我國(guó)環(huán)境守法機(jī)制完善對(duì)策研究*

李啟茂

(福建泉州豐澤區(qū)委黨校，福建泉州362000)

環(huán)境法治在我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的進(jìn)程中占有重要地位。目前，我國(guó)部分企業(yè)盲目追求利潤(rùn)最大化，守法意識(shí)相對(duì)薄弱，導(dǎo)致環(huán)境問題出現(xiàn)惡化。環(huán)境法的制定由立法、法律運(yùn)行、守法三個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成。由于治理污染技改費(fèi)用較高，導(dǎo)致部分企業(yè)不能完全按照法律規(guī)定來執(zhí)行;就政府部門而言，因未能正確定位環(huán)境保護(hù)工作角色，又導(dǎo)致其對(duì)企業(yè)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管不力;另外我國(guó)至今未形成較為完善的守法機(jī)制，因此很有必要對(duì)我國(guó)環(huán)境守法機(jī)制做現(xiàn)狀分析和完善策略研究［1］。

一 環(huán)境守法機(jī)制的本體分析

(一)環(huán)境守法的主體

環(huán)境守法的主體是指由誰遵守法律。我國(guó)有著廣泛的環(huán)境守法主體，所有社會(huì)組織和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)按照環(huán)境法的規(guī)定進(jìn)行生產(chǎn)生活。按照守法主體數(shù)量人數(shù)的多少來劃分，守法主體被劃分為“團(tuán)體守法”和“個(gè)體守法”兩類。“團(tuán)體守法”主體包括我國(guó)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位等［2］?！皞€(gè)體守法”一類中的個(gè)體是指我國(guó)公民，每位公民都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真遵紀(jì)守法。

(二)環(huán)境守法的內(nèi)容

環(huán)境守法的內(nèi)容指的是守法主體按照法律規(guī)定行使權(quán)利和履行相關(guān)義務(wù)。權(quán)利和義務(wù)的行使和履行一方面可以充分調(diào)動(dòng)人們守法護(hù)法的熱情，另一方面，可以推動(dòng)環(huán)境法的全面實(shí)施和進(jìn)一步完善。

(三)環(huán)境守法的原則

環(huán)境守法的原則包含兩方面，即普遍守法和平等守法這兩個(gè)準(zhǔn)則。普遍守法原則指的是在環(huán)境法的規(guī)定中社會(huì)行為的所有參與者均是守法主體，均應(yīng)當(dāng)受法律的約束;平等守法原則主要是指在守法關(guān)系中，每個(gè)守法主體均是平等的，他們都應(yīng)該遵守法律規(guī)范，也都會(huì)對(duì)該法律的實(shí)施產(chǎn)生影響。

(四)環(huán)境守法的狀態(tài)

環(huán)境守法的狀態(tài)主要表示守法主體所做出行為的合法程度。按照這樣的表述，守法狀態(tài)可以被分為三個(gè)層次:最低狀態(tài)、中層狀態(tài)和最高狀態(tài)。最低狀態(tài)主要是指守法主體做出的行為不涉及違法和犯罪;中層狀態(tài)主要是指守法主體嚴(yán)格按照環(huán)境法來約束自己的行為，從而帶動(dòng)社會(huì)法律秩序向好的方面發(fā)展;最高狀態(tài)主要是指守法主體從心理上和行為上均嚴(yán)格按照環(huán)境法的精神和制度要求，充分行使和履行守法主體的權(quán)利與義務(wù)。

守法狀態(tài)還可劃分為積極守法和消極守法兩種。消極守法是指守法主體迫于環(huán)境或者社會(huì)的壓力而被動(dòng)地按照法律的規(guī)定進(jìn)行執(zhí)行，心理上對(duì)環(huán)境法并不認(rèn)可;積極守法是指守法主體在心理上認(rèn)可環(huán)境法，并在實(shí)際行動(dòng)中嚴(yán)格按照環(huán)境法的要求進(jìn)行辦事，這樣的狀態(tài)是法律制定者所希望看到的。

