從文化管理到文化治理
——文化領(lǐng)域政府治理現(xiàn)代化的邏輯歸宿

王振亞

(陜西師范大學(xué) 政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院，陜西 西安 710062)

在全球化、網(wǎng)絡(luò)化這一不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)影響下，在利益多元化與沖突不斷加劇的社會(huì)背景下，如何順應(yīng)時(shí)代潮流、合理界定政府權(quán)力范圍與行為空間，廣泛吸納社會(huì)力量參與公共文化事務(wù)管理，消解原有的“主—客”二元對(duì)立結(jié)構(gòu)，成為當(dāng)前文化體制改革的焦點(diǎn)，這關(guān)乎中國(guó)文化“軟實(shí)力”以及綜合國(guó)力的提升?！段幕芾韺W(xué)導(dǎo)論》[1]一書(shū)揭示了政府文化管理發(fā)展變化的歷程，提出了文化治理是新的歷史條件下政府文化管理的新形式；并強(qiáng)調(diào)在治理理論指導(dǎo)下，從政府視域出發(fā)，反思現(xiàn)行的政府文化管理模式和管理行為，探索符合時(shí)代要求和社會(huì)及文化發(fā)展的政府文化治理模式，以打破傳統(tǒng)的一元管理格局，推動(dòng)中國(guó)文化建設(shè)在多元互動(dòng)治理格局中走向繁榮。

一、政府文化管理模式的演化

受經(jīng)濟(jì)環(huán)境、管理方式、政治因素、科技手段以及文化發(fā)展水平等因素影響，中國(guó)政府文化管理的模式演變經(jīng)歷了三大階段，呈現(xiàn)出各階段的不同特征。政府文化管理由傳統(tǒng)的一元文化管理模式，逐漸演變?yōu)檎鲗?dǎo)、其他主體動(dòng)態(tài)融合與互動(dòng)的文化管理模式，對(duì)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)行宏觀管理和調(diào)控，推動(dòng)著中國(guó)文化建設(shè)的不斷發(fā)展與繁榮。

文化管理的高度集權(quán)時(shí)期(1949～1978)，表現(xiàn)出鮮明的“官辦文化”和文化管理意識(shí)形態(tài)化的特征。在蘇聯(lián)意識(shí)形態(tài)模式的示范效應(yīng)和戰(zhàn)時(shí)文化體制的深入影響下，中國(guó)建立起了與當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的、高度集權(quán)的文化管理模式。政府直接充當(dāng)文化活動(dòng)的組織者、文化資源的掌控者、文化成果的擁有者、文化單位的所有者、文化資金的提供者等多重角色，通過(guò)構(gòu)建龐大嚴(yán)密、條塊結(jié)合、封閉的文化行政管理網(wǎng)絡(luò)，最大限度地集中和掌握著文化資源。在此基礎(chǔ)上，政府基于自身權(quán)力對(duì)文化管理主要采取行政手段，即通過(guò)政策、指令、計(jì)劃、制度、決議等形式，強(qiáng)制性地配置文化資源，實(shí)現(xiàn)意識(shí)形態(tài)宣傳與思想政治教育、社會(huì)輿論引導(dǎo)與控制的目標(biāo)。這種高度集權(quán)化和意識(shí)形態(tài)化的文化管理模式在一定程度上推動(dòng)了文化事業(yè)的發(fā)展。但是，由于管理模式以管控為主，相對(duì)單一、僵化，黨委宣傳部門(mén)與文化行政部門(mén)在管理職能上出現(xiàn)了相互交叉、重疊等問(wèn)題，加之特殊社會(huì)背景的影響，造成中國(guó)文化建設(shè)發(fā)展緩慢，文化藝術(shù)工作基本陷入困局。

