試論完善我國南海政策的對策建議
——以國際法為視角

曾 皓

(國防科技大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院,湖南長沙 410074)

試論完善我國南海政策的對策建議
——以國際法為視角

曾 皓

(國防科技大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院,湖南長沙 410074)

從上世紀(jì)90年代起,我國政府一直奉行“主權(quán)屬我、和談解決、擱置爭議、共同開發(fā)”的南海政策。我國的南海政策對維持南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用,但在維護(hù)國家主權(quán)與海洋權(quán)益方面績效不佳。另外,目前的南海局勢使得我國的南海政策難以為繼。因此,我國有必要依據(jù)國際法考慮從以下三個方面完善南海政策：第一,加強(qiáng)對南海的有效管轄;第二,靈活選擇解決南海爭端的途徑與方法;第三,加大對南海海洋資源的開發(fā)與保護(hù)力度。

南海政策;海洋權(quán)益;對策建議

自20世紀(jì)90年代以來,中國政府一直奉行“主權(quán)屬我、和談解決、擱置爭議、共同開發(fā)”的南海政策。在這三十多年里,面對南海周邊國家的侵略與侵權(quán),中國保持克制忍讓,僅進(jìn)行被動式的應(yīng)對;對于南海主權(quán)的宣示以及海洋資源的開發(fā)利用,中國則實行自我限制。中國這種“克己復(fù)禮”式的自我犧牲,換來了南海地區(qū)長時間的和平與穩(wěn)定,推動了東盟和部分爭端當(dāng)事國與中國簽署了一些贊成“和平解決、共同開發(fā)”政策的聯(lián)合聲明與雙邊條約;但也致使諸多不了解南海問題由來與真相的國家、學(xué)者,將南海周邊國家對我南沙群島及其海域的事實控制誤認(rèn)為宣示主權(quán),反而錯誤地把我國的正常維權(quán)行為斥為“侵略行為”。更為甚者,長期以來,我國的南海主權(quán)被肆意踐踏,油氣資源被大肆掠奪,國家安全遭到嚴(yán)重威脅。2010年以后,我國的南海政策變得難以為繼。越南、菲律賓等國不時挑起爭議,并從政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、法律、外交與輿論等各方面加緊與中國爭奪南海主權(quán)。大多數(shù)南海周邊國家還明確表態(tài):既不同意與中國通過雙邊談判來解決南海爭端,也不愿意與中國共同開發(fā)南海爭議海域。因此,我國有必要對南海政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整,以加強(qiáng)對國家主權(quán)、安全與發(fā)展利益的有效維護(hù)。

一、加強(qiáng)對南海地區(qū)的有效管轄

南海主權(quán)自古以來就屬于中國,其豐富的自然資源與重要的戰(zhàn)略地位,對于保障中國的發(fā)展與安全意義重大。因此,捍衛(wèi)南海主權(quán)、收復(fù)南沙失地,必然是我國制定和實施南海政策的指導(dǎo)思想。

現(xiàn)代國際法認(rèn)為,如果一國的領(lǐng)土主權(quán)未受到限制,其領(lǐng)土只會也只能受該國主權(quán)權(quán)威的支配。換言之,即對固定領(lǐng)土所受的管轄是唯一的、排他的。在此基礎(chǔ)上,我們自然就可以得出結(jié)論:在正常情況下,只要國家對某一地區(qū)長期的、持續(xù)的、充分的、有效的行使管轄權(quán),便能證明該國對這一地區(qū)享有主權(quán)。這一推定被國際司法機(jī)構(gòu)用作裁判爭議領(lǐng)土的主權(quán)歸屬。對于不存在清楚、正式的權(quán)利證據(jù)(如條約)的領(lǐng)土爭端,國際法院一般會把爭議領(lǐng)土判給在領(lǐng)土爭端關(guān)鍵日期以前,對該地區(qū)行使了更具優(yōu)勢、更有說明力的有效管轄行為的爭端當(dāng)事國,除非另一方當(dāng)事國提出有力的反證。到目前為止,在國際法院對領(lǐng)土爭端已經(jīng)做出了實質(zhì)性判決的14個案例中,就有6個案例的判決是依據(jù)上述的理由做出的。其中最新的案例是2012年尼加拉瓜訴哥倫比亞的“領(lǐng)土和海洋爭端案”。在此案中,國際法院發(fā)現(xiàn),在關(guān)鍵日期以前,哥倫比亞對爭議島嶼“以主權(quán)者名義”實施了諸如公共管理與服務(wù)、立法、適用本國刑法、軍事巡邏、接受德國領(lǐng)事等一系列有效管轄,而尼加拉瓜對爭議島嶼并未實施類似的行為。并且,在1969年以后,哥倫比亞繼續(xù)維持著對爭議島嶼的有效管轄。因此,國際法院認(rèn)定,哥倫比亞對爭議島嶼的管轄行為,為其權(quán)利主張?zhí)峁┝藦?qiáng)有力的支持,爭議島嶼的主權(quán)屬于哥倫比亞。由此可見,惟有做到南海“主權(quán)在我”,方能證實南?！爸鳈?quán)屬我”。