二 我國(guó)環(huán)境守法現(xiàn)狀及成因分析

目前，我國(guó)在制定環(huán)境法的同時(shí)也注意到了守法主體的問題。而隨著環(huán)境法的廣泛宣傳，守法主體對(duì)該法律的認(rèn)可度也進(jìn)一步得到了提高，但問題還是較為廣泛地存在著［3］。

(一)公民的環(huán)境守法現(xiàn)狀

公民作為我國(guó)最廣泛的守法主體，從總體上看情況還是良好的，存在的問題則集中表現(xiàn)在:

1.公民未能完全行使環(huán)境權(quán)益

人們對(duì)間接侵犯自己環(huán)境權(quán)益的行為不夠重視，如大氣污染、污水泛濫等。

2.公民未能按照環(huán)境法規(guī)范來約束自己的行為

部分人認(rèn)為環(huán)境污染主要針對(duì)的是企業(yè)污水廢棄物的排放，沒有注意到生活垃圾的污染問題。

3.公民未能對(duì)環(huán)境守法重要性給以充分的認(rèn)識(shí)

我國(guó)將環(huán)境問題擺到了國(guó)家戰(zhàn)略的高度位置，要求我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)同時(shí)發(fā)展，但多數(shù)公民對(duì)法律的認(rèn)識(shí)還只是限于刑法、民法等，對(duì)環(huán)境法的認(rèn)識(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

(二)企業(yè)的環(huán)境守法現(xiàn)狀

1.企業(yè)未能充分遵守環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度指的是所有項(xiàng)目在開工之前均需要環(huán)境部門對(duì)其項(xiàng)目選址、規(guī)劃和建設(shè)等做前期調(diào)查、項(xiàng)目分析，對(duì)可能存在的環(huán)境影響因素進(jìn)行分析，并提供防治措施。企業(yè)無視環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)前期存在的環(huán)境問題無法得到解決，最后導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響達(dá)到無法挽回的地步。企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照制度要求對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行合理的規(guī)劃和布局，將企業(yè)對(duì)環(huán)境的不良影響降到最低。

2.企業(yè)未能遵守“三同時(shí)”制度

“三同時(shí)”制度指的是同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工和同時(shí)投產(chǎn)使用。我國(guó)所有項(xiàng)目(新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目)，其勞動(dòng)安全衛(wèi)生設(shè)施必須與主體工程同時(shí)進(jìn)行。這項(xiàng)制度不僅可以有效控制企業(yè)新增污染源，而且對(duì)治理老污染源也起到了推動(dòng)作用。然而，一些企業(yè)在工程施工過程中，為了一己私利，未經(jīng)上級(jí)部門的批準(zhǔn)，便私自停止環(huán)境污染治理工程的施工，最終導(dǎo)致環(huán)境污染。

3.企業(yè)未能遵守清潔生產(chǎn)制度

清潔生產(chǎn)要求企業(yè)在產(chǎn)品生產(chǎn)中，通過改進(jìn)技術(shù)，在產(chǎn)品生產(chǎn)初期消減生產(chǎn)污染，降低污染物的排放，以此來減輕企業(yè)所造成的環(huán)境問題。部分企業(yè)對(duì)該制度認(rèn)識(shí)不夠，甚至有些企業(yè)根本不知道如何實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)。

4.企業(yè)有意違反環(huán)境法

環(huán)境法要求企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，但在處罰的力度方面還比較小，也就是對(duì)違法企業(yè)罰款較少，這樣就導(dǎo)致企業(yè)的違法成本較低，很多時(shí)候他們寧愿選擇違法。

