達(dá)州市農(nóng)村公共產(chǎn)品供給情況調(diào)查

黃 珊

達(dá)州市位于四川省東北部大巴山南麓，大部分處于盆地周邊的山地區(qū)域，是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)村人口占大多數(shù)的城市。截至2010年末，全市戶籍人口680萬人，其中農(nóng)業(yè)人口550萬人，占總?cè)丝诘?0%，非農(nóng)業(yè)人口130萬人；在總?cè)丝谥?，按居住區(qū)域劃分，城鎮(zhèn)人口204萬人，農(nóng)村人口476萬人，占總?cè)丝诘?0%[1]。面對(duì)如此龐大的農(nóng)村人口，怎樣解決好與農(nóng)村地區(qū)發(fā)展息息相關(guān)的一系列問題，如教育、醫(yī)療、通信等農(nóng)村公共產(chǎn)品，關(guān)系著達(dá)州市農(nóng)民生活水平、生活質(zhì)量的提高，也關(guān)系到達(dá)州城市與農(nóng)村能否共同發(fā)展，能否縮小城鄉(xiāng)差距。

農(nóng)村公共產(chǎn)品是指在農(nóng)村范圍內(nèi)，為了滿足農(nóng)民需要、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的，由政府、集體或私人提供的，具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性基本特征的產(chǎn)品或服務(wù)。筆者對(duì)達(dá)州市農(nóng)村公共產(chǎn)品供給情況進(jìn)行了調(diào)查。

一、達(dá)州市農(nóng)村公共產(chǎn)品存在的問題

（一）供給總量不足

根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2011年達(dá)州市公共財(cái)政預(yù)算支出完成200.17億元，比上年增長(zhǎng)33.2%，其中“九項(xiàng)民生”工程支出71.1億元[2]?？梢?，雖然每年用于民生工程的支出總量在不斷增加，但占整個(gè)財(cái)政支出的比重仍然不高。同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)的教育文化事業(yè)供給不足，嚴(yán)重影響到農(nóng)民的生活質(zhì)量。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)的文化娛樂方式雖然呈現(xiàn)出一定的多樣性，但大部分農(nóng)民看電視仍然是主要娛樂方式，其次是“打麻將”“玩撲克”，而選擇”讀書”“看報(bào)”的農(nóng)民則很少。據(jù)達(dá)州市第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，在全市550萬常住人口中，具有初中程度的人口為2 135 064人，具有小學(xué)文化程度的人口為1 981 724人[1]，而初中以下文化程度的人口大部分集中在農(nóng)村地區(qū)。

（二）供給結(jié)構(gòu)不合理

第一，供給主體提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品不符合農(nóng)民、農(nóng)村的實(shí)際需要。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，個(gè)別地方存在著所提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品不是按照該地區(qū)的需求來提供，而是由供給主體采取強(qiáng)制性的決策方式來決定。主要表現(xiàn)為有些供給主體打著改善人民生活的旗號(hào)，不顧當(dāng)?shù)鼐唧w情況而大肆修建豪華辦公場(chǎng)所，不符合農(nóng)民的實(shí)際需要；有的供給主體更喜歡提供上級(jí)看得見的農(nóng)村公共產(chǎn)品。如鄉(xiāng)村道路建設(shè)這類項(xiàng)目會(huì)千方百計(jì)地爭(zhēng)取和投入資金加以供給，而對(duì)推廣農(nóng)業(yè)科研技術(shù)等則不是很熱衷；有的地方由于領(lǐng)導(dǎo)干部貪污腐敗，導(dǎo)致大量的“豆腐渣”工程，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村發(fā)展，損害了農(nóng)民的利益。如修建農(nóng)村道路偷工減料，導(dǎo)致很短時(shí)間內(nèi)道路就破爛不堪。

