主辦檢察官制度與案件管理制度探析

楊祥興 梁晨

(1.武漢市江漢區(qū)人民檢察院 檢察委員會(huì)，湖北 武漢 430024； 2.武漢市江漢區(qū)人民檢察院 案件管理辦公室，湖北 武漢 430024)

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)深化司法體制改革作了全面部署。完善司法人員分類管理，完善司法責(zé)任制，健全司法人員職業(yè)保障，推動(dòng)省級(jí)以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，都是司法體制改革的基礎(chǔ)性、制度性措施，具有“牽一發(fā)動(dòng)全身”的作用。其中最核心的司法人員辦案責(zé)任制改革，細(xì)化到檢察系統(tǒng)中來(lái)，表現(xiàn)為主辦檢察官制度建設(shè)。湖北省作為司法體制改革先行試點(diǎn)省份之一，制定了《關(guān)于開(kāi)展主辦檢察官辦案責(zé)任制試點(diǎn)工作的實(shí)施方案》，積極開(kāi)展部署行動(dòng)。

隨著司法體制改革的深入開(kāi)展，主辦檢察官制度逐步形成，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)系將發(fā)生重大改變，檢察工作勢(shì)必會(huì)遇到新的挑戰(zhàn)。在這一背景下，完善案件管理制度，對(duì)完善主辦檢察官接受監(jiān)督制度、保障主辦檢察官制度構(gòu)建、樹(shù)立司法公信力、創(chuàng)新檢察工作機(jī)制具有深刻意義。

一、主辦檢察官制度的內(nèi)涵及其與案件管理現(xiàn)有職能的契合

主辦檢察官制度是指經(jīng)檢察長(zhǎng)授權(quán)的檢察官，依照法律規(guī)定獨(dú)立辦理案件，并對(duì)其辦理案件中的決定負(fù)責(zé)的一種辦案制度。一改當(dāng)前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)“檢察人員承辦，辦案部門(mén)負(fù)責(zé)人審核，檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)決定”的“三級(jí)審批制”辦案模式，主辦檢察官制度的核心是放權(quán)和擔(dān)責(zé)。主辦檢察官制度這種權(quán)責(zé)明晰的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，是公正司法、高效司法、廉潔司法的必要保障，也是遵循司法規(guī)律，理順?biāo)痉?quán)與司法行政事務(wù)權(quán)、司法權(quán)與監(jiān)督權(quán)之間關(guān)系的必然要求。

根據(jù)最高人民檢察院《檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)方案》的精神，主辦檢察官制度應(yīng)當(dāng)是在檢察長(zhǎng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由主辦檢察官所屬的各辦案組平行地進(jìn)行案件辦理，部門(mén)負(fù)責(zé)人與主辦檢察官之間的關(guān)系也由原來(lái)縱向的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系變?yōu)闄M向的行政管理與司法辦案的平行關(guān)系。這種人員管理和辦案模式上的扁平化與案件管理的扁平化改革趨同。

隨著案件管理部門(mén)的成立和漸入正軌，其管理、監(jiān)督、參謀和服務(wù)的職能在檢察工作中日益凸顯出來(lái)，在多方面與主辦檢察官辦案責(zé)任制的改革相契合。湖北省檢察機(jī)關(guān)《關(guān)于開(kāi)展主辦檢察官辦案責(zé)任制試點(diǎn)工作的實(shí)施方案》規(guī)定，主辦檢察官制度的核心要素包括：主辦檢察官的選配與考核、工作職責(zé)與職權(quán)設(shè)定、責(zé)任劃分、監(jiān)督制約和履職保障等方面。在這些核心要素中，案件管理有利于實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理的效果，通過(guò)案件全程監(jiān)控，加強(qiáng)對(duì)主辦檢察官的監(jiān)督，案件考評(píng)質(zhì)量可作為主辦檢察官的選配與考核的參考標(biāo)準(zhǔn)之一，加強(qiáng)服務(wù)職能也可以減少主辦檢察官的事務(wù)性工作。