在南海島礁歸屬與海洋劃界爭端爆發(fā)以前,我國政府管轄南海地區(qū),遠(yuǎn)不如管轄近海島礁或內(nèi)陸地區(qū)那樣充分、有效。不過,由于“領(lǐng)土主權(quán)可以根據(jù)時間和地點的條件呈現(xiàn)出不同的形式……主權(quán)權(quán)力在不同時間、不同地點的行使是不同的”[1],國家可以根據(jù)領(lǐng)土的地理環(huán)境、重要程度、居民人數(shù)稠密度,以及是否存在競爭性權(quán)利主張等實際情況,對不同類型的領(lǐng)土實施不同方式的管轄。對于諸如南海諸島這種地處偏遠(yuǎn)、人煙稀少且戰(zhàn)略價值尚未凸顯的地區(qū),只要我國對該地區(qū)的管轄是唯一的、排他的,即便這種管轄行為不是那么充分、有效,還時斷時續(xù),這也足以證明南海地區(qū)屬于中國。但當(dāng)南海周邊國家侵占了我國大部分南沙群島及其海域,并對我國其他南海島礁與海域提出主權(quán)聲索之后,我國就必須提升對南海諸島及其海域管轄程度的有效性、充分性、長期性與一貫性,否則,就有可能喪失對南海地區(qū)的主權(quán)。例如,在2008年“白礁島、中巖礁和南礁主權(quán)歸屬案”中,國際法院認(rèn)為,雖然馬來西亞在1844年以前擁有對白礁島的領(lǐng)土主權(quán),但1850年以后,馬來西亞怠于對該島行使管轄權(quán)。新加坡及其宗主國英國在1953年以后對該島實施了大量的國家管轄行為。而馬來西亞不但對此保持沉默,還在其官方地圖上把白礁島標(biāo)示為新加坡的領(lǐng)土,并聲稱其不主張對白礁島擁有主權(quán)。因此,法院最終將白礁島的主權(quán)判給了新加坡。為了讓我國的權(quán)利主張在法律上更具說明力,有更充分的證據(jù),我國要做好以下幾方面的工作:

(一)明確我國對南海擁有主權(quán)與管轄權(quán)的范圍

為了有效宣示中國對南海的主權(quán),使我國的海洋權(quán)益主張更加具體化、明確化,為我國海洋維權(quán)提供法律依據(jù)和談判預(yù)案,并打消一些國家的猜疑與幻想,我國政府首先就要明確而詳細(xì)地規(guī)定中國位于南海的領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架的具體范圍。但我國現(xiàn)行法律在這方面付之闕如,所以,我國要利用合適的時機(jī)先公布南海諸島的領(lǐng)?；€,確定各類島礁在南海劃界中的地位與作用,最后宣示我國在南海享有主權(quán)與管轄權(quán)的各類海域的范圍。