第二，農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品供給不足與供給過剩現(xiàn)象同時(shí)存在。主要表現(xiàn)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村道路、教育、醫(yī)療等滿足農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及農(nóng)民需要的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足。以公共衛(wèi)生為例，農(nóng)村的基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)總數(shù)、衛(wèi)生人員數(shù)量等都明顯少于城市。同時(shí)，在這些地區(qū)也存在著供給過?，F(xiàn)象。如基層政府機(jī)構(gòu)等存在人員膨脹現(xiàn)象，工作人員不按時(shí)上班、服務(wù)態(tài)度差等問題也大量存在，辦事效率過低，鋪張浪費(fèi)嚴(yán)重，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)緊張，擠占了大量用于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金。

（三）供給不平衡

第一，農(nóng)村與城市供給不平衡。由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制以及一直以來非均衡的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的影響，我國(guó)的發(fā)展政策重視城市，輕視農(nóng)村。城市居民享有便捷的交通、健全的社會(huì)保障等優(yōu)越的公共產(chǎn)品，而農(nóng)民卻沒有，農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重低于城市。以飲用水為例，截至2006年末，農(nóng)村地區(qū)有16.5萬住戶反映獲取飲用水困難，占15.8%；使用管道水的住戶32.4萬戶，占31.0%；7.6萬戶的飲用水經(jīng)過凈化處理，占7.3%；30.2萬戶的飲用水為深井水，占28.9%；62.1萬戶的飲用水為淺井水，占59.4%；2.1萬戶的飲用水來源于江河湖水，占2.0%；6 687戶的飲用水為池塘水，占0.6%；1.1萬戶的飲用水來源于雨水，占1.1%；7 338 戶的飲用水來源于其他水源，占 0.7%[3]，而城市居民100%實(shí)現(xiàn)飲用水安全。

第二，地區(qū)與地區(qū)的不平衡。達(dá)州市下轄1個(gè)市轄區(qū)、5個(gè)縣、1個(gè)縣級(jí)市，不同縣市之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊。在政府是主要供給主體的機(jī)制下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有能力供給更加豐富的公共產(chǎn)品；有的地區(qū)由于其特殊情況，中央和地方政府會(huì)加大公共產(chǎn)品的投資，但有的地區(qū)則由于經(jīng)濟(jì)落后、道路不暢通，公共產(chǎn)品供給則比較缺乏。

二、達(dá)州市農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題的原因分析

（一）優(yōu)先發(fā)展城市和重工業(yè)戰(zhàn)略

從整個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略來看，為了盡快擺脫經(jīng)濟(jì)落后的現(xiàn)狀，從建國(guó)初期開始，我國(guó)就實(shí)行了優(yōu)先發(fā)展城市和重工業(yè)的戰(zhàn)略，因此，“重城輕鄉(xiāng)”“重工輕農(nóng)”思想在全國(guó)范圍內(nèi)占主導(dǎo)地位。在達(dá)州地區(qū)，城市地區(qū)的公共產(chǎn)品供給以及建設(shè)遠(yuǎn)早于農(nóng)村地區(qū)，從1956年就開始在達(dá)縣、大竹縣、萬源縣等開展城市的規(guī)劃建設(shè)工作，包括城市發(fā)展用地選擇、布局形態(tài)、組織結(jié)構(gòu)、市級(jí)、區(qū)級(jí)和居住小區(qū)中心位置，以及工業(yè)、居住、對(duì)外交通、廣場(chǎng)、綠地、市政公用設(shè)施和各類公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃[4]978。1950年人民政府開始扶持私營(yíng)工業(yè)和個(gè)體手工業(yè)的發(fā)展，1958年新建了一批鋼鐵、水泥、繅絲、紡織企業(yè)，到1972年又發(fā)展了一批“五小工業(yè)”（小鐵廠、小煤礦、小水泥廠、小化肥廠、小農(nóng)機(jī)廠）[4]883等，使得城市經(jīng)濟(jì)更快地發(fā)展起來。在農(nóng)村地區(qū)，雖然從1951年開始實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，但是長(zhǎng)期以來一直是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)，而對(duì)于農(nóng)業(yè)需要的科技、機(jī)械等產(chǎn)品的供給嚴(yán)重不足。對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)，1986年才開始對(duì)建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)進(jìn)行規(guī)劃。正是由于長(zhǎng)期實(shí)行偏向城市和重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，城市得到了較快發(fā)展，但工業(yè)化帶來的成果農(nóng)民卻無法享受，這就導(dǎo)致城市和農(nóng)村在公共產(chǎn)品供給上出現(xiàn)了兩級(jí)分化，即城市公共產(chǎn)品越來越充足，農(nóng)村卻越來越缺乏，進(jìn)而擴(kuò)大了城市與農(nóng)村的差距。

