我國保障食品安全法律體系的不足與完善

閆峰，張全濤，王春梅

食品安全關(guān)系人民群眾的切身利益和身體健康。然而，我國食品安全問題頻發(fā)，不僅引發(fā)了人們對食品行業(yè)的信任危機(jī)，也影響了社會的和諧穩(wěn)定，逐漸發(fā)展成為一個社會問題和政治問題。近年來，國家對食品類安全犯罪進(jìn)行了重拳打擊，無論是《食品安全法》的應(yīng)聲出臺，還是刑法修正案（八）中關(guān)于食品安全類犯罪條款的修改，以及近期最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的 《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》都既體現(xiàn)了國家對食品類安全問題的高度重視，也反映出當(dāng)前食品安全問題在法律上確實存在一些問題和不足，使得食品安全問題的法律保障存在一定盲區(qū)。

一、現(xiàn)有法律體系在保障食品安全上的不足

第一，相關(guān)法律法規(guī)龐雜和混亂，未形成成熟的法律體系。據(jù)不完全統(tǒng)計，在我國現(xiàn)行的與食品安全相關(guān)的法律法規(guī)中，全國人大制定的法律21部、國務(wù)院制定的行政法規(guī)40部、各部委制定的規(guī)章150部，基本形成了食品安全法律法規(guī)體系[1]。但從另一個角度看，法律法規(guī)之間缺乏有效的鏈接，對同一對象的規(guī)制會出現(xiàn)重疊，甚至沖突的情況，如對市場上發(fā)現(xiàn)的未經(jīng)檢疫的肉類產(chǎn)品，《動物防疫法》和《食品安全法》分別規(guī)定了迥然不同的處罰措施[1]。相關(guān)法律法規(guī)的龐雜和混亂，制約了完善的法律體系的建立，影響了執(zhí)法的一致性和公平性。

第二，法律修改、完善頻率較低，在司法實踐中的適應(yīng)性、實效性不強(qiáng)。我國的法律修改頻率較低，有的還是沿用上世紀(jì)七八十年代的法律法規(guī)，甚至更早，其作為調(diào)整人們行為的規(guī)范已嚴(yán)重滯后，法律“空白”沒有及時彌補，適應(yīng)新形式、解決新問題的能力不強(qiáng)，實效性較差。例如，1983年頒布實施的《食品衛(wèi)生法》（試行）、1995年頒布實施的《食品衛(wèi)生法》和2009年頒布實施的《食品安全法》，雖然也進(jìn)行了不斷的完善和修改，但完善的周期較長、修改的頻率較低，使法律的實效性越來越差。

第三，法律的程序性缺失，配套性法規(guī)不健全。一方面是法律法規(guī)的龐雜，另一方面是法律的程序性缺失，配套性法規(guī)不健全。我國是一個“重實體，輕程序”的國家，與西方國家重視法律程序相比，我國過多強(qiáng)調(diào)法的實體性，而對于法律程序卻缺乏應(yīng)有的關(guān)注與理解[2]。法律的程序性缺失，對同一違法事件的處理方法不同，降低了執(zhí)法的效果，損害了法律的權(quán)威。

另外，以《食品安全法》為核心的配套性法律法規(guī)不健全，缺少細(xì)則規(guī)制，致使一些法律法規(guī)的可操作性和實效性不強(qiáng)。例如，《食品安全法》的很多規(guī)定都是原則性的，具體條款顯得非常模糊，缺乏可操作性，在實施和執(zhí)行方面缺乏詳盡的細(xì)則指導(dǎo)[1]?！妒称钒踩ā冯m然規(guī)定了一些行為是違法的，但卻缺少與之對應(yīng)的處罰程序和方法，降低了其與司法實踐的有效鏈接。