1996年《關(guān)于中華人民共和國領(lǐng)?；€的聲明》,已經(jīng)宣布我國西沙群島領(lǐng)?；c的名稱與地理坐標(biāo)。但我國政府尚未劃定南海其他三大群島的領(lǐng)?；€。由于這三大群島都不是《聯(lián)合國海洋法公約》所定義的“群島”,“九段線”內(nèi)的南海海域也并非是該《公約》所規(guī)定“群島水域”。因此,不能采用群島基線的劃法來劃定這三大群島的領(lǐng)?；€。這樣,我國就只能選擇《公約》規(guī)定的“正?；€”或“直線基線”的劃法來確定這三大群島的領(lǐng)海基線。我國的《領(lǐng)海及毗鄰區(qū)法》明確規(guī)定,中國的領(lǐng)?；€采用直線基線法劃定。我國《關(guān)于中華人民共和國領(lǐng)?；€的聲明》和《關(guān)于釣魚島及其附屬島嶼領(lǐng)海基線的聲明》,也完全采用直線基線的劃法劃定了西沙群島與釣魚島及其附屬島嶼的領(lǐng)?；€?？紤]到南沙群島、東沙群島與中沙群島的地理情況與周邊國家的反應(yīng),我國也可以考慮采用釣魚島群島的領(lǐng)?；€劃法,來劃定南沙、東沙與中沙群島的領(lǐng)?；€。即以三大群島中主要的島嶼與沙洲為中心,在其周圍選定若干個合適的巖礁為領(lǐng)?；c,再采用直線基線的劃法將這些基點連接起來,以此作為我國南沙、中沙與東沙三大群島的領(lǐng)海基線。值得一提的是,我國臺灣地區(qū)2009年修訂的《中華民國第一批領(lǐng)?；€、領(lǐng)海及鄰接區(qū)外界線》也規(guī)定,在東沙群島西北角與南角的島礁采用直線基線的劃法來劃定領(lǐng)?；€,在東沙群島北角采用正常基線的劃法來劃定領(lǐng)?；€;對中沙群島的黃巖島則采用正?；€的劃法確定其領(lǐng)?；€[2]。劃定領(lǐng)?；€之后,我國可以在符合《聯(lián)合國海洋法公約》“島嶼”定義的南海島嶼或沙洲周圍劃定《公約》規(guī)定的各類海域,在符合《聯(lián)合國海洋法公約》“巖礁”定義的南海島礁周圍劃定24海里的領(lǐng)海,以此確定我國在南海擁有主權(quán)與管轄權(quán)的海域的外部界線。

(二)分區(qū)域?qū)δ虾：Ｓ蛐惺共煌墓茌牂?quán)

當(dāng)前,我國控制著西沙群島、東沙群島與中沙群島及其附近海域,南沙群島的大部分島礁及其海域則已遭越南、菲律賓等國家侵占和瓜分。

對于處于我國有效控制之下的南海地區(qū),我國政府首先要加強(qiáng)對這些地區(qū)的行政管轄。2012年6月,我國設(shè)立三沙市,管轄南沙、西沙與中沙群島及其附近海域。在將來,我國可以考慮借鑒韓國管理獨島的經(jīng)驗,將三沙市的行政區(qū)劃進(jìn)一步細(xì)化、明確,在一些南海島嶼上建設(shè)健全的公共基礎(chǔ)設(shè)施,鼓勵一些漁民將戶籍與住所遷至一些經(jīng)改造可以“適宜人類長期居住”的島嶼。另一方面,我國要進(jìn)一步完善海上行政執(zhí)法體制,堅定捍衛(wèi)國家主權(quán)與海洋權(quán)益。2013年3月,我國按照《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》,整合了我國海上行政執(zhí)法力量,規(guī)定由中國海洋局下設(shè)的中國海警局統(tǒng)一實施海上行政執(zhí)法。然而,一些東南亞國家是由軍事部門進(jìn)行海洋行政執(zhí)法的。例如,越南、印度尼西亞建立了隸屬于海軍的海岸警衛(wèi)隊進(jìn)行海上執(zhí)法,菲律賓則直接派遣其海軍進(jìn)行海上執(zhí)法。這些國家的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)曾經(jīng)多次使用武器非法射殺或抓捕我國在南海正常作業(yè)的漁民。因此,單獨依靠政府公務(wù)船舶或飛機(jī)在南海維權(quán)執(zhí)法,恐怕還難以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。我國還須加強(qiáng)軍隊和政府行政執(zhí)法部門在維護(hù)海洋權(quán)益行動中的配合與合作,讓軍隊為我國海上行政執(zhí)法活動提供有力的支援掩護(hù),攝止外國軍隊或準(zhǔn)軍事化組織阻擾、干涉和襲擊我國海上執(zhí)法力量依法行使執(zhí)法權(quán)的行為。第二,強(qiáng)化中國在南海的軍事存在。2012年7月,我國在三沙市設(shè)立“中國人民解放軍海南省三沙警備區(qū)”。這為我國進(jìn)一步加強(qiáng)對南海爭議地區(qū)軍事管控提供了重要契機(jī),也是我國加強(qiáng)對南海有效控制的最有效方式。在將來,我國要在能派兵駐守的島礁上設(shè)立哨所,在不能派兵駐守的島礁建立諸如觀通站、氣象站、燈塔等軍事設(shè)施,尤其是要將定期派遣海、空軍巡視南海地區(qū)的軍事行動制度化、長期化,依據(jù)國際法與國內(nèi)法支援海上維權(quán)執(zhí)法行動,保護(hù)海洋產(chǎn)業(yè)活動,為祖國筑起堅不可摧的“海上長城”。第三,充分宣傳南?！爸鳈?quán)屬我”。我國要在各種場合、利用各種媒體,以充分的法律與歷史依據(jù)向國內(nèi)外宣傳南海諸島及其附近海域的主權(quán)屬于中國,有力駁斥一些國家侵占我南沙群島的法律借口,揭露他們強(qiáng)化對已占島礁事實控制的非法性質(zhì),澄清歷史和法律真相,營造對我國有利的國際與國內(nèi)輿論環(huán)境。