文化管理的初步轉(zhuǎn)型時(shí)期(1978～2002)，政府從“管”到“辦”的過(guò)渡性特征逐漸顯現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革和政治領(lǐng)域分權(quán)式改革的逐步推進(jìn)，文化管理模式也開(kāi)始探索變革之路，政府管理重心開(kāi)始由具體文化活動(dòng)的微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃的制定，嘗試放松對(duì)具體文化活動(dòng)的舉辦、文化成果的占有、文化機(jī)構(gòu)的人員配置等管制，開(kāi)始強(qiáng)化宏觀領(lǐng)域管理職能，弱化微觀領(lǐng)域控制權(quán)力，主要充當(dāng)文化發(fā)展的戰(zhàn)略制定者、宏觀管理者和調(diào)控者角色。隨著文化市場(chǎng)地位的逐步確立，中國(guó)開(kāi)始探索政府與市場(chǎng)、政府與文化事業(yè)單位之間的關(guān)系，嘗試將部分職能讓渡給文化單位和市場(chǎng)，允許他們根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)在文化管理中發(fā)揮輔助和補(bǔ)充作用，并鼓勵(lì)市場(chǎng)更大程度地發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用。此時(shí)，政府文化管理形成了以行政手段為主、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段為輔的管理體系。通過(guò)政策、指令等系列政策文件的形式，規(guī)劃和配置文化資源，對(duì)文化領(lǐng)域的事務(wù)及活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)、管理和監(jiān)督；通過(guò)經(jīng)濟(jì)政策、財(cái)稅制度等多種經(jīng)濟(jì)杠桿，在資金、人才、技術(shù)、資源等方面為文化發(fā)展提供支持和保障，扶持文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展；通過(guò)法律文件規(guī)范文化市場(chǎng)運(yùn)作，以法律的強(qiáng)制力確保文化領(lǐng)域相關(guān)利益主體的合法權(quán)益。政府文化管理的這一轉(zhuǎn)型探索為新型管理模式的產(chǎn)生奠定了良好的基礎(chǔ)。

文化管理進(jìn)入全面深化改革時(shí)期(2002年至今)，政府在文化領(lǐng)域的“管辦分離”特征已充分彰顯。隨著市場(chǎng)和社會(huì)力量的不斷發(fā)展壯大，政府逐漸重視市場(chǎng)和社會(huì)在文化管理中的作用，日漸強(qiáng)化了市場(chǎng)在文化資源配置中的基礎(chǔ)性作用，甚至是決定性作用，鼓勵(lì)社會(huì)組織有效參與文化事業(yè)發(fā)展。此時(shí)，政府文化管理關(guān)注的焦點(diǎn)集中于文化的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，尤其是文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與發(fā)展、公共文化產(chǎn)品生產(chǎn)與服務(wù)、文化產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)執(zhí)法與監(jiān)管方面，弱化了直接舉辦文化活動(dòng)、占有文化成果、提供文化資金等微觀領(lǐng)域的權(quán)力干預(yù)。同時(shí)，開(kāi)始明晰政府、市場(chǎng)與社會(huì)共同參與文化管理的各自權(quán)力邊界，政府主導(dǎo)宏觀戰(zhàn)略，市場(chǎng)負(fù)責(zé)微觀運(yùn)行，社會(huì)進(jìn)行有效補(bǔ)充的權(quán)力空間開(kāi)始建構(gòu)，中國(guó)由此開(kāi)啟了政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者各司其職、互動(dòng)合作的治理模式的探索之路。

當(dāng)前，在文化管理領(lǐng)域，政府主要借助于經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)的規(guī)范與指導(dǎo)。經(jīng)濟(jì)手段是政府宏觀調(diào)控的基本手段，即政府通過(guò)運(yùn)用財(cái)政手段、稅收手段、價(jià)格手段和資助與補(bǔ)貼的重點(diǎn)扶持手段等，支持重大基礎(chǔ)文化設(shè)施建設(shè)，扶持文化事業(yè)發(fā)展，規(guī)范文化市場(chǎng)發(fā)展秩序，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)的集群化、規(guī)模化發(fā)展。法律手段是規(guī)范和指導(dǎo)文化發(fā)展的重要工具，即通過(guò)文化立法、文化執(zhí)法、文化司法和文化普法教育等多個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)文化發(fā)展領(lǐng)域中具體的文化行為予以制度化、規(guī)范化的確認(rèn)與約束，由政府文化執(zhí)法部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)法以打擊違法行為，由司法機(jī)關(guān)對(duì)文化領(lǐng)域的利益糾紛進(jìn)行調(diào)節(jié)以維護(hù)相關(guān)主體合法權(quán)益，并長(zhǎng)期通過(guò)宣傳、教育將法律常識(shí)潛移默化為個(gè)體行動(dòng)內(nèi)在價(jià)值取向，由此協(xié)調(diào)文化市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)和管理活動(dòng)中所有利益主體間的關(guān)系，推動(dòng)中國(guó)文化發(fā)展步入法制化軌道。行政手段是政府基于自身權(quán)力對(duì)文化發(fā)展采取的管理方式，即政府以政策、指令、計(jì)劃、制度、決議等形式，明確文化發(fā)展方向，規(guī)劃和配置文化資源，監(jiān)督文化發(fā)展及其運(yùn)行狀況，以推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)的有序、健康發(fā)展。