第四，法律懲罰較輕，食品安全違法成本較低?，F(xiàn)有的法律對食品安全違法者的行政處罰或刑事處罰的力度均較輕，再加上執(zhí)法資源有限，違法行為不易被發(fā)現(xiàn)，非法利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于違法成本，食品生產(chǎn)者以身試法，致使食品安全問題頻發(fā)。當(dāng)前，案件的辦理雖然有流轉(zhuǎn)制度規(guī)定，但實效性不理想，缺少細(xì)則規(guī)制，致使行政執(zhí)法部門經(jīng)常為了避免收集證據(jù)、節(jié)約辦案時間等，往往注重案件表面，向司法部門的移送率較低，“以罰代刑”現(xiàn)象突出，處罰方法相對單一，而罰金相比非法獲利微乎其微，致使行政處罰沒有起到應(yīng)有的作用，治標(biāo)不治本。在刑罰方面，存在“案件經(jīng)營時間長、取證難、鑒定難、追刑難、入罪門檻高”等問題，使得一些犯罪行為逃避了刑法的處罰，大大降低了犯罪入刑的風(fēng)險；即使被刑罰，當(dāng)前刑期和罰金刑的處罰均較輕，刑法的威懾力明顯不足。

第五，食品安全監(jiān)管問責(zé)的相關(guān)法律不完善，監(jiān)管缺位現(xiàn)象嚴(yán)重。執(zhí)法部門的執(zhí)法水平參差不齊，部分執(zhí)法部門有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法水平低；有些執(zhí)法者“養(yǎng)魚執(zhí)法”“權(quán)力尋租”，嚴(yán)重影響了公平、公正的法制環(huán)境。監(jiān)管方面的問題較多，但被追究責(zé)任的監(jiān)管主體卻較少，刑法修正案（八）雖然在《刑法》第408條中增加了“食品監(jiān)管瀆職罪”，但由于現(xiàn)有法律既界定不了“重大食品安全事故”，也界定不了是哪個監(jiān)管部門和監(jiān)管人員的瀆職，致使該條款的實際運用有限，工作人員存在責(zé)任心不強(qiáng)、執(zhí)法不嚴(yán)、權(quán)力尋租等問題，最終導(dǎo)致食品安全監(jiān)管不力，在一定程度上放任了食品安全問題的發(fā)生。目前的食品安全曝光名單沒有一個是由監(jiān)管部門主動曝出來的，全部都是媒體曝光后相關(guān)部門才介入調(diào)查，這說明行政監(jiān)管幾乎失效[3]。

第六，消費者維權(quán)的法律體系不完善，導(dǎo)致消費者對食品安全問題的監(jiān)督缺失。消費者參與食品安全監(jiān)督，既能彌補監(jiān)管的盲區(qū)，又能節(jié)約監(jiān)管資源。但是，消費者發(fā)生食品安全問題后，往往因取證難、維權(quán)成本高、訴訟時間長、損失金額較少等原因而放棄維權(quán)，縱容了食品安全問題的頻發(fā)。法律制度的不完善降低了消費者監(jiān)督食品安全的積極性。如《食品安全法》雖然規(guī)定了“十倍賠償”，但對于消費幾元或幾十元的食品而言，遠(yuǎn)抵不上消費者花去的時間和費用；又如“誰主張，誰舉證”、必須具有專業(yè)檢測報告、法庭程序時間長、現(xiàn)有民事訴訟法對原告資格的確定標(biāo)準(zhǔn)和對食品安全訴訟主體資格的極大限制、訴訟代理人制度的不完善所帶來的局限性等問題[2-3]。作為食品消費者，他們的監(jiān)督范圍是最廣泛的，調(diào)動他們的監(jiān)督積極性必將會發(fā)現(xiàn)更多食品安全問題，但當(dāng)前的法律體系不能保障消費者履行監(jiān)督的權(quán)利。

第七，食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系未與相關(guān)的法律進(jìn)行有效鏈接。一是我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)還處于初級階段，食品安全標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量少、標(biāo)準(zhǔn)低、不成體系，與國際標(biāo)準(zhǔn)差距較大，有些標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不銜接，甚至相互矛盾。二是一些標(biāo)準(zhǔn)在食品生產(chǎn)過程中的實施情況較差，生產(chǎn)者未完全執(zhí)行安全標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管部門也未進(jìn)行有效的監(jiān)管。三是食品安全標(biāo)準(zhǔn)未與其他法律進(jìn)行有效的對接，造成了一些安全標(biāo)準(zhǔn)不能在食品生產(chǎn)中強(qiáng)制執(zhí)行，使食品生產(chǎn)過程中存在一定的安全隱患。