對于我國喪失對其實際控制權(quán)的南沙島礁及其附近海域,我國則可以視情況實施不同的管轄行為。當(dāng)南海局勢平穩(wěn)之時,或?qū)τ谀鼙３窒鄬酥频漠?dāng)事國,基于國際法學(xué)界公認(rèn)“領(lǐng)土主權(quán)與領(lǐng)土最高權(quán)是可以分離的”觀點,我國只需在國際或國內(nèi)場合發(fā)表外交聲明、制定國內(nèi)法律等方式宣示中國對這些島礁與海域的主權(quán),以顯示中國對這一地區(qū)的統(tǒng)治尚未削弱到任何政治聯(lián)系都消失的程度,就足以構(gòu)成中國對這些島礁和海域?qū)嵤┯行Ч茌?。這在常設(shè)國際法院對1937年“克里特和薩摩斯燈塔案”所作的判決書中可以找到佐證:“即便奧斯曼土耳其帝國對克里特島已不能直接行使主權(quán),但只要該國的君主對克里特島的統(tǒng)治還未削弱到任何政治聯(lián)系都消失的程度……該地區(qū)的主權(quán)就仍然歸該國君主所有”。但對于那些挑釁我國的侵占國,我國則可以通過外交抗議,派遣軍隊艦船、飛機(jī)到其事實控制區(qū)域巡視,對非法進(jìn)入我國享有主權(quán)或管轄權(quán)的海域與領(lǐng)空的外國船只與飛機(jī)采取緊追、攔截、登臨檢查、驅(qū)逐、抓捕等措施,依法使用武力或其他強(qiáng)制手段進(jìn)行自助或自衛(wèi),甚至使用武力收復(fù)被侵占島礁等方式,以實施有效管轄。

二、靈活選擇解決南海爭端的途徑與方法

現(xiàn)代國際法規(guī)定不得使用武力與武力威脅原則與和平解決國際爭端原則,但對于何謂“使用武力”、“和平解決”等術(shù)語并未做出明確解釋,也未對國家如何選擇和平解決方法做出明確指導(dǎo)意見。所以,領(lǐng)土爭端當(dāng)事國選擇爭端解決方法的實踐與國際法理論規(guī)定常常大相徑庭。

出于為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)營造一個穩(wěn)定的周邊安全環(huán)境,以及維護(hù)我國國際形象等考慮,我國一直強(qiáng)調(diào)要“統(tǒng)籌維穩(wěn)與維權(quán)兩個大局”。因此,我國一貫主張采用雙邊談判的方式來解決南海爭端。但是,南海周邊國家并不同意我國這一主張。他們或是要求東盟出面與中國談判,或是主張“抱團(tuán)”與中國競爭南海主權(quán),或是歡迎區(qū)域外大國介入南海問題以制衡中國。此外,東南亞國家在歷史上有多個利用法律方法成功解決彼此間領(lǐng)土爭端的案例;他們曾經(jīng)是歐美國家的殖民地,有西方訴訟文化的歷史傳統(tǒng);更加之一些區(qū)域外大國的慫恿,也有國家要求利用司法途徑來解決南海爭端,這讓我國推動啟動新一輪南海問題談判的努力付諸東流。在這種情況下,選擇解決南海爭端的新途徑,成為了我國南海政策必須要解決的問題。筆者認(rèn)為,我國不應(yīng)輕易放棄力爭談判解決爭端的政策,但可以綜合考慮多種因素,綜合運(yùn)用多種手段,分階段、分步驟、分對象地解決南海爭端。