(三)行政執(zhí)法者的環(huán)境守法現(xiàn)狀

行政執(zhí)法者作為環(huán)境法的具體實(shí)施者，對(duì)該項(xiàng)法律更應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行，然而現(xiàn)實(shí)中部分執(zhí)法者卻出現(xiàn)瀆職和違法行為［4］，主要表現(xiàn)在:

1.執(zhí)法者濫用職權(quán)，野蠻執(zhí)法

我國(guó)部分行政執(zhí)法主體自身守法意識(shí)薄弱，輕視法律，以身試法，超越自己職權(quán)進(jìn)行執(zhí)法，甚至有時(shí)采用暴力手段，這嚴(yán)重?fù)p壞了公民的環(huán)境權(quán)益和執(zhí)法部門的社會(huì)形象。

2.環(huán)境執(zhí)法者未能履行法定職責(zé)

我國(guó)相關(guān)法律要求執(zhí)法者公平公正執(zhí)法，然而在現(xiàn)實(shí)生活中，迫于工作、生活壓力，部分執(zhí)法者選擇不守法，甚至接受其他人的賄賂，為行賄者的不法行為開綠燈。

3.執(zhí)法者執(zhí)法不力

執(zhí)法不力是我國(guó)實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家的一個(gè)重要障礙。執(zhí)法者明知一些企業(yè)項(xiàng)目會(huì)對(duì)環(huán)境造成污染，但在審批程序上卻未能嚴(yán)格把關(guān)。

4.執(zhí)法者自身守法觀念淡薄

在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，部分執(zhí)法者在行使執(zhí)法權(quán)的時(shí)候未能清醒地認(rèn)識(shí)到自己也是守法主體，而是將自身排除在守法主體之外，這種情況是與我國(guó)法律相違背的，應(yīng)當(dāng)避免。

(四)環(huán)境守法現(xiàn)狀的成因

導(dǎo)致我國(guó)目前守法現(xiàn)狀的原因主要有以下幾個(gè)方面:

1.環(huán)境法制定不夠完善

我國(guó)環(huán)境法起步比較晚，該法律雖然在制定中參考了西方國(guó)家的法律條款，但在某些方面仍存在著不足。如對(duì)于違反環(huán)境法主要以罰款為主，這就導(dǎo)致了守法成本較高、違法成本較低的情況;對(duì)于罰款的具體金額沒有明確規(guī)定，使得部分企業(yè)大鉆法律的漏洞等。

2.守法主體對(duì)環(huán)境法的認(rèn)識(shí)不夠

隨著我國(guó)法治的不斷推進(jìn)，多數(shù)公民對(duì)多項(xiàng)起步較早的法律，如民法、刑法等有了充分認(rèn)識(shí)和了解，并且能夠很好地遵守。然而，對(duì)于諸如環(huán)境法等法律，受起步較晚、宣傳力度不足等因素的影響，部分公民熟悉程度很低。

3.守法主體意識(shí)淡薄

守法意識(shí)對(duì)我國(guó)環(huán)境治理和法制化進(jìn)程有著重要的影響。目前，我國(guó)部分公民，尤其是環(huán)境執(zhí)法人員的主體意識(shí)較為淡薄，不能知法守法，不能按照環(huán)境法的規(guī)定辦事，造成了不良影響。作為國(guó)家工作人員，不能起帶頭作用，也從根本上影響到大眾對(duì)法律的信心。

三 完善環(huán)境守法機(jī)制對(duì)策分析

我國(guó)環(huán)境法治建設(shè)需要進(jìn)一步得到完善，同時(shí)應(yīng)注意的是，守法機(jī)制也應(yīng)該得到進(jìn)一步健全［5］。

(一)提高公眾的環(huán)境意識(shí)水平

大眾環(huán)境意識(shí)水平的高低對(duì)環(huán)境法的完善發(fā)展起到至關(guān)重要的作用，我們需要進(jìn)一步做以下幾方面的工作，提高公眾的環(huán)境意識(shí)水平。