二、文化治理是政府文化管理的嶄新形式

當(dāng)前，受“全能政府”這一傳統(tǒng)思維慣性的影響，政府在文化管理領(lǐng)域表現(xiàn)出一定程度的趨利性和非理性?xún)A向，對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)參與文化管理產(chǎn)生了一些消極影響，導(dǎo)致政府在文化管理中的缺位、越位和錯(cuò)位現(xiàn)象的出現(xiàn)。

在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，政府“對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)知還停留于工具性層面，即不是將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)視為一種有著自身運(yùn)行邏輯和自我調(diào)節(jié)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)秩序，而是可供政府隨意拿捏的制度安排或隨意取舍的政策工具”[2]，往往代行市場(chǎng)資源配置和結(jié)構(gòu)調(diào)整職能，主導(dǎo)甚至掌控文化市場(chǎng)發(fā)展及其運(yùn)作方式，并通過(guò)國(guó)家宏觀政策手段予以約束和限制，在一定程度上抹殺了市場(chǎng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的自主性，導(dǎo)致文化市場(chǎng)中“無(wú)法將經(jīng)濟(jì)推至帕累托最優(yōu)的效率邊界”[3]。在文化事業(yè)領(lǐng)域，仍然奉行“大政府小社會(huì)”的管理模式，不是將社會(huì)組織視為一種有著自身管理體制和自我運(yùn)行邏輯的積極能動(dòng)的自組織力量，而是主要依賴(lài)于政府道德關(guān)懷和資源扶持的被動(dòng)的附屬機(jī)構(gòu)，由此造成公共文化發(fā)展的活力不足、效率低下，難以滿足人民群眾的公共文化需求。

在治理理論架構(gòu)中，“政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)是組成國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的三大制度系統(tǒng)”[4]，它們共同維系和規(guī)范公共秩序，合力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這一價(jià)值旨趣契合了中國(guó)文化體制改革“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)導(dǎo)向。因此，《文化管理學(xué)導(dǎo)論》一書(shū)提出，中國(guó)的文化體制改革也要因應(yīng)管理變革趨勢(shì)，以治理理論為指導(dǎo)，以推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槟康?，反思?dāng)前政府文化管理模式弊端，明確政府放權(quán)于市場(chǎng)、社會(huì)的目標(biāo)和策略，重塑政府文化治理空間，構(gòu)建科學(xué)、合理、高效的政府、市場(chǎng)、社會(huì)良性互動(dòng)的治理體系。

文化管理從強(qiáng)調(diào)政府管控轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暥嘣黧w治理，是公共管理學(xué)研究的一大進(jìn)步，也是今后文化管理發(fā)展的新趨勢(shì)。在新型的文化治理模式下，政府通過(guò)制定社會(huì)政策和法規(guī)，依法管理和規(guī)范社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)市場(chǎng)秩序，實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)、社會(huì)的多元回應(yīng)和互動(dòng)。從轉(zhuǎn)變政府職能視角著眼，厘清政府、市場(chǎng)和社會(huì)行為邊界，無(wú)疑是中國(guó)文化體制改革的關(guān)鍵所在。

在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，十八屆三中全會(huì)提出，要“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，政府應(yīng)該切實(shí)轉(zhuǎn)變管理職能，合理控制權(quán)力邊界，做“政府該做的事”，該管的要堅(jiān)定不移地管好、管出水平，不該管的堅(jiān)決不管。政府應(yīng)該將權(quán)力邊界和治理空間主要限定在市場(chǎng)環(huán)境的維護(hù)方面，即主要負(fù)責(zé)破除各類(lèi)市場(chǎng)壁壘和阻力，建立統(tǒng)一開(kāi)放、自由平等的現(xiàn)代市場(chǎng)體系和公開(kāi)、透明的市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)則，提高資源配置效率和公平性，推動(dòng)文化市場(chǎng)資源、要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置；在市場(chǎng)機(jī)制能夠充分發(fā)揮作用、充分調(diào)動(dòng)生產(chǎn)者積極性、有效配置文化資源時(shí)，由市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用，政府主要承擔(dān)監(jiān)管職能。

