戶籍制度改革與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化路徑

胡 雪

(福建警察學(xué)院,福建福州 350007)

戶籍制度改革與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化路徑

胡 雪

(福建警察學(xué)院,福建福州 350007)

戶籍制度改革是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的重要保障。老一代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體形成了一種特殊的市民化路徑,即就地或就近市民化。然而,隨著新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的興起,原先的就地或就近市民化路徑開始遇到更大的挑戰(zhàn)。因此,必須進(jìn)一步深化戶籍制度改革,讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有更多的機(jī)會(huì)、更多的選擇去實(shí)現(xiàn)市民化,使城鎮(zhèn)化逐漸從“數(shù)量增加”向“質(zhì)量提升”轉(zhuǎn)變。

戶籍制度;農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口;戶口等級(jí);城鎮(zhèn)化;市民化

城鎮(zhèn)化的核心是人口的市民化,十八屆三中全會(huì)決定明確強(qiáng)調(diào):“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民;創(chuàng)新人口管理,加快戶籍制度改革,全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件,嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模;穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋,把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系,在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系;建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制,從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地,提高城市土地利用率。”而這其中,都離不開戶籍制度改革。

戶籍制度是最根本的社會(huì)管理制度之一,不僅中國(guó)有此項(xiàng)制度,國(guó)外同樣也有此項(xiàng)制度[1],雖然叫法不一但管理內(nèi)容基本相似,大致包括兩個(gè)方面:一是人口登記與管理,二是人口遷移管理。外國(guó)的戶籍制度多稱為“民事登記”、“生命登記”或“人事登記”[2],登記內(nèi)容十分詳細(xì),包括人口出生登記、死亡登記、婚姻登記等,對(duì)人口遷移的管理相對(duì)放寬,有些國(guó)家通過(guò)市場(chǎng)加法制手段、有些國(guó)家通過(guò)加強(qiáng)城市管理水平來(lái)調(diào)節(jié)公民遷移和移居方向,遷移基本自由。而我國(guó)的戶籍制度在人口遷移方面進(jìn)行嚴(yán)格控制和管理,準(zhǔn)遷條件和手續(xù)繁復(fù)。因此,戶籍制度在我國(guó)城鎮(zhèn)化和市民化進(jìn)程中有著核心的地位和作用,對(duì)轉(zhuǎn)型期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了直接而又深遠(yuǎn)影響。

一、我國(guó)戶籍制度的形成與存在問(wèn)題

(一)我國(guó)戶籍制度的形成

中國(guó)的戶籍制度最早可追溯到春秋戰(zhàn)國(guó)?！豆茏?禁藏》云“戶籍田結(jié)者,所以知貧富之不訾也,故善者必先知其田,乃知其人,田備然后民可足也”,“戶籍”這個(gè)名詞首次在中國(guó)歷史上出現(xiàn)。“戶籍”古又稱“戶版”、“名籍”、“名數(shù)”等,到了秦漢“戶籍”趨于完善。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的“書社制度”和“上計(jì)制度”到民國(guó)時(shí)期《戶籍法》和《戶口普查法》的公布,戶籍制度形式不斷變化,但其功能基本相似,一直以來(lái)都是歷代王朝一項(xiàng)重要的社會(huì)管理制度,主要在于加強(qiáng)人口管理,進(jìn)行人口統(tǒng)計(jì),為分配土地、征收賦稅徭役的重要依據(jù),所謂“人戶以籍為定”。