1.加強(qiáng)公民的環(huán)境教育

通過電視、廣播等媒體，進(jìn)一步加大環(huán)境保護(hù)宣傳力度，同時(shí)充分發(fā)揮學(xué)校教育作用，使環(huán)境保護(hù)從學(xué)生抓起。

2.樹立正確的消費(fèi)觀

提倡公眾在日常的生活中采取綠色消費(fèi)方式，并逐歩培養(yǎng)理性消費(fèi)觀，以此來增強(qiáng)人們的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。

3.擴(kuò)大公眾的環(huán)境保護(hù)參與實(shí)踐

通過制定民間環(huán)保組織制度、組織綠色環(huán)保活動(dòng)、宣傳環(huán)境污染危害等方式，組織公眾參與到環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐中來，使他們認(rèn)識(shí)到環(huán)境污染所造成的嚴(yán)重危害，以及如何從日常小事做起，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)。另外，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)民間組織的成立，使得那些起步晚、規(guī)模小的環(huán)保組織得到快速發(fā)展［6］。

(二)執(zhí)法方案的有效制定

1.加強(qiáng)管理對(duì)象的教育和幫助

通過報(bào)刊、電視等發(fā)布環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)和環(huán)境違法處罰措施等，使公眾能清晰地認(rèn)識(shí)到什么樣的行為是環(huán)境法所允許的，什么樣的行為是環(huán)境法所禁止的，進(jìn)而可以使他們調(diào)整自己的生活消費(fèi)習(xí)慣，同時(shí)也給那些存有違法心理的人以震懾，打消他們的違法念頭，并為企業(yè)提供環(huán)保技術(shù)幫助，使企業(yè)在自身技術(shù)方面得到不斷提高。

2.向管理對(duì)象宣傳守法的成功案例

不斷向管理對(duì)象推出環(huán)境守法成功案例，給出守法執(zhí)法整個(gè)細(xì)節(jié)，使管理對(duì)象對(duì)整個(gè)案例有全方位的認(rèn)識(shí)，從而使其對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)水平提上一個(gè)臺(tái)階，提高他們參與到環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中來的積極性。

3.制定更多的經(jīng)濟(jì)刺激方案

執(zhí)法者可以在經(jīng)濟(jì)方面制定出更多的政策法規(guī)，使企業(yè)在守法的同時(shí)可以得到相應(yīng)的實(shí)惠，并且有助于企業(yè)更好的發(fā)展，這樣就會(huì)刺激管理對(duì)象嚴(yán)格守法。

4.提高管理對(duì)象自身的環(huán)境管理能力

需要不斷提高管理對(duì)象自身的環(huán)境管理能力，尤其是針對(duì)企業(yè)管理者，這方面能力提高了，才能正確處理可能或已經(jīng)存在的企業(yè)環(huán)境污染問題，進(jìn)一步彌補(bǔ)企業(yè)自身存在的缺陷。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法者的環(huán)境審計(jì)工作。這可以對(duì)企業(yè)內(nèi)部影響環(huán)境守法因素做出正確評(píng)估，進(jìn)一步提升企業(yè)自身應(yīng)變能力。

(三)完善相關(guān)的立法

環(huán)境法體系是否科學(xué)完善關(guān)系到我國(guó)實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治的根本，所以該法律條文應(yīng)當(dāng)?shù)玫竭M(jìn)一步完善。環(huán)境違法行為所需承擔(dān)的責(zé)任主要有環(huán)境刑事責(zé)任、環(huán)境行政責(zé)任和環(huán)境民事責(zé)任這三個(gè)方面，我們應(yīng)當(dāng)從這三個(gè)方面出發(fā)制定較為完善的環(huán)境法體系。