二、主辦檢察官制度與案件管理的共同價(jià)值

(一)維護(hù)司法公正

以往的“三級(jí)審批制”符合檢察工作一體化的規(guī)律，凸顯“上命下從、檢令統(tǒng)一”的特點(diǎn)，[1]但其中“審而不定，定而不審”的辦案方式卻并不符合司法規(guī)律。根據(jù)司法直接主義原則，應(yīng)當(dāng)由直接審查證據(jù)的承辦人來(lái)對(duì)案件事實(shí)做出判斷，并決定審查結(jié)果。這一方面可以保證承辦人辦案的公正性和獨(dú)立性，另一方面又有助于案件事實(shí)的準(zhǔn)確、客觀認(rèn)定。主辦檢察官制度正是順應(yīng)了這一規(guī)律，旨在維護(hù)司法公正。

科學(xué)、完善的案件管理制度同樣旨在保障司法公正。通過(guò)有效管理在形式上確保公平、正義，加強(qiáng)監(jiān)督，保證權(quán)力制約，遏制司法腐敗，提供數(shù)據(jù)支撐，促進(jìn)決策科學(xué)，加大服務(wù)力度，保障執(zhí)法公信力，這些都是實(shí)現(xiàn)司法公正的有效途徑。

就維護(hù)司法公正而言，主辦檢察官側(cè)重于檢察官獨(dú)立行使職權(quán)，將個(gè)人作用發(fā)揮至最大限度，使司法公正得以實(shí)現(xiàn)；案件管理則側(cè)重于監(jiān)督、約束個(gè)人，防止個(gè)人權(quán)力的濫用，確保司法公正不因個(gè)人違法違規(guī)行為而受到損害。只有兩項(xiàng)制度結(jié)合起來(lái)，才能有效維護(hù)司法公正。

(二)提高司法效率

以主辦檢察官為中心的辦案小組模式省去了過(guò)多的審批環(huán)節(jié)，有效避免了超期辦案、案件積壓的現(xiàn)象。[2]同時(shí)，由于檢察去行政化與檢察人員分類管理制度的配套設(shè)計(jì)，增加一線辦案力量，也可以緩解基層檢察機(jī)關(guān)“案多人少”所帶來(lái)的巨大辦案壓力，合理配置司法資源，提高司法效率。

案件管理則是圍繞“六個(gè)統(tǒng)一”展開(kāi)，即統(tǒng)一受理案件、統(tǒng)一分派案件、統(tǒng)一送達(dá)案件、統(tǒng)一贓證款物管理、統(tǒng)一案件數(shù)據(jù)出入口、統(tǒng)一對(duì)案件程序流轉(zhuǎn)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。[3]通過(guò)一個(gè)窗口對(duì)外，不僅可以提高案件流轉(zhuǎn)效率，也滿足了公眾對(duì)于檢務(wù)公開(kāi)的要求，從而提高了司法效率。

從案件管理部門(mén)受理案件開(kāi)始，到分配至主辦檢察官，再到主辦檢察官獨(dú)立完成案件，到最后案件管理部門(mén)進(jìn)行審核送案，案件管理部門(mén)與主辦檢察官相互配合，省去中間業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人的轉(zhuǎn)手，整個(gè)案件辦理過(guò)程高效暢通，不會(huì)存在拖沓延滯的阻礙，極大地提高了司法效率。

三、主辦檢察官制度對(duì)案件管理工作的新要求

(一)提供服務(wù)

主辦檢察官辦案模式是由一名主辦檢察官加上其他檢察官或檢察輔助人員、書(shū)記員組成的辦案小組形式，去掉中間層級(jí)，由主辦檢察官直接獲得檢察長(zhǎng)授權(quán)并對(duì)其負(fù)責(zé)。這樣一來(lái)，案件管理部門(mén)不再是面向業(yè)務(wù)部門(mén)，而是直接面向各主辦檢察官，由此其保障主辦檢察官有序辦案的責(zé)任也更大，“大內(nèi)勤”的職能色彩更顯濃重。

首先，在案件受理環(huán)節(jié)，嚴(yán)格把關(guān)，仔細(xì)審核，確保管轄的合理性以及犯罪嫌疑人能夠到案。按照要求受理案件之后，詳細(xì)、準(zhǔn)確地錄入案件的信息，保證數(shù)據(jù)采集的完整性。這些都是主辦檢察官順利辦理案件的基礎(chǔ)性前提。另外，對(duì)于犯罪嫌疑人訴訟權(quán)利的告知程序，也可逐漸納入案件管理受案環(huán)節(jié)，這樣既可以保證告知程序的及時(shí)性，又可以減輕主辦檢察官的負(fù)擔(dān)。