(一)構(gòu)建復(fù)合式、分階段的南海爭端解決機(jī)制

領(lǐng)土爭端的解決方法,大致可以分為政治解決方法與法律解決方法兩種。但領(lǐng)土爭端的性質(zhì)與特點,決定了很難采用單一的方法來解決該爭端。因為,領(lǐng)土爭端涉及法律、政治、歷史、地理、軍事、國家安全、戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)等多種因素,屬于混合型爭端,單一的政治方法難以處理權(quán)益爭端,而單一的法律方法又無法裁判一些“不具可裁判性”的政治糾紛,因此,要妥善解決領(lǐng)土爭端,就有必要綜合考慮與爭端相關(guān)的多種因素,將法律解決方法與政治解決方法有機(jī)糅合起來。在解決領(lǐng)土爭端的實踐中,也很少有國家會單純適用一種爭端解決方法。一般而言,領(lǐng)土爭端當(dāng)事國會先進(jìn)行談判。如果談判無果而終,一些國家會選擇暫時擱置主權(quán)爭議,先解決一些其他問題,如共同開發(fā)爭議地區(qū)的自然資源,等時機(jī)成熟后,再繼續(xù)通過談判解決爭議領(lǐng)土的歸屬問題。例如,荷蘭與聯(lián)邦德國之間的埃姆斯河口區(qū)域邊界爭端、科威特與沙特阿拉伯之間的島嶼歸屬與海洋劃界爭端,都是采用上述方式得以成功解決的。還有一些國家在談判失敗或談判久拖不決的情況下,選擇將領(lǐng)土爭端訴諸國際仲裁或司法程序。例如, 20世紀(jì)40年代末,印度尼西亞與馬來西亞就靠近婆羅洲的利吉丹島和西巴丹島的歸屬問題產(chǎn)生了爭議。在經(jīng)過30多年的談判仍未達(dá)成協(xié)議的情況下,兩國于1997年將爭端提交國際法院進(jìn)行司法解決。當(dāng)然,也有一些國家采取將強(qiáng)制方法與和平方法相結(jié)合的方式來處理領(lǐng)土爭端。例如,孟加拉國與緬甸兩國對孟加拉灣一塊被稱為AD7區(qū)塊的海域的爭奪?？梢哉f,領(lǐng)土爭端解決機(jī)制呈現(xiàn)“強(qiáng)制方法與和平方法、政治方法與法律方法、傳統(tǒng)的國家間方法與現(xiàn)代國際組織途徑之間出現(xiàn)了互補(bǔ)、協(xié)調(diào)與融合的趨勢?！盵3]

領(lǐng)土爭端解決機(jī)制的新發(fā)展,對我國解決南海爭端有著重要的借鑒意義。我國可以考慮采取以談判為首選,以法律為指導(dǎo);以和平解決為主導(dǎo),以強(qiáng)制解決為輔助;綜合運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、外交、軍事、法律等手段,依據(jù)具體情況分階段、分步驟、分對象的方式來解決南海爭端。在第一階段,我國應(yīng)積極與其他爭端當(dāng)事國進(jìn)行溝通、磋商,以達(dá)成和平解決南海爭端的協(xié)議。但現(xiàn)實已經(jīng)證明,我國的這一嘗試已經(jīng)失敗。

在南海爭端新的解決階段,我國是要繼續(xù)堅持原主張,還是選擇司法解決方法或武力解決方法?如前所述,武力解決南海爭端,付出的代價太大。在現(xiàn)階段,也沒有要通過武力收復(fù)被占島礁的必要性。另外,法律方法也并不利于南海爭端的解決。其原因如下:第一,訴諸司法途徑未必一定能公正、合理地解決南海爭端。由于國際法無論在確定爭議領(lǐng)土歸屬的實體法規(guī)則還是程序法規(guī)則上都存在一些缺陷,嚴(yán)格適用法律方法未必能妥善解決南海爭端中的領(lǐng)土與邊界問題。第二,即使訴諸司法途徑可能迅速地產(chǎn)生公正解決南海爭端的方案,但該裁判極可能無法得到承認(rèn)與執(zhí)行。南海地區(qū)不但具有極其重要的經(jīng)濟(jì)價值和戰(zhàn)略地位,還牽涉當(dāng)事國各方的國家尊嚴(yán)和民族感情問題,只要判決爭議領(lǐng)土歸屬的結(jié)果超出了一國政府可以承受的代價或心理預(yù)期,該判決是無法得到該國承認(rèn)與執(zhí)行的。