（二）公共產(chǎn)品供給主體單一

供給主體單一是該市農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在問題的重要原因之一。供給的主體必須是多樣化的，政府不應(yīng)該是唯一的供給主體。但在達(dá)州地區(qū)，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比較落后、供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)效益比較低，私人資金基本不進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，因此，除了農(nóng)民負(fù)擔(dān)一部分公共產(chǎn)品外，政府仍然是供給的單一主體。但是，政府供給存在弊端以及公共資金的限制，必然會(huì)使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在問題，進(jìn)而影響了全市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。首先，政府供給渠道單一，不能滿足農(nóng)民對(duì)多種公共產(chǎn)品的需求。其次，由于政府供給是強(qiáng)制性的，是自上而下的，所以不了解農(nóng)民和農(nóng)村的實(shí)際需要，造成了供給決策機(jī)制與需求機(jī)制失衡，導(dǎo)致公共資源的浪費(fèi)。這些弊端不僅加大了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，更制約了本地區(qū)公共產(chǎn)品的均衡。

（三）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制的缺陷

第一，表現(xiàn)為自上而下的決策機(jī)制。新中國(guó)成立以來，為農(nóng)村地區(qū)提供什么樣的公共產(chǎn)品、以何種方式供給等，都是由上級(jí)政府強(qiáng)制性規(guī)定的，農(nóng)民基本沒有表達(dá)意愿的機(jī)會(huì)。因此，這種自上而下的決策機(jī)制所供給的公共產(chǎn)品脫離了農(nóng)民的實(shí)際需要，導(dǎo)致了公共資源的浪費(fèi)，這就必然出現(xiàn)兩個(gè)極端：一是農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給不足。如一些處在大山深處的山村學(xué)校，教師資源不足，已有的教師工資水平不高，入不敷出，教學(xué)設(shè)施比較落后；一些偏遠(yuǎn)的山區(qū)交通不便、環(huán)境惡劣、人畜飲水困難等相關(guān)的公共產(chǎn)品供給不足。二是有的地方政府從自己的角度出發(fā)，提供了許多農(nóng)民不需要或者需求較小的公共產(chǎn)品，浪費(fèi)了大量的公共資金，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。如：一些地方政府花大量資金修建豪華的辦公大樓；一些地方官員為商人提供“便捷通道”，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目大量存在等。

第二，農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制缺乏。農(nóng)民作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的需要者、使用者以及成本的分?jǐn)傉?，沒有表達(dá)自己需求的權(quán)利和渠道，導(dǎo)致決策部門無法知道農(nóng)民的真實(shí)需求。近幾年，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)主要集中在村干部選舉、村務(wù)公開等方面，而農(nóng)民表達(dá)自己需求的渠道仍然沒有建立起來，農(nóng)民缺乏參與議事和決策的積極性，從而導(dǎo)致農(nóng)民在表達(dá)自己公共產(chǎn)品需求時(shí)話語權(quán)缺失，從而造成了公共產(chǎn)品供給與需求之間的不協(xié)調(diào)，不利于本地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的完善。