我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度是伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的,是中華人民共和國(guó)對(duì)其公民實(shí)施的以戶為單位的戶籍人口管理政策,有其鮮明的特征。戶籍制度的建立,最初是從城市開始的。1951年7月公安部頒布《城市戶口管理暫行條例》,開始對(duì)城市居民進(jìn)行戶口登記。1953年,農(nóng)村地區(qū)初步建立戶口登記制度。1955年6月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》,明確全國(guó)戶口登記由內(nèi)務(wù)部和縣級(jí)以上人民委員會(huì)民政部門主管。1956年2月,正式將戶口登記改由公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一主管。1958年1月,《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶口,對(duì)人口自由流動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格的限制。1964年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定(草案)》,進(jìn)一步明確了要強(qiáng)化人口遷移管理,控制城鎮(zhèn)人口的規(guī)模。1975年,憲法正式取消有關(guān)遷徙自由的規(guī)定,至今沒(méi)有恢復(fù)。1977年11月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》強(qiáng)調(diào):“從農(nóng)村遷往市、鎮(zhèn)(含礦區(qū)、林區(qū)等,下同),由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口,從其它市遷往北京、上海、天津三市的,要嚴(yán)加控制。從鎮(zhèn)遷往市,從小市遷往大市,從一般農(nóng)村遷往市郊、鎮(zhèn)郊農(nóng)村或國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、蔬菜隊(duì)、經(jīng)濟(jì)作物區(qū)的,應(yīng)適當(dāng)控制。從市、鎮(zhèn)遷往農(nóng)村,從市遷往鎮(zhèn),從大市遷往小市的,以及同等市之間、鎮(zhèn)之間、農(nóng)村之間的遷移,理由正當(dāng)?shù)?應(yīng)準(zhǔn)予落戶?！睆闹锌梢钥闯?從城鎮(zhèn)遷往農(nóng)村基本不受限制,不同城市之間戶口遷移有適當(dāng)?shù)乜刂?但城鄉(xiāng)之間戶口遷移存在嚴(yán)格限制。顯而易見,戶口的價(jià)值差異開始在城市之間、城鄉(xiāng)之間滋生,即所謂的“社會(huì)空間等級(jí)”。

(二)現(xiàn)行戶籍制度存在的問(wèn)題

戶口的價(jià)值與等級(jí)差異,是當(dāng)前我國(guó)戶籍制度存在的一個(gè)突出的問(wèn)題,造成這一現(xiàn)象的核心原因是由戶籍制度背后的社會(huì)保障制度造成的?，F(xiàn)行的“城鄉(xiāng)二元化”戶籍制度不僅是一套基本的人口管理制度,同時(shí)也是一項(xiàng)基本的社會(huì)管理制度,它不僅包括人口信息登記、人口遷移和管理等功能,還涉及就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)保障等社會(huì)管理功能,可謂“功能超載”[3]。戶口成為社會(huì)福利和利益的載體或把手,也就是說(shuō)戶口在社會(huì)福利和利益分配中有著基礎(chǔ)性的地位,這也正是戶籍制度改革需要深層試水的原因所在。此外,戶口價(jià)值與等級(jí)差異與人口遷移的嚴(yán)格管控有著直接關(guān)系,自由遷移可以改變自身的社會(huì)身份和地位,從而消除戶口價(jià)值的差異以及城鄉(xiāng)之間、城市之間發(fā)展的不均衡導(dǎo)致的社會(huì)空間等級(jí)差異[4]。由于戶籍制度對(duì)于人口遷移的嚴(yán)格管控,導(dǎo)致了整個(gè)社會(huì)在地域空間、社會(huì)空間被嚴(yán)格地“區(qū)隔”,甚至出現(xiàn)“城市關(guān)門”現(xiàn)象[5],將大量有落戶需求的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口阻擋在城門外,抑制了勞動(dòng)力、人才的自由流動(dòng),嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化進(jìn)程,以及市民化的可能和路徑。

二、現(xiàn)行戶籍制度改革的必要性和推進(jìn)模式

現(xiàn)行的戶籍制度是上個(gè)世紀(jì)50年代建立起來(lái)的,是特定時(shí)代下的產(chǎn)物,曾對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了一定的積極作用。然而,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展與完善,社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)型,戶籍制度的各種弊端日益突出,尤其是戶籍制度對(duì)人口遷移的嚴(yán)格管控,對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程乃至整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的負(fù)面影響,改革勢(shì)在必行。

(一)戶籍制度改革的必要性

第一,利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素“勞動(dòng)力、人才”的自由流動(dòng),形成全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力及人才市場(chǎng),遏制“城市關(guān)門”現(xiàn)象的出現(xiàn),敞開城門迎接有落戶需求的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口,從而促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

第二,加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程,對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移形成體制性保障,確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化路徑朝多元化方向發(fā)展。由于我國(guó)城市發(fā)展步伐緩慢且不一,城市在戶口管理制度保障下通過(guò)人口控制實(shí)現(xiàn)社會(huì)需求,使城市自我調(diào)節(jié)控制的功能弱化,市政及城市管理難以滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。

