建一個強學校、弱政府教育的格局，而是要明確政府主要管什么，如何管的問題，是要克服政府管了不該管的事，又有不少事該管而又沒有管的問題，以及又僅靠單一的行政手段和直接管理的方式所存在的問題[8]。建立現(xiàn)代大學制度，就是要進一步擴大大學的管理自主權(quán)，實現(xiàn)大學的民主管理，做到用主動管理代替被動管理。大學在面向社會自主辦學的情況下，能夠充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢，自主地選擇自身的管理模式。其次，大學還應該從行政化管理中脫身出來，轉(zhuǎn)為學術(shù)化管理。承認并尊重學術(shù)權(quán)力，遵循學術(shù)活動的規(guī)律，給學術(shù)權(quán)力以相應的地位和權(quán)威，提升學術(shù)權(quán)力。最后，大學應該由封閉式的管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放式的管理。大學不應該游離于經(jīng)濟、社會之外，應該將大學的管理同社會的管理有機地結(jié)合在一起，做到校內(nèi)校外一同為大學管理發(fā)展服務。只有這樣，才能進一步地擴大大學管理自主權(quán)，讓一些致力于學術(shù)創(chuàng)新的人才脫穎而出，激發(fā)大學師生參與治校的意識，營造真正的民主管理自覺性。

(三)捍衛(wèi)大學的學術(shù)自由

在大學的學術(shù)活動過程中，學者應該充分捍衛(wèi)學術(shù)自由，依據(jù)理性判斷和對真理的執(zhí)著認知做出理性選擇和正確結(jié)論，而不應盲目遵從權(quán)威。因此，必須達到“內(nèi)在自由”和“外在自由”，“內(nèi)在自由”即超越功利，尊重學術(shù)權(quán)利和學術(shù)自由，維護學術(shù)的獨立和尊嚴；“外在自由”即不游離但不拘泥于經(jīng)濟社會，擺脫世俗的束縛和政府權(quán)力的限制[9]。只有“外在自由”和“內(nèi)在自由”同時被滿足，才意味著學術(shù)自由的真正實現(xiàn)。與此同時，學術(shù)自由帶動的是學術(shù)創(chuàng)新的實現(xiàn)，現(xiàn)代大學制度改革過程中要堅決捍衛(wèi)大學的學術(shù)自由，引領(lǐng)社會的創(chuàng)新。

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