在文化事業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)厘清政府與社會(huì)之間的權(quán)力邊界和治理空間，做“政府能做的事”。在文化治理中，政府與社會(huì)的關(guān)系不是主體與附屬的關(guān)系，而應(yīng)是拾遺補(bǔ)缺、服務(wù)替代、協(xié)同增效的協(xié)作關(guān)系。因此，政府一方面應(yīng)充分發(fā)揮作為權(quán)力中心所獨(dú)有的資源、人才、信息、資金、技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)，保障人民群眾共享文化發(fā)展成果；另一方面，政府應(yīng)通過(guò)各類(lèi)優(yōu)惠政策激發(fā)社會(huì)組織活力，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與文化建設(shè)，加快形成科學(xué)有效的文化治理體制，以推進(jìn)基本公共文化服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進(jìn)程。這種多元文化治理體制的構(gòu)建，表征著公共權(quán)力回歸共生性，有利于政府?dāng)[脫越位、缺位、錯(cuò)位的尷尬，在文化事務(wù)管理中與市場(chǎng)、社會(huì)建立互動(dòng)合作關(guān)系，形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)助力、社會(huì)主管的文化治理網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)。

三、文化治理范式呼喚政府管理行為的轉(zhuǎn)變

基于對(duì)當(dāng)前政府文化管理模式的理性反思，《文化管理學(xué)導(dǎo)論》一書(shū)指出，必須在充分理解治理理論價(jià)值理念的基礎(chǔ)上，通過(guò)憲政框架明確劃分政府在文化治理中的內(nèi)在權(quán)力邊界和外在治理空間，避免政府權(quán)力異化為肆意侵占市場(chǎng)和社會(huì)治理空間的“權(quán)力”，建構(gòu)起政府、市場(chǎng)、社會(huì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的文化治理模式，實(shí)現(xiàn)三者的“正和博弈”，促進(jìn)文化發(fā)展的秩序穩(wěn)定和持久繁榮。

就政府內(nèi)部而言，必須整合地方政府相關(guān)文化管理部門(mén)的職能與資源，建構(gòu)“大文化管理體制”。在文化治理體系下，政府權(quán)力的發(fā)揮應(yīng)該是統(tǒng)一、高效的，而不是無(wú)所不能、不受制約、各自為政，因此，必須借助于文化管理體制改革，結(jié)束長(zhǎng)期以來(lái)地方政府在文化領(lǐng)域的多頭管理格局，實(shí)現(xiàn)文化文物、新聞出版、著作權(quán)、廣播影視等多類(lèi)行業(yè)的統(tǒng)一管理。具體來(lái)講，一是要理清黨政在文化管理領(lǐng)域的職能與關(guān)系。在文化管理實(shí)踐中，地方黨委宣傳部門(mén)仍在一定程度上干預(yù)地方文化管理事務(wù)，造成文化管理政出多門(mén)，往往導(dǎo)致文化市場(chǎng)主體在文化發(fā)展中無(wú)所適從。因此，文化治理模式下理順黨政關(guān)系，并不是弱化黨對(duì)文化的領(lǐng)導(dǎo)地位，而是要求在遵循現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展基本規(guī)律的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)政府文化管理工作的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)。二是要理順文化管理部門(mén)的職能關(guān)系。當(dāng)前，中國(guó)文化管理領(lǐng)域?qū)嵭械氖菞l塊分割、多頭管理的模式，這種模式不僅造成文化管理部門(mén)的職能交叉、多頭執(zhí)法和管理缺位等問(wèn)題，還易導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中文化發(fā)展面臨管理與實(shí)踐日益脫節(jié)或疲于應(yīng)付的問(wèn)題。文化治理模式下理順政府管理部門(mén)的職能關(guān)系，要求加快政府內(nèi)部職能的有機(jī)整合，在頂層設(shè)計(jì)上進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)的制度安排，建構(gòu)與之匹配的文化管理體制，由一個(gè)部門(mén)來(lái)統(tǒng)一行使文化管理職能，并將政府職能主要定位于文化事業(yè)領(lǐng)域，即在公共文化服務(wù)、文化社會(huì)管理、文化市場(chǎng)監(jiān)管等方面發(fā)揮政府職能。除此之外，還可以探索建立文化管理部門(mén)與其他政府部門(mén)的聯(lián)合辦公體制，實(shí)現(xiàn)政府文化部門(mén)與財(cái)政、稅務(wù)、勞動(dòng)與社會(huì)保障、人事、國(guó)有資產(chǎn)管理等多個(gè)相關(guān)部門(mén)的聯(lián)合辦公，大力發(fā)展多元化管理監(jiān)督機(jī)制，為文化發(fā)展奠定良好的管理體制保障。