其次，在案件分配環(huán)節(jié)，保證案件的及時(shí)流轉(zhuǎn)、及時(shí)送達(dá)、科學(xué)合理分配，也是在為主辦檢察官提供便利。在案件管理中，案件管理部門(mén)可以嘗試采用“按科就診”的方式進(jìn)行案件分配，根據(jù)案件辦理情況，了解各主辦檢察官的辦案特點(diǎn)和擅長(zhǎng)領(lǐng)域，合理分配不同類型案件，促進(jìn)主辦檢察官對(duì)某一領(lǐng)域的精深鉆研。

最后，在案件辦理環(huán)節(jié)，制作某些程序性文書(shū)并及時(shí)送達(dá)，對(duì)案件辦理期限提前進(jìn)行預(yù)警提示，為主辦檢察官辦案解除后顧之憂。

(二)加強(qiáng)監(jiān)督

主辦檢察官制度的內(nèi)核為放權(quán)和擔(dān)責(zé)。最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明在大檢察官研討班上就推進(jìn)檢察官辦案責(zé)任制提出，要嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究，確保對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。主辦檢察官辦案責(zé)任重大，但相應(yīng)地，其權(quán)力也擴(kuò)大了。權(quán)力越大，越應(yīng)該接受監(jiān)督，而且由于去行政化管理，主辦檢察官只對(duì)檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)，案件管理部門(mén)更應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，防止主辦檢察官的權(quán)力被濫用。

案前監(jiān)督。在案件分配之前，加強(qiáng)審核，確保主辦檢察官與案件無(wú)利害關(guān)系，做好案件回避工作。

案中監(jiān)督。加大流程監(jiān)控力度，強(qiáng)化案件的節(jié)點(diǎn)控制，規(guī)范案件質(zhì)量管理，充分利用統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)這一便利條件，確保主辦檢察官辦理案件的所有程序合法，保障案件當(dāng)事人和辯護(hù)人的各項(xiàng)訴訟權(quán)利。嚴(yán)格把握主辦檢察官辦理案件的期限控制，期限預(yù)警既是一種服務(wù)，更是一種監(jiān)督，防止案件超期，確保案件在法定期限內(nèi)辦結(jié)。在案件辦理過(guò)程中，一旦發(fā)現(xiàn)主辦檢察官存在違規(guī)行為，案件管理部門(mén)應(yīng)及時(shí)向檢察長(zhǎng)報(bào)告，從而使違規(guī)行為得以糾正。

案后監(jiān)督。案件辦結(jié)之后，案件管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)做好案件評(píng)查和反饋信息收集工作，探索建立更加多元化的案件評(píng)查體系。在一定范圍內(nèi)，主辦檢察官對(duì)案件擁有決定權(quán)，應(yīng)當(dāng)樹(shù)立主辦檢察官在案件事實(shí)認(rèn)定方面的權(quán)威。案件管理部門(mén)的案件評(píng)查應(yīng)當(dāng)集中在案件辦理的程序合法性以及法律適用方面。另外，還應(yīng)考慮案件辦理完結(jié)后的社會(huì)效果，綜合進(jìn)行案件評(píng)查。

在業(yè)務(wù)考評(píng)中，案件管理部門(mén)的作用將日益凸顯。主辦檢察官制度推行后，由于部門(mén)負(fù)責(zé)人的職能減弱，案件管理部門(mén)所掌握的主辦檢察官案件辦理情況最為全面和直接，在業(yè)務(wù)考評(píng)中對(duì)主辦檢察官做出客觀、合理的評(píng)價(jià)，也是對(duì)主辦檢察官的監(jiān)督。

(三)促進(jìn)協(xié)調(diào)