第三,促進(jìn)消費(fèi)市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展。目前有近3億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市就業(yè),處于流動(dòng)狀態(tài),由于他們不具備城市永久居民身份,面臨身份認(rèn)同危機(jī),工作預(yù)期不穩(wěn)定,消費(fèi)行為沒(méi)有真正城市化,制約消費(fèi)的增長(zhǎng),影響社會(huì)生產(chǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)再平衡。

第四,淡化戶口的價(jià)值與等級(jí)差,遏制城鄉(xiāng)割裂,促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展?，F(xiàn)行的戶籍制度與住房、消費(fèi)、教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等利益直接掛鉤,不同的戶籍有著不同的待遇,這不僅人為地把本應(yīng)平等的身份劃分為三六九等,加劇了貧富差距。

第五,利于對(duì)中國(guó)的人口流動(dòng)進(jìn)行有效的管理。中西部地區(qū)農(nóng)村相當(dāng)一部分人有籍無(wú)戶,農(nóng)村“空殼”現(xiàn)象較為突出;很多住在城市郊區(qū)或者“城中村”的居民,完全不從事農(nóng)業(yè),卻是農(nóng)業(yè)戶口;同時(shí)也有很多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市學(xué)習(xí)工作生活,卻無(wú)法獲得非農(nóng)業(yè)戶口。

因此,改革開放后,我國(guó)在戶籍制度方面進(jìn)行了一系列的改革嘗試,比如,1984年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》,開始允許有經(jīng)營(yíng)能力和有技術(shù)專長(zhǎng)的農(nóng)民進(jìn)集鎮(zhèn)落戶;1985年公安部頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》,開始對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行“暫住證”管理制度,真正賦予了農(nóng)民在城市就業(yè)的權(quán)利;1997年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點(diǎn)方案》,提出改革小城鎮(zhèn)的戶籍管理制度;2001年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》,提出對(duì)辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員,不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理;進(jìn)入2003年后,全國(guó)部分地區(qū)相繼開展了開創(chuàng)性的戶籍制度改革的試驗(yàn),取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口二元?jiǎng)澐?推行“城鄉(xiāng)戶口一元化”,截至2006年底,湖北、四川、河北、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、湖南、廣西、重慶、陜西等12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市已取消了城鄉(xiāng)二元戶口的劃分,統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度,都登記為居民戶口?？傊?戶籍制度正朝著更加合理的方向發(fā)展。但由于全國(guó)不同區(qū)域、不同城市的發(fā)展差異巨大,難以實(shí)行統(tǒng)一模式,各地只能因地、因時(shí)制宜地推進(jìn)改革,制定戶籍改革措施,從而出現(xiàn)了多種推進(jìn)模式并存的局面。

(二)戶籍制度改革的推進(jìn)模式

清華大學(xué)“人口遷移與市民化”課題組通過(guò)對(duì)全國(guó)部分城市的調(diào)查發(fā)現(xiàn),根據(jù)戶口開放程度不同,我國(guó)戶籍制度改革推進(jìn)模式可概括為三種類型:

第一,嚴(yán)格控制型。這一模式主要出現(xiàn)在一些“一線城市”,如北京、上海、廣州等城市,由于龐大的人口壓力和相當(dāng)?shù)某鞘谐休d能力,對(duì)外來(lái)人口和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶實(shí)行嚴(yán)格的控制,主要落戶方式有“積分入戶”、“購(gòu)房入戶”、“投資入戶”等。

第二,有限放開型。這一模式多存在部分“二線城市”,如武漢、成都、福州等城市,由于人口壓力沒(méi)有“一線”城市大,但需要大量人才和資本的引進(jìn)來(lái)促進(jìn)城市的發(fā)展,對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶實(shí)行有限放開的政策,主要落戶方式有“購(gòu)房入戶”、“投資入戶”、“人才引進(jìn)入戶”等。

第三,全面放開型。這一模式主要存在部分三線及以下中小城鎮(zhèn),如銀川、贛州、漳州等城市,由于自身城市規(guī)模相對(duì)較小,但又急需吸納大量人力和資本,參與城市的建設(shè),對(duì)外來(lái)人口和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶實(shí)行基本開放或全面開放的政策,主要落戶方式有“購(gòu)房入戶”、“投資入戶”、“人才引進(jìn)入戶”等。