第八，對法律宣傳不夠，導(dǎo)致人們的守法意識不強(qiáng)、違法行為頻繁發(fā)生。據(jù)有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國對《食品安全法》非常了解的食品從業(yè)人員占總從業(yè)人員的比例僅為1%，有99%的人對該法不了解或僅部分了解，作為食品從業(yè)者不知需要遵守哪些法律進(jìn)行食品生產(chǎn)，極易導(dǎo)致違法行為的發(fā)生；作為消費者不了解怎樣去維護(hù)食品安全的權(quán)利，降低了社會監(jiān)督的力度[4]；作為執(zhí)法者對法律的理解和運用程度既決定了執(zhí)法水平，也體現(xiàn)了社會法制環(huán)境的建設(shè)水平。

二、完善食品安全法律保障體系的思考

第一，梳理相關(guān)法律，廢除、整合與制定并舉。要清理和廢除不適用的法律法規(guī)，尤其是制定于20世紀(jì)的相關(guān)法律；要排查不同法律規(guī)定之間的矛盾和重復(fù)的部分，基于當(dāng)前實際進(jìn)行整合或重新制定；對遇到的新的實踐問題或“法律空白”，要進(jìn)行修改或制定新的法律法規(guī)，從而為法律體系的構(gòu)建“掃清障礙”，奠定基礎(chǔ)。

第二，構(gòu)建以《食品安全法》為核心的法律框架體系，加強(qiáng)程序性、配套性立法。要明確法律之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，以《食品安全法》為核心，將現(xiàn)存于其他法律法規(guī)中有關(guān)食品安全的內(nèi)容進(jìn)行匯總，在構(gòu)建體系時留有“接口”，可鏈接執(zhí)法程序性法律法規(guī)、具體的實施條例、食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系、HACCP等質(zhì)量控制體系、環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)體系、消費者保障體系、具體的刑法法規(guī)、公職人員瀆職和貪污犯罪刑罰體系等，使其體系更完善和完整、司法實效性更強(qiáng)。

第三，完善法律修改機(jī)制，提高法律修改頻率。法律修改是必要的也是正常的一種立法行為，歐美國家對憲法有上百次的修改和完善，通過頻率極高的修改以適應(yīng)新的社會問題[5]?？梢越梃b這種立法模式，一是通過相關(guān)的理論研究進(jìn)行不斷修改；二是通過對相關(guān)法律的實效性調(diào)研論證，對司法實踐中反饋的問題進(jìn)行梳理和分析研究，及時修改相應(yīng)的法規(guī)以適應(yīng)新的實際問題，從而保持食品安全法律體系的“活力”。

第四，加大法律的懲治力度，明確行政處罰和刑事處罰流轉(zhuǎn)的法律程序。一方面提高行政處罰監(jiān)管力度，實行罰金處罰和吊銷生產(chǎn)執(zhí)照，擴(kuò)大“禁止從業(yè)資格”的適用范圍；另一方面，在刑罰上降低入罪門檻，明確罰金刑的計算方法并大幅度提高罰金、合理計算非法收益以進(jìn)行相應(yīng)的刑罰、增加行為犯的適用范圍以減少對鑒定結(jié)論的依賴等。同時，進(jìn)一步明確案件流轉(zhuǎn)制度，如具備什么性質(zhì)的違法條件需要案件經(jīng)營和案件流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的程序、信息共享機(jī)制的建立等，都應(yīng)進(jìn)行詳細(xì)可行的法律規(guī)制。