所以,我國仍應(yīng)堅持采用和平談判的方式來解決南海爭端。只不過,在新的階段,我國要綜合利用外交、經(jīng)濟(jì)、法律、軍事等手段促使談判順利進(jìn)行。對于那些愿意與中國擱置爭議,積極尋求解決辦法的當(dāng)事國,我國應(yīng)與這些國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來,加深軍事與外交領(lǐng)域的互動與互信,加大溝通與協(xié)商的力度,爭取與它們先共同開發(fā)爭議海域,再逐步解決領(lǐng)土爭端問題。但對于那些挑起爭議,企圖推動南海問題擴(kuò)大化、復(fù)雜化、國際化的國家,我國可以依據(jù)國際法采取強(qiáng)制性反措施,迫使這些國家履行和平解決國際爭端義務(wù),以及相關(guān)條約規(guī)定的其他國際義務(wù),并將我國與這些國家之間的南海爭端留待適當(dāng)?shù)臅r機(jī)再采用合適的方式加以解決。如果實踐證明不能談判解決爭端,那就進(jìn)入第三個階段,考慮采用強(qiáng)制方法來解決南海爭端。這正如鄧小平曾經(jīng)指出的:“我們用武力統(tǒng)統(tǒng)把被外國侵占的南沙群島收回來,也是一個解決辦法?！钡捎趪H環(huán)境沒有較大的變化、我國的戰(zhàn)略利益需求也沒有較大的調(diào)整以及我國自身力量還沒有質(zhì)的飛躍,我國應(yīng)當(dāng)制定長期談判的“持久戰(zhàn)”戰(zhàn)略。

(二)根據(jù)爭議的具體內(nèi)容來選擇談判方式

對于南海爭端中的島嶼歸屬與海洋劃界爭議,只能采取雙邊談判的方式來加以解決。雖然南海爭端當(dāng)事方號稱“五國六方”,同一個爭議島礁或海域有多個主權(quán)聲索國,但由此所引發(fā)的法律關(guān)系當(dāng)事國只有兩個——侵害國與被侵害國家。換言之,領(lǐng)土爭端具有“雙邊性”,一個領(lǐng)土爭端只能有兩個當(dāng)事國[4]。所以,如果要采用談判來解決南海領(lǐng)土與邊界爭端,就只能是中國與各個聲索國進(jìn)行雙邊談判。

另外,解決南海爭端,還需要中國與各爭端當(dāng)事國就一些共同關(guān)心的問題、爭端解決的基本原則與方案等事項進(jìn)行多邊談判。所以,我國也應(yīng)當(dāng)同意就這些問題與所有當(dāng)事國進(jìn)行多邊談判。但是,決不能允許東盟或第三國作為談判方來與中國商談南海問題。因為:第一,東盟成員國與東盟是兩個完全不同的國際法主體,東盟不是南海爭端的當(dāng)事方,自然無權(quán)作為談判方與中國商談南海問題。第二,作為爭端當(dāng)事方參與談判的權(quán)利與義務(wù)是一種專屬性的,不得讓與或轉(zhuǎn)讓,因此任何第三方都無權(quán)代表爭端當(dāng)事國參加談判。另外,南海談判也不得采用南海周邊國家為一方、中國為另一方的“多對一”模式。這同樣既違反了公平正義原則,也與談判的平等理念背道而馳。

當(dāng)然,單純的國際法說理是難以遏制南海問題“東盟化”或“多邊化”趨勢的。我國要利用“東盟各國在南海問題上有著不同的利益訴求,在對華關(guān)系上也有著不同的態(tài)度與立場”[5]的情況,加強(qiáng)與在南海問題上和中國不存在權(quán)益爭端的東盟國家進(jìn)行溝通,阻止南海問題“東盟化”;展開大國外交,確保南海航行自由,減少一些大國直接介入或間接影響南海問題的意愿與可能性,并加強(qiáng)在南海地區(qū)的軍事存在,懾止一些大國企圖武力干涉南海爭端。