內(nèi)部協(xié)調(diào)，作為檢察長(zhǎng)授權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和指導(dǎo)主辦檢察官工作的抓手。主辦檢察官是由檢察長(zhǎng)授權(quán)，并且接受檢察長(zhǎng)的直接領(lǐng)導(dǎo)，這種一對(duì)多的扁平化管理方式可能會(huì)加重檢察長(zhǎng)的負(fù)擔(dān)，造成管理的混亂；而案件管理部門(mén)由于流程監(jiān)控的完整性和實(shí)時(shí)性，可以為檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)主辦檢察官提供抓手。實(shí)行主辦檢察官制度后，案件管理部門(mén)可以全面了解各主辦檢察官辦理案件的情況并展開(kāi)案件評(píng)查，對(duì)主辦檢察官辦理案件的效率、質(zhì)量等有全面的掌握，這些信息對(duì)于檢察長(zhǎng)的授權(quán)必不可少。案件運(yùn)作的整個(gè)流程涉及多個(gè)部門(mén)、崗位和環(huán)節(jié)，但不管案件流轉(zhuǎn)到哪一步，都要通過(guò)案件管理部門(mén)，案件管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)樹(shù)立精細(xì)管理的理念，對(duì)案件運(yùn)行的整個(gè)流程進(jìn)行整理、分解，利用統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)對(duì)流程的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行控制、監(jiān)督。案件管理部門(mén)可以隨時(shí)了解權(quán)限內(nèi)的案件辦理情況，發(fā)現(xiàn)異常，應(yīng)及時(shí)發(fā)送流程監(jiān)控通知書(shū)，并向檢察長(zhǎng)匯報(bào)，便于檢察長(zhǎng)指導(dǎo)和監(jiān)督主辦檢察官辦案。案件管理部門(mén)還應(yīng)加強(qiáng)流程監(jiān)控、重點(diǎn)案件監(jiān)控、統(tǒng)計(jì)分析等基礎(chǔ)性工作，一旦在監(jiān)控時(shí)發(fā)現(xiàn)主辦檢察官在案件辦理中存在一些帶有普遍性和傾向性的問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)向檢察長(zhǎng)提出建議，確保檢察長(zhǎng)對(duì)主辦檢察官的指導(dǎo)工作有的放矢。

外部協(xié)調(diào)，作為溝通主辦檢察官與律師和社會(huì)群眾的橋梁。根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》的精神，案件管理部門(mén)肩負(fù)著溝通承辦人和律師的責(zé)任。在推行主辦檢察官制度之后，案件管理部門(mén)更應(yīng)做好對(duì)外協(xié)調(diào)工作，提供平臺(tái)，成為聯(lián)結(jié)主辦檢察官與律師和社會(huì)群眾的橋梁。為了防止主辦檢察官與案件訴訟參與人過(guò)多地接觸，接待工作應(yīng)當(dāng)由案件管理部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行。案件管理部門(mén)也應(yīng)當(dāng)做到信息互通，對(duì)外告知和保護(hù)訴訟參與人的權(quán)利，對(duì)內(nèi)傳遞訴訟參與人的材料，將其意見(jiàn)知會(huì)主辦檢察官，并及時(shí)反饋結(jié)果。

(四)引領(lǐng)導(dǎo)向

案件管理部門(mén)通過(guò)數(shù)據(jù)錄入和統(tǒng)計(jì)，掌握了大量的案件辦理情況和案件數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)信息，對(duì)案件類型、涉案人員等有宏觀的了解，檢察統(tǒng)計(jì)也可以為檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展執(zhí)法辦案、專項(xiàng)整治行動(dòng)，參與社會(huì)管理創(chuàng)新及時(shí)提供合理的意見(jiàn)和建議。案件管理部門(mén)應(yīng)加大分析研判力度，合理的分析研判能夠?yàn)闄z察長(zhǎng)指導(dǎo)檢察工作起到一定的導(dǎo)向作用，這也要求案件管理部門(mén)在數(shù)據(jù)錄入和統(tǒng)計(jì)時(shí)更加細(xì)致負(fù)責(zé)，提升對(duì)案件數(shù)據(jù)的敏感度。主辦檢察官制度尚在探索階段，案件管理制度也剛剛建立，檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)今年剛開(kāi)始在全國(guó)運(yùn)行，要做好這兩項(xiàng)制度的構(gòu)建和完善工作，依然任重而道遠(yuǎn)。

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