第五，完善執(zhí)法部門追責(zé)問責(zé)的相關(guān)法律，創(chuàng)造一個公正、平等的執(zhí)法環(huán)境。完備的法律體系固然重要，但良好的法制環(huán)境才是關(guān)鍵所在，能否嚴(yán)格執(zhí)法是當(dāng)前中國法律實施和法制環(huán)境建設(shè)的重要問題。為遏制“尋租執(zhí)法”“以罰帶刑”、執(zhí)法走過場、監(jiān)管不嚴(yán)等問題，需要加強(qiáng)對食品安全瀆職罪（即食品安全監(jiān)管濫用職權(quán)罪和食品安全監(jiān)管玩忽職守罪）、受賄罪的懲罰力度。構(gòu)建司法實踐性強(qiáng)、操作性強(qiáng)的食品安全瀆職罪體系。例如，法律應(yīng)明確出現(xiàn)多大的食品安全問題或出現(xiàn)什么類型的食品安全問題需要問責(zé)；明確出現(xiàn)食品安全問題后的問責(zé)主體；明確食品安全的行政問責(zé)事由和行政問責(zé)方式；明確問責(zé)對象未履行何種職責(zé)而構(gòu)成違法或犯罪。同時，應(yīng)明確“重大食品安全事故”和“嚴(yán)重后果”的界定標(biāo)準(zhǔn)及增設(shè)過失條款等內(nèi)容，降低入罪門檻，加強(qiáng)對執(zhí)法人員的監(jiān)管與約束，力求使行政部門的執(zhí)法人員面對不同違法主體，能依法監(jiān)管、公平執(zhí)法，創(chuàng)造一個公正、平等的法制環(huán)境，

第六，完善食品安全民事責(zé)任體系，調(diào)動消費者的監(jiān)督積極性。建立相應(yīng)的法律法規(guī)，完善食品安全民事責(zé)任體系，強(qiáng)化食品安全事件責(zé)任人的民事責(zé)任、補償受害人損失，提高懲罰性賠償數(shù)額，允許消費者主張賠償其律師費用，以保障行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會維護(hù)食品安全的合法權(quán)益[6]。解決司法實踐中的訴訟難題是當(dāng)務(wù)之急，需降低對食品鑒定報告的依賴性，應(yīng)當(dāng)在食品安全民事訴訟中引入舉證責(zé)任倒置原則，由食品生產(chǎn)者承擔(dān)舉證責(zé)任[3]。同時，要縮短訴訟時間，降低維權(quán)成本。可借鑒歐美國家的做法，設(shè)立小額法庭，引入陪審團(tuán)制度。法庭案情相對簡單，適用簡易程序，獨任審制，當(dāng)場開庭，當(dāng)場解決，當(dāng)場執(zhí)行，這種審制方式簡化了審判環(huán)節(jié)，降低了訴訟成本[7]。

第七，建立統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，并與法律有效銜接。廢除已“過時”的食品標(biāo)準(zhǔn)，參照國際食品安全標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實際，建立一套保障人民群眾身體健康、適應(yīng)我國國情并與國際接軌的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，并與相關(guān)法律有效鏈接，違反了標(biāo)準(zhǔn)就是違法，促進(jìn)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性實施[8]。例如，法律應(yīng)該明確食品安全指標(biāo)“超標(biāo)”與違法和犯罪的具體鏈接，研究制定何種物質(zhì)“超標(biāo)”和“超標(biāo)”劑量（倍數(shù)）等對應(yīng)具體的行政處罰和刑罰，降低食品在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全問題。

第八，加強(qiáng)《食品安全法》及相關(guān)法律的普法教育。對于執(zhí)法者，不僅需要進(jìn)行全面的法律學(xué)習(xí)和理解，更應(yīng)注意執(zhí)法程序和執(zhí)法經(jīng)驗的學(xué)習(xí)和交流；對于食品生產(chǎn)者，應(yīng)強(qiáng)制進(jìn)行食品安全知識和相關(guān)法律的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)；對于消費者，可在大型超市等場所宣傳保障食品消費者權(quán)益的法律法規(guī)等內(nèi)容。通過法律的宣傳和教育，使《食品安全法》等有關(guān)法律得以更好地實施，這也是建設(shè)社會主義法制環(huán)境的重要措施之一。

三、結(jié)語

雖然我國保障食品安全的法律體系建設(shè)還處于初級階段，但令人欣喜的是，國家已經(jīng)意識到食品安全方面存在的諸多問題，頻繁出臺政策和制定法律法規(guī)等予以解決，這些都凸顯了國家對食品安全問題的重視。隨著一些法律法規(guī)的制定和實施，必將會為解決食品安全問題起到重要的保障作用，但需要注意的是，新的法律法規(guī)應(yīng)注重體系性和結(jié)構(gòu)層次性，必須依法嚴(yán)格實施。

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