就政府外部而言，必須合理劃定政府治理的空間范圍，確保政府權(quán)力適時(shí)而為、廉潔高效。以“規(guī)范權(quán)力”為目標(biāo)指向，將政府“容易包辦一切、打破有效治理規(guī)則、破壞治理各方發(fā)揮各自效用的權(quán)力規(guī)范和約束起來(lái)”[5]，這是規(guī)范政府權(quán)力的關(guān)鍵所在。治理理念指導(dǎo)下的文化治理模式不同于傳統(tǒng)的文化管理模式，它要求政府權(quán)力必須被控制在規(guī)定的職能范圍內(nèi)，既不能隨意干預(yù)文化市場(chǎng)的運(yùn)行和市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮，也不得隨意干預(yù)社會(huì)的文化自治事務(wù)。具體而言，一方面，要求政府減少對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)在微觀運(yùn)行中的直接干預(yù)，從宏觀層面為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的制度環(huán)境，確保市場(chǎng)在資源配置、結(jié)構(gòu)調(diào)整中決定性作用的充分發(fā)揮，避免出現(xiàn)政府越位、錯(cuò)位現(xiàn)象；同時(shí)，政府應(yīng)該主動(dòng)下放權(quán)力，除對(duì)公益性文化單位的一些必要績(jī)效監(jiān)督和對(duì)經(jīng)營(yíng)性單位的基本管理外，其余包括經(jīng)營(yíng)管理權(quán)、用人自主權(quán)和分配自主權(quán)在內(nèi)的權(quán)力都應(yīng)該歸于單位組織，以更好地激發(fā)市場(chǎng)主體活力，推動(dòng)市場(chǎng)有序發(fā)展。另一方面，要求政府通過(guò)政策措施激發(fā)社會(huì)活力，挖掘社會(huì)參與文化發(fā)展的潛力，鼓勵(lì)社會(huì)力量有序參與文化治理活動(dòng)，構(gòu)建起政府與社會(huì)促進(jìn)文化發(fā)展的合作機(jī)制，不斷提升政府文化治理能力的現(xiàn)代化、科學(xué)化水平。只有合理限制政府在市場(chǎng)和社會(huì)領(lǐng)域的治權(quán)，才能促使其以更高的治理績(jī)效去解決好有關(guān)文化發(fā)展戰(zhàn)略層面的重大問(wèn)題，進(jìn)而避免政府陷入職責(zé)不清、權(quán)力失范的管理陷阱而難以自拔。

四、結(jié)語(yǔ)

《文化管理學(xué)導(dǎo)論》一書(shū)，探究了文化管理的價(jià)值屬性、模式嬗變、內(nèi)容構(gòu)成和發(fā)展趨勢(shì)等問(wèn)題，并從治理理念出發(fā)深入分析了其他主體參與文化治理的內(nèi)在機(jī)理與邏輯架構(gòu)，形成了一系列具有創(chuàng)新性、發(fā)人深思的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)；特別是對(duì)文化社會(huì)治理的基本內(nèi)容、基本范式和綜合保障的闡述，并在改革實(shí)踐層面為政府職能轉(zhuǎn)變提供了理性工具，在學(xué)術(shù)研究層面為理論創(chuàng)新開(kāi)拓了新的研究思路。

[1] 劉吉發(fā)，金棟昌，陳懷平.文化管理學(xué)導(dǎo)論[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013.

[2] 何顯明.政府轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代國(guó)家治理體系的建構(gòu)：60年來(lái)政府體制演變的內(nèi)在邏輯[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2013(6):4-13.

[3] 張慧君，景維民.國(guó)家治理模式構(gòu)建及應(yīng)注意的若干問(wèn)題[J].社會(huì)科學(xué)，2009(10):9-15.

[4] 張慧君，景維民.轉(zhuǎn)型國(guó)家的治理結(jié)構(gòu)與策略選擇：基于理論和經(jīng)驗(yàn)研究的總結(jié)與反思[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2009(1):4-7.

[5] 任劍濤.國(guó)家治理的簡(jiǎn)約主義[J].開(kāi)放時(shí)代，2010(7):73-86.