三、完善達(dá)州市農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的建議

（一）構(gòu)建“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的長(zhǎng)效機(jī)制

第一，吸收工業(yè)資金、城市資金投入農(nóng)村建設(shè)。新中國(guó)成立以來，由于偏向城市工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，政府掠取了大量的農(nóng)業(yè)剩余價(jià)值去發(fā)展城市及城市工業(yè)。在“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的今天，政府必須吸收大量的城市資金、工業(yè)資金投入到農(nóng)村的建設(shè)中來，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金不足的問題。因此，這就要求達(dá)州市政府必須調(diào)整財(cái)政支出的比例，將一些城市建設(shè)資金用于農(nóng)村建設(shè)，并使農(nóng)村的投資比重逐年上升，進(jìn)而改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件。企業(yè)也要看到農(nóng)村的發(fā)展?jié)摿?，加大資金投入，從而完善農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品供給。國(guó)有或集體企業(yè)資金用于農(nóng)村公共產(chǎn)品的完善是當(dāng)然的，私營(yíng)企業(yè)及其他非營(yíng)利性組織可通過多種方式直接參與到該地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給之中，如發(fā)展偏遠(yuǎn)地區(qū)的教育、醫(yī)療等，從而為農(nóng)村地區(qū)發(fā)展貢獻(xiàn)一份力量。

第二，鼓勵(lì)和吸引優(yōu)秀企業(yè)落戶農(nóng)村地區(qū)。農(nóng)村地區(qū)具有很多吸引企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，如面積廣闊、勞動(dòng)力豐富等，因此，各級(jí)政府可結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況招商引資，制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，吸引優(yōu)秀企業(yè)在農(nóng)村地區(qū)落戶建廠，從而帶動(dòng)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，一些優(yōu)秀企業(yè)也可以對(duì)農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行實(shí)地考察，找到符合自己條件的建設(shè)發(fā)展項(xiàng)目。這樣，一方面優(yōu)秀企業(yè)落戶農(nóng)村，有利于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使農(nóng)村地區(qū)有足夠的資金積累，從而解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金不足的問題；另一方面又為農(nóng)村地區(qū)提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，充分吸收農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力，增加農(nóng)民的收入，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。

（二）構(gòu)建多主體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系

第一，加強(qiáng)政府的主導(dǎo)地位。由于公共產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性兩個(gè)基本特征，因此，政府應(yīng)該在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中處于主導(dǎo)地位。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府為農(nóng)村地區(qū)提供的公共產(chǎn)品涉及到農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)需要的很多方面。本地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品的完善，首先必須發(fā)揮政府的主體作用。除本地政府外，中央和省級(jí)政府也要提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。如農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村義務(wù)教育等關(guān)系到全民利益的農(nóng)村公共產(chǎn)品，全由地方政府負(fù)擔(dān)會(huì)加重本地的財(cái)政壓力，不利于本地農(nóng)村公共產(chǎn)品的公平供給。

第二，鼓勵(lì)和吸引企業(yè)和私人主體。在農(nóng)村公共產(chǎn)品中，某些準(zhǔn)公共產(chǎn)品由于使用者多就會(huì)具有排他性特征，如地方性的公路與橋梁由政府提供則成本過高，還有可能造成資源及資金的浪費(fèi)，應(yīng)該鼓勵(lì)和吸引企業(yè)和私人提供。各級(jí)政府一方面應(yīng)制定優(yōu)惠政策，如稅收優(yōu)惠等，吸引更多的企業(yè)和私人參與到本地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中來；另一方面，還必須制定一些條例和規(guī)章制度維護(hù)企業(yè)和私人主體的合法利益，打擊那些損害農(nóng)民利益的不法商人和私人企業(yè)，創(chuàng)造一個(gè)安全穩(wěn)定的環(huán)境，保障農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。