三、加大對南海海洋資源的開發(fā)與保護(hù)力度

爭奪南海海洋資源的開發(fā)利用權(quán),是誘發(fā)南海爭端的重要原因,也是南海爭端的焦點問題。為了解決這一問題,我國提出了“共同開發(fā)”的政策主張。由于該政策先天就具有難以具體化、制度化,其實施過于依賴其他當(dāng)事國的政治意愿與現(xiàn)實需求,又沒有法律約束力、法律保障機(jī)制等缺陷;該政策雖然被一些當(dāng)事國承諾接受,但從未被真正落實過。而越南、馬來西亞與文萊等國長期將中國擱置一邊,大肆開采我國南海油氣資源。2012年5月以后,我國也開始在南海爭議海域勘探油氣資源,并發(fā)布中國南沙海域部分油氣區(qū)塊對外招標(biāo)公告,但這遭到了越南等國的非法阻擾。2014年5月2日以來,越南方面持續(xù)非法強(qiáng)力干擾我國“海洋石油981平臺”在西沙群島海域的正常作業(yè)。這些情勢要求我國加大對南海海洋資源的開發(fā)與保護(hù)力度。

(一)積極對南海爭議海域進(jìn)行獨立開發(fā)

我國對南海爭議地區(qū)進(jìn)行獨立開發(fā),難免會招致其他爭端當(dāng)事國的反對與阻擾,進(jìn)而可能導(dǎo)致這種經(jīng)濟(jì)活動的政治風(fēng)險與法律風(fēng)險激增,讓國家或相關(guān)企業(yè)遭受經(jīng)濟(jì)損失;另外,它還可能危及南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定,破壞其他爭端當(dāng)事國對我國的信任與和平解決南海爭端的信心。

但是,這樣做有更大的正面效應(yīng)。第一,有利于推進(jìn)中國海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略、維護(hù)國家海洋權(quán)益和保障中國能源安全;第二,有利于打擊某些國家的囂張氣焰,“合法地”制造一些可控的摩擦,以實現(xiàn)我國的戰(zhàn)略意圖;第三,有利于昭示我國維護(hù)國家主權(quán)與海洋權(quán)益的實力與決心,對一些屢屢違背其承諾“信用等級很低的國家”與侵犯我國主權(quán)與海洋權(quán)益的國家實施報復(fù)。

而且,我國具有充分的法律依據(jù),可以對南海爭議海域進(jìn)行獨立開發(fā)。依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》,我國有權(quán)在實質(zhì)上屬于我國領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架,或是公海、國際海底區(qū)域的南海爭議海域開發(fā)利用自然資源,別國無權(quán)干涉。此外,對于那些損害我國領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益的國家,我國完全可以依據(jù)自助權(quán),在一些實質(zhì)上屬于該國領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的南海爭議海域勘探開發(fā)利用各類自然資源,以示報復(fù)和懲戒。

(二)采取措施落實“共同開發(fā)”政策

雖然“共同開發(fā)”政策面臨著諸多理論困境與現(xiàn)實挑戰(zhàn),但在現(xiàn)階段我國還是有必要將其作為開發(fā)利用南海資源的臨時性安排。[6]只不過,推動“共同開發(fā)”政策的落實,是個非常困難的問題。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計,迄今為止,國際社會大約產(chǎn)生了25個共同開發(fā)協(xié)議,其中與島嶼爭端有關(guān)的只有4例,成功得到履行的唯有1例,即1965年《科威特與沙特阿拉伯關(guān)于劃定中立區(qū)的協(xié)定》?！肮餐_發(fā)”之所以難以得到落實,最主要原因在于控制爭議海域的爭端當(dāng)事國缺少與對方共同開發(fā)該海域的現(xiàn)實需要,而對方當(dāng)事國又缺少與之抗衡或維護(hù)本國利益的實力。所以,要破解落實“共同開發(fā)”的困境,就只能對相關(guān)的爭端當(dāng)事國施加一定的壓力,使他們認(rèn)識到與中國共同開發(fā)爭議海域的必要性與緊迫性。這正如專門研究南海問題的美國國際法學(xué)者瓦倫西亞所指出的,如果相關(guān)國家沒有“保護(hù)其油氣礦藏的緊迫感或義務(wù)感,同時希望維護(hù)或加強(qiáng)與鄰國的關(guān)系”這種現(xiàn)實壓力,這些國家是不會同意共同開發(fā)爭議海域資源的[7]。因此,要在南海落實“共同開發(fā)”,就要讓那些實際控制南沙海域的當(dāng)事國產(chǎn)生與中國進(jìn)行共同開發(fā)的必要性和迫切性。