1.完善環(huán)境刑事責(zé)任方面的立法

這項(xiàng)立法是環(huán)境違法事件最為嚴(yán)厲的責(zé)任承擔(dān)方式。隨著社會(huì)的發(fā)展，環(huán)境法律中增加了較多新的罪名，并且以后將會(huì)有更多領(lǐng)域的環(huán)境違法被列入刑罰，這從根本上填補(bǔ)了環(huán)境刑事責(zé)任空白這一現(xiàn)狀。目前，針對(duì)環(huán)境守法主體的犯罪行為所需承擔(dān)的責(zé)任，經(jīng)常以罰款替代了刑事責(zé)任。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確環(huán)境犯罪的構(gòu)成要件，對(duì)那些嚴(yán)重違法環(huán)境法的行為進(jìn)行刑事處罰才能體現(xiàn)出法律的威懾力。

目前，我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境犯罪刑事責(zé)任的承擔(dān)不能僅針對(duì)那些已經(jīng)對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重傷害的行為，還應(yīng)該涵蓋那些沒有造成有形的、可計(jì)算的犯罪結(jié)果的行為。另外，環(huán)境刑事責(zé)任的量刑較輕，并且罰金較少，應(yīng)當(dāng)對(duì)此進(jìn)一步加強(qiáng)，從而提高環(huán)境違法行為成本。

2.完善環(huán)境民事責(zé)任方面的立法

該項(xiàng)立法主要是指污染環(huán)境者在民事方面所需承擔(dān)的責(zé)任。目前我國(guó)該方面所作的規(guī)定還存在或多或少的不足。在賠償污染所造成的損失之外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境修復(fù)等方面的責(zé)任規(guī)定。

3.完善環(huán)境行政責(zé)任方面的立法

環(huán)境行政責(zé)任是由環(huán)境執(zhí)法部門對(duì)違法主體進(jìn)行行政處罰來實(shí)現(xiàn)的。目前，我國(guó)在這方面還存在諸多不足。如財(cái)產(chǎn)罰作為行政責(zé)任承擔(dān)的主要方式過于單一，適用范圍較小，由此應(yīng)當(dāng)增加行政處罰的形式，這樣才能對(duì)環(huán)境起到更好的保護(hù)作用。對(duì)那些承擔(dān)環(huán)境行政責(zé)任的主體，除了對(duì)單位進(jìn)行處罰之外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)決策個(gè)人進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶幜P，這樣使單位和自然人同時(shí)承擔(dān)環(huán)境違法所帶來的行政責(zé)任，促進(jìn)以后單位決策的合理性。

目前，我國(guó)在行政處罰方面的力度較低，在單位和個(gè)人考慮違法和守法成本時(shí)對(duì)比懸殊，很多時(shí)候，對(duì)于資金雄厚、法律意識(shí)淡薄的人可能會(huì)選擇違法來進(jìn)一步增加利益。所以應(yīng)當(dāng)適當(dāng)加大違法處罰力度。另外，我國(guó)在企業(yè)持續(xù)性排污問題方面規(guī)定不明顯，這就導(dǎo)致執(zhí)法者在對(duì)違法行為進(jìn)行認(rèn)定時(shí)存在困難，使得部分企業(yè)鉆了這一空子?？梢栽黾映掷m(xù)性排污企業(yè)的刑事責(zé)任，使得企業(yè)不敢以身試法。

［1］丁敏.“環(huán)境違法成本低”問題之應(yīng)對(duì)［J］.法學(xué)評(píng)論，2009，(4).

［2］田華.從我國(guó)的環(huán)境問題看環(huán)境法治建設(shè)［J］.環(huán)境，2006，(S1).

［3］蔡守秋.關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境法治建設(shè)的總體構(gòu)想［J］.東方法學(xué)，2008，(3).

［4］周瑞玲.關(guān)于加強(qiáng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的思考［J］.林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2007，(10).

［5］王燦發(fā).環(huán)境違法成本低之原因和改變途徑探究［J］.環(huán)境保護(hù)，2005，(9).

［6］李鈺.關(guān)于政府機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)守法中主體角色的探究［J］.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，(4).