戶籍制度改革已在全國(guó)各地不斷推進(jìn),雖模式和進(jìn)程不一,但改革整體方向正朝著“城鄉(xiāng)一元化”發(fā)展,對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的自由流動(dòng)有一定的推進(jìn)作用。但是我們必須要看到存在的問(wèn)題和不足,如:對(duì)落戶人員的人口結(jié)構(gòu)具有明顯的選擇性取向,不具有普惠性,“積分入戶”、“購(gòu)房入戶”、“投資入戶”等將絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擋在了門外;現(xiàn)有的戶籍制度改革只是形式上從二元朝一元方向發(fā)展,并沒(méi)有真正剝離依附在戶口背后的教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等社會(huì)福利和利益;再者各地推進(jìn)的模式不同,有些城市戶籍開放程度較高,有些城市較低,加劇了城市之間戶口的價(jià)值與等級(jí)差異。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化,是指讓一部分農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移并逐漸成為市民的一種過(guò)程和狀態(tài)。伴隨我國(guó)改革開放的深入,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展已使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期[6],并取得了顯著成效。第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示,2010年中國(guó)城鎮(zhèn)化率為49.70%,城鎮(zhèn)人口總規(guī)模為6.66億,其中包括在城鎮(zhèn)半年以上的流動(dòng)人口2.21億人,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模已超過(guò)了1.60億?！蛾P(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作報(bào)告》指出2012年中國(guó)年城鎮(zhèn)化率高達(dá)52.57%,與世界平均水平大體相當(dāng)。短短的兩年時(shí)間,中國(guó)城鎮(zhèn)化率提高了2.87%,這是很可觀的成績(jī)。但國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)高國(guó)力認(rèn)為,52.57%的城鎮(zhèn)化率是名義的城鎮(zhèn)化,真正的戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有35%。從某種意義上講,近2.60億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口處于“半城市化”狀態(tài)?？傊?我國(guó)城鎮(zhèn)化任務(wù)在一定時(shí)期內(nèi)相當(dāng)繁重,中國(guó)的城鎮(zhèn)化將是深刻影響21世紀(jì)人類發(fā)展的課題之一[7],2014年也將成為中國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的破題之年。

提高戶籍人口城鎮(zhèn)化,讓處于夾生層的億萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化,其中最關(guān)鍵因素是戶口等級(jí)差異問(wèn)題,戶口等級(jí)差異直接影響了市民化的可能和路徑。因?yàn)楝F(xiàn)行的戶籍制度使戶口與就業(yè)、住房、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本生活和生存問(wèn)題息息相關(guān),不只是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口抑或市民身份的簡(jiǎn)單問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口即使在城市生存,也不可能真正融入城市,成為城市市民,更何況新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口?新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是指出生于20世紀(jì)80年代后,在異地以非農(nóng)就業(yè)為主的農(nóng)業(yè)戶籍人口,有別于老一代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口,強(qiáng)烈的市民化是其入城動(dòng)機(jī),21世紀(jì)已使新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐漸成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體的主體。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2009年發(fā)布,全國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總?cè)藬?shù)為2.30億,外出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量為1.50億,其中16～30歲的約有8900萬(wàn)左右。2010年第六次人口普查,新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)超過(guò)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口半數(shù),總量達(dá)1.18億,同2000年第五次人口普查相比增幅約達(dá)80.00%?！吨袊?guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2013》最新數(shù)據(jù)顯示,2012年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口2.36億,平均年齡約為28歲,出生于1980年以后遠(yuǎn)超一半。雖然新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)城市的認(rèn)同感較高,具有強(qiáng)烈的融入意愿,并且相當(dāng)一部分已具備市民化的條件,但戶籍制度以及依附在戶籍制度背后的就業(yè)、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會(huì)保障等各種制度安排,其市民化進(jìn)程比老一代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨更大挑戰(zhàn)。