第三，發(fā)展第三部門供給主體。第三部門是非營(yíng)利性組織，是指除了政府部門、以獲利為目的的企業(yè)之外的組織，包括志愿團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)、民間協(xié)會(huì)、專業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、基金會(huì)、合作性的非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和組織等[5]257。在本市的一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、交通不便等原因，政府和企業(yè)“鞭長(zhǎng)莫及”，或者“不愿”，或者“無暇顧及”，使得這些地方的公共產(chǎn)品供給很不充分，如偏遠(yuǎn)地區(qū)的教育、醫(yī)療等。因此，政府可以提供一部分啟動(dòng)資金或者給予一定的優(yōu)惠和幫助，大力發(fā)展和扶持本地區(qū)的第三部門，培養(yǎng)志愿者教師、醫(yī)護(hù)人員等，從而滿足這些地區(qū)的公共產(chǎn)品需求。

（三）建立科學(xué)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制

第一，構(gòu)建科學(xué)的決策機(jī)制。要完善本地區(qū)農(nóng)村的公共產(chǎn)品，就必須在充分考慮農(nóng)民需求的基礎(chǔ)上，建立“自下而上”的需求表達(dá)機(jī)制。這種機(jī)制的建立必須是農(nóng)民有表達(dá)自己需求的愿望和積極性、該農(nóng)村地區(qū)的基層民主制度比較完善等，否則，不但不能完善農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給，還會(huì)產(chǎn)生反面的效果，造成公共資金及產(chǎn)品的浪費(fèi)。因此，政府應(yīng)該從農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，對(duì)農(nóng)民的需求進(jìn)行具體分析，保留一些公共產(chǎn)品的決策權(quán)，如農(nóng)村義務(wù)教育應(yīng)由政府“自上而下”地供給，會(huì)更有利于農(nóng)村地區(qū)教育的發(fā)展和保證效率。因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制應(yīng)該是“自上而下”的決策機(jī)制和“自下而上”的需求表達(dá)機(jī)制的完美結(jié)合，只有這樣才能夠保證本地區(qū)的公共產(chǎn)品供給。

第二，建立暢通的農(nóng)民需求表達(dá)渠道。農(nóng)村地區(qū)“自下而上”的需求表達(dá)機(jī)制之所以很難建立，是因?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)存在著農(nóng)民表達(dá)需求的渠道不暢通。因此，一要增強(qiáng)農(nóng)民的主人翁意識(shí)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，鼓勵(lì)其發(fā)言。要通過宣傳教育，激發(fā)農(nóng)民的政治熱情，積極參與到公共產(chǎn)品的決策當(dāng)中，表達(dá)自己的實(shí)際需求，從而完善需求表達(dá)機(jī)制。二要拓寬農(nóng)民表達(dá)需求的渠道。一是投票選舉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況，列出一些公共產(chǎn)品種類，由農(nóng)民投票來表達(dá)自己的需要，政府最后確定為農(nóng)民提供的公共產(chǎn)品。二是抽樣調(diào)查。政府通過抽樣調(diào)查來了解農(nóng)民的需求，形成政府和農(nóng)民共同決策公共產(chǎn)品供給的模式。三是定期走訪。對(duì)一些偏遠(yuǎn)的地區(qū)，采取前兩種方式難度較大，政府可組織工作人員或者志愿者進(jìn)行定期走訪，從而解決這些地方所需要的公共產(chǎn)品。

[1]達(dá)州市2010年第六次人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)[R].達(dá)州市統(tǒng)計(jì)局，2010.

[2]達(dá)州市人民政府.達(dá)州年鑒[M].2012．

[3]達(dá)州市統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)．[2014-01-10].http：//www.dztjw.gov.cn/Article/ShowArticle.asp？ ArticleID=24．

[4]《達(dá)州市志》編纂委員會(huì)．達(dá)州市志（1911-2003）[M]．成都：四川師范大學(xué)電子出版社，2009．

[5]張珺.中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008．