具體而言,我國的海上執(zhí)法隊伍應(yīng)加強(qiáng)對南海爭議海域的管控,堅決打擊“擱置中國、競相開發(fā)”的非法行為。如果有國家敢于在這個問題上挑起爭議,我國就可以依據(jù)國際法采取包括輕微使用武力在內(nèi)的強(qiáng)制性措施。總之,只有讓相關(guān)國家切實感受到現(xiàn)實壓力——“不共同開發(fā),就開發(fā)不了”,“共同開發(fā)”原則才有可能在南海問題上取得實效。

此外,為了解決其他爭端當(dāng)事國缺少與我國共同開發(fā)南海爭議海域的政治互信的問題,我國可以與這些國家加強(qiáng)溝通,充分展示中國愿意與他們共同開發(fā)南海的誠意;并明確提出“共同開發(fā)”只是過渡期間的臨時安排,不會抵消他們對爭議地區(qū)的主權(quán)主張,更不會危害或阻礙有關(guān)爭議島礁與海域歸屬的最后協(xié)議的達(dá)成。而且,我國還可以與相關(guān)國家締結(jié)有關(guān)共同開發(fā)的國際條約,為這些國家維護(hù)他們的國家利益提供法律保障。

四、結(jié)語

我國現(xiàn)行的南海政策總體而言符合我國當(dāng)前國家戰(zhàn)略需求,并有利于維護(hù)我國的國家利益。但我國未制定落實南海政策的具體步驟與方式。而且,我國在過去過于克制忍讓,解決途徑與手段單一,未能妥善處理“維權(quán)”與“維穩(wěn)”的關(guān)系。所以,在今后一個階段,我國在堅持既定南海政策的同時,還應(yīng)依據(jù)國際法切實維護(hù)國家的領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益,有力遏制侵害我國海洋權(quán)益的國際不法行為,促成其他爭端當(dāng)事國與中國達(dá)成“和談解決、共同開發(fā)”的國際條約,并利用各種可行的手段促使南海爭端朝著有利于中國的方向發(fā)展。

[1]IslandofPalmascase(Netherlands,USA)4April1928,ReportsofInternationalArbitralAwards,Vol.Ⅱ,UnitedNations,1949:840.

[2]鄒立剛.適用于南沙群島的領(lǐng)?；€法律問題研究[J].河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報,2013(3):138-139.

[3]戴興泓.國際爭端解決機(jī)制現(xiàn)狀與展望[J].社會科學(xué)家,2012 (12):80-83.

[4][意]安東尼奧·卡塞斯.蔡從燕,等.譯.國際法[M].北京:法律出版社,2009:17.

[5]葛紅亮.東盟在南海問題上的政策評析[J].外交評論,2012(4): 66-80.

[6]楊澤偉.“擱置爭議、共同開發(fā)”原則的困境與出路[J].江蘇大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2011(3):70-75.

[7]MJValencia,MMiyoshi.SoutheastEastSea:JointDevelopmentofHydrocarbonsinOverlappingClaimsAreas[J].Ocean Development&InternationalLaw.1986,16(3):221-234.

CountermeasuretoPerfectChina'sSouthSeaPolicy:FromthePerspectiveofInternationalLaw

ZENGHao
(SchoolofHumanitiesandSocialSciences,NationalUniversityofDefenseTechnology, Changsha,Hunan410074,China)

ChinaadvocatedtheSouthSeaPolicy:“sovereigntybelongingtoChina,peacenegotiations,shelvingterritorysovereignty disputeandjointdevelopment”the1990's.However,thepolicedidnotsafeguardournationalsovereigntyandseainterestsinrecent years.So,weshouldperfectChina'sSouthSeaPolicyinaccordwithinternationallaw.Firstly,Chinashouldstrengtheneffectively controlofSouthChinaSea.Secondly,ChinashouldsettletheSouthChinaSeadisputesmoreflexibly.Finally,Chinashouldimpel theexploitationandprotectionofmarineresourcesintheSouthChinaSea.

SouthSeapolicy;Maritimerightandinterests;countermeasure

D823

A

1672-934X(2014)05-0047-06

2014-07-27

湖南省社科基金項目(11YBA034);2013年教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目(13JZD039)

曾 皓(1980-),男,湖南新寧人,國防科技大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院講師,法學(xué)博士,主要從事國際法研究。