戶籍制度不同的改革模式和進(jìn)程反而加劇了戶口的價(jià)值和等級(jí)差異,市民化對(duì)廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)說(shuō)似乎變成了一件既可能、又不可能的事情。因?yàn)橐环矫?部分中小城鎮(zhèn)為城市建設(shè)和發(fā)展廣泛吸納人力和資本,降低入戶門檻,給大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在中小城鎮(zhèn)落戶、實(shí)現(xiàn)市民化帶來(lái)可能;另一方面,絕大多數(shù)大城市尤其一線城市,是目前吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量最多、最集中的地方,由于本身承載能力限制和人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化,設(shè)立了較高的資本和人才標(biāo)準(zhǔn),給絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在這些城市落戶帶來(lái)否定。因此大城市的戶籍限制使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化及路徑選擇變得尤為復(fù)雜,在市民化的“可能”與“不可能”之間,要做出明確選擇:是堅(jiān)守還是返鄉(xiāng)?其實(shí)有很大一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不是選擇在大城市苦守,也不是選擇直接返回農(nóng)村,而是在大城市掙到足夠的錢后,回到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城、市里購(gòu)房安居。“合理確定大城市落戶條件,嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！笔罐r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在特大、大城市實(shí)現(xiàn)市民化夢(mèng)想破滅,而較強(qiáng)的市民化意愿迫使他們自覺(jué)地形成較合理路徑,即“就地市民化”或“就近市民化”。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,從定居意愿上看, 24.80%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口希望定居在縣城或小城鎮(zhèn), 6.90%的人希望定居在地級(jí)市,9.00%的人希望定居在省會(huì)或副省級(jí)城市,14.70%的人希望定居在直轄市,另有35.70%的人希望定居在現(xiàn)就業(yè)地,隨意而安。當(dāng)老一代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由于年齡原因逐漸走出歷史舞臺(tái),新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就地或就近市民化路徑上進(jìn)退兩難,這主要?dú)w因于他們獨(dú)特的群體特征及強(qiáng)烈的城市認(rèn)同感和融入感,“北漂一族”就是典型例子。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2010年對(duì)新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口占農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總數(shù)的58.40%,其中打算在城市長(zhǎng)期定居的占45.10%,愿意回到農(nóng)村生活的只有33.40%[8]。清華大學(xué)課題組調(diào)查顯示,44.00%的新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完全沒(méi)有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷,48.70%的人承認(rèn)自己是工人,只有25.40%的人認(rèn)可“農(nóng)民”身份。另外從工資結(jié)余和寄回農(nóng)村數(shù)據(jù)比較,老一代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口2010年平均結(jié)余15377.49元,寄回家11063.25元,占結(jié)余的72.00%;新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口2010年的平均結(jié)余9683.78元,寄回家5653.73元,僅為58.40%[9]?？梢姵鞘猩罱?jīng)歷影響了新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化選擇取向,就地或就近市民化已滿足不了他們市民化要求,他們更多期望能在城市過(guò)上市民一樣的生活,戶籍制度的原因卻把他們擋在了城門外,市民化的問(wèn)題得不到有效解決,勢(shì)必影響社會(huì)和諧發(fā)展。因此,要進(jìn)一步深化戶籍制度改革,解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口特別是新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)億萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“市民夢(mèng)”,使城鎮(zhèn)化逐漸從“數(shù)量增加”向“質(zhì)量提升”轉(zhuǎn)變。2020年,要基本形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式,城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。

四、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

戶籍制度改革需要進(jìn)行戰(zhàn)略思考和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃,筆者認(rèn)真研究現(xiàn)行戶籍制度和市民化的路徑問(wèn)題,提出以下三點(diǎn)措施:

第一,調(diào)整完善戶口遷移政策,促進(jìn)有能力在城市穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。首先要解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的近2.60億“半城市化”農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問(wèn)題,進(jìn)而穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平,穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。一定要以人為本、遵循規(guī)律、因勢(shì)利導(dǎo)、統(tǒng)籌配套、有序推進(jìn),并把握好三個(gè)重要原則。首先是尊重自愿原則,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)不進(jìn)城,什么時(shí)候進(jìn)城,進(jìn)哪一個(gè)城市,都要由他們自己來(lái)選擇,政府不要把他們趕進(jìn)城,或擋在城門外;其次是分類指導(dǎo)原則,即各地根據(jù)自己的實(shí)際,因時(shí)、因地制宜地制定城市的落戶標(biāo)準(zhǔn),并向全社會(huì)公布,讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口都能了解每個(gè)城市的具體入戶條件,合理安排自己的市民化路徑,給自己有一個(gè)固定的預(yù)期和希望;三是有序推進(jìn)原則,戶籍改革涉及到千家萬(wàn)戶,一定要積極、穩(wěn)妥,扎實(shí)有序推進(jìn),促進(jìn)人口自由流動(dòng)、改善公共服務(wù)發(fā)展方向。

第二,剝離戶口中附著的各種社會(huì)利益,淡化戶口的價(jià)值和等級(jí)差異。戶口價(jià)值化和等級(jí)化形成的核心原因就是戶口附著了各種社會(huì)利益,戶籍成為公共服務(wù)的載體或把手,各項(xiàng)公共服務(wù)和社會(huì)福利與戶籍掛鉤是阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要障礙,所以戶籍制度改革的核心就是要將依附在戶口上的各種社會(huì)福利進(jìn)行分解,以教育、就業(yè)為領(lǐng)頭,穩(wěn)步與戶口“脫鉤”,促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,形成城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體系,徹底消除戶口等級(jí),推進(jìn)我國(guó)戶籍制度改革從“形式”向“內(nèi)容”深入,推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展從“數(shù)量”向“質(zhì)量”的方向轉(zhuǎn)型。

第三,進(jìn)行分類指導(dǎo),創(chuàng)造更廣泛、更多元的市民化路徑。全國(guó)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、城市之間的差別巨大,需要合理進(jìn)行引導(dǎo)。直轄市、副省級(jí)城市、省會(huì)城市和東部城市資源優(yōu)勢(shì)明顯,吸引了大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口聚集,導(dǎo)致這些城市人口增長(zhǎng)與資源、環(huán)境矛盾加劇,環(huán)境污染、交通擁堵、就業(yè)困難等“城市病”日益嚴(yán)重,承載壓力較大。中小城市和小城鎮(zhèn)雖具有廣闊的發(fā)展空間和潛力,但產(chǎn)業(yè)支撐和公共服務(wù)功能有限,吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集聚能力不足,迫切需要加快產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整,加快發(fā)展中小城市,有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn),增強(qiáng)中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力,以就業(yè)帶動(dòng)促進(jìn)人口集聚,引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè),穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)人口的合理均衡分布。

[1]陳成文,孫中民.二元還是一元:中國(guó)戶籍制度改革的模式選擇[J].湖南師范大學(xué)(社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)),2005(2):30-34.

[2]張曉飛.我國(guó)戶籍法律制度的主要問(wèn)題及解決[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào),2009(6):76.

[3]張靜.城市地區(qū)戶籍制度改革及其路徑思考[J].中國(guó)行政管理, 2009(8):58-62.

[4]陸益龍.戶口還起作用嗎——戶籍制度與社會(huì)分層和流動(dòng)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2008(1):149-162.

[5]Chan K.Cities with Invisible Walls:Reinterpreting Urbanization in post-1949 China[M].New York:Oxford University Press,1994:1.

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[8]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局,2010年對(duì)河北、遼寧、浙江、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川和陜西等10個(gè)省新生代農(nóng)民工的調(diào)查數(shù)據(jù)。

[9]清華大學(xué)“新生代農(nóng)民工研究”課題組,2011年對(duì)長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海等區(qū)域的新生代農(nóng)民工的調(diào)查數(shù)據(jù)。

Household Registration System Reform and the Citizenization Path of Farming Population Transfer

HU Xue
(Fujian Police Officer College,Fuzhou,Fujian 350007,China)

The reform of household registration system is the vital guarantee for the course of citizenization of farming population transfer.The community of transferred farming population of the old generation has already formed a unique path to citizenization,i.e.,on-site citizenization or citizenination in the neigbourhood.However,with the coming in of the younger generation,this path has met great challenges.Therefore,the reform of household registration system must be deepened so as to create more opportunities for the transferred population of farmers,more options for the realization of citizenization, and to ensure the urbanization can be gradually transformed for the"increase of numbers"to the"quality improvement."

household registration system;farming population transfer;rank of registered permanent residence;urbanization;citizenization

D631.42

A

1672-934X(2014)02-0095-05

2013-11-08

胡 雪(1973-),女,福建龍巖人,福建警察學(xué)院講師,主要從事治安管理研究。