創(chuàng)新西部地區(qū)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制

◎ 文/蔣成華

創(chuàng)新西部地區(qū)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制

◎ 文/蔣成華

國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施的前10年，西部地區(qū)憑借其特殊的沿邊沿海區(qū)位優(yōu)勢(shì)，各方面建設(shè)獲得了較大發(fā)展；西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)入第二個(gè)10年，西部地區(qū)將進(jìn)入快速發(fā)展階段。為適應(yīng)新形勢(shì)和新要求，西部地區(qū)應(yīng)從自身的實(shí)際情況出發(fā)，緊緊圍繞保資源、保發(fā)展、保民生 “三位一體”的客觀要求，探索創(chuàng)新國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作新機(jī)制。

國(guó)土資源監(jiān)察工作面臨的形勢(shì)

1.有限的國(guó)土資源要保障西部大開(kāi)發(fā)政策實(shí)施，任務(wù)艱巨

西部地區(qū)包括12個(gè)省、市及自治區(qū)，總面積約681萬(wàn)平方公里，約占全國(guó)總面積的71%。同時(shí)，西部地區(qū)與蒙古、俄羅斯、塔吉克斯坦、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、巴基斯坦、阿富汗、尼泊爾、不丹、印度、緬甸、老撾、越南等國(guó)家接壤，陸地邊境線長(zhǎng)達(dá)1.8萬(wàn)多公里，約占全國(guó)陸地邊境線的91%；有大陸海岸線1595公里，約占全國(guó)海岸線的10%。

西部地區(qū)資源豐富，市場(chǎng)潛力大，戰(zhàn)略位置重要。但由于自然、歷史、社會(huì)等原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值僅占全國(guó)的2/3，不到東部的40%，迫切需要加快發(fā)展。要發(fā)展，就要利用國(guó)土資源，資源有限，發(fā)展無(wú)限，保障發(fā)展任務(wù)艱巨。

2.維護(hù)國(guó)土資源全民所有制和集體所有制，責(zé)任重大

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，維護(hù)土地生產(chǎn)資料的全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制，依法推進(jìn)合理利用國(guó)土資源，維護(hù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展，保住18億畝耕地“紅線”，保障我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察部門責(zé)任重大。

3.保資源、保發(fā)展、保民生“三位一體”，形勢(shì)嚴(yán)峻

隨著國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)政策的深入推進(jìn)，一大批能源、鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目紛紛上馬，東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、地方政府大量招商引資、農(nóng)村村民生產(chǎn)生活的改善等，導(dǎo)致用地需求量猛增。

據(jù)西部各省市區(qū)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)：西部地區(qū)12個(gè)省市區(qū)每年需要建設(shè)用地70萬(wàn)公頃左右，其中難免占用耕地；西部地區(qū)人口每年增長(zhǎng)60萬(wàn)左右，而可整理開(kāi)發(fā)利用的未利用地，多數(shù)缺水，土質(zhì)和氣候條件差，客觀上形成了土地供給與需求相矛盾的情況。

受用地指標(biāo)和審批周期的影響，已形成的違法用地趨勢(shì)很難化解。更為難解的現(xiàn)實(shí)還有，西部地區(qū)所處的地理環(huán)境山高谷深，各少數(shù)民族或不同地區(qū)的同一民族處于不同的社會(huì)發(fā)展階段，依法管地用地的觀念淡薄，難以進(jìn)行管理。所以在預(yù)防的方式上，不同民族或者不同地區(qū)的同一民族的方法都不盡相同，對(duì)查處國(guó)土資源違法行為提出了新要求。

當(dāng)前國(guó)土資源違法行為中存在的共性問(wèn)題

1.城市用地?zé)o限擴(kuò)張，政府及領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)的工程項(xiàng)目違法現(xiàn)象突出

（1）國(guó)家、省重點(diǎn)工程違法用地問(wèn)題多。據(jù)2010-2013年西部地區(qū)國(guó)土資源違法案件查處相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，占違法用地總面積80%-90%的國(guó)土資源都屬于政府主導(dǎo)的重點(diǎn)工程項(xiàng)目。

（2）市、縣（區(qū)）民生工程違法用地問(wèn)題多。農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)化中（小）學(xué)、保障性住房建設(shè)等都是國(guó)家政策性要求，規(guī)定了完成時(shí)限。但按現(xiàn)行用地審批的前置條件、周期和程序要求，大部分都不可能在獲得用地審批后才動(dòng)工建設(shè)。

（3）地方領(lǐng)導(dǎo)重大招商引資項(xiàng)目邊報(bào)邊批，未批先用問(wèn)題多。西部地區(qū)尤其是邊境少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，地方黨委、政府在加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，進(jìn)行全民招商、任務(wù)式招商的過(guò)程中，為吸引資金和項(xiàng)目，忽視了國(guó)家的用地政策，盲目承諾用地條件，這些項(xiàng)目往往來(lái)不及報(bào)批，形成違法用地。

2.城市郊區(qū)集體土地非法出租問(wèn)題嚴(yán)重

隨著城市化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的中心城市城郊周邊土地非法出租逐年增多。有的暗中交易，約定農(nóng)民出土地，城市人出錢，一家一半，非法占地建樓房；有的非法出租土地建臨時(shí)廠房、倉(cāng)庫(kù)、農(nóng)家樂(lè)等。承租人通過(guò)租用農(nóng)村土地建蓋廠房、倉(cāng)庫(kù)等，進(jìn)行違法非農(nóng)建設(shè)，規(guī)避了建設(shè)用地審批和相關(guān)規(guī)費(fèi)繳納程序，嚴(yán)重破壞了土地管理秩序。

3.鄉(xiāng)村違法建設(shè)宅基地問(wèn)題普遍存在

少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)、高山峽谷地區(qū)的農(nóng)村，交通不便、經(jīng)濟(jì)文化落后，依法用地觀念淡薄。加之，客觀上一些地方因用地指標(biāo)吃緊，鄉(xiāng)村5%的用地指標(biāo)被城市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)籌占用，而農(nóng)村村民要享受改革成果，改善居住條件，又沒(méi)有用地審批指標(biāo)，被迫形成違法用地；也有一部分子女成家建房違法用地和個(gè)體私營(yíng)企業(yè)違法用地。這些違法主體一般都處于貧困狀態(tài)，生活艱辛，不聽(tīng)制止，造成違法事實(shí)，很難處罰。

國(guó)土資源違法案件的原因分析

1.從違法主體方面看，領(lǐng)導(dǎo)違法難查，百姓違法也難查

國(guó)家和省決定的重點(diǎn)項(xiàng)目、重大招商引資項(xiàng)目都是政府項(xiàng)目，都是關(guān)系到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大事，地方領(lǐng)導(dǎo)要求國(guó)土資源部門予以支持。

2.從法律法規(guī)方面看，沒(méi)有強(qiáng)制權(quán)，查處手段軟

法律賦予縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，但只有制止權(quán)，這形成部門對(duì)政府、下級(jí)查上級(jí)、問(wèn)題多、障礙大的局面。面對(duì)違法行為，國(guó)土部門沒(méi)有扣留、查封施工工具權(quán)、強(qiáng)制拆除違法建筑權(quán)，造成違法事實(shí)后，只能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆除。

3.從管理體制方面看，人少任務(wù)重，管理漏洞大

現(xiàn)有人員編制、人員素質(zhì)、技術(shù)裝備等與繁重的任務(wù)不相適應(yīng)；管轄面積大，難發(fā)現(xiàn)、難制止；執(zhí)法體制不健全，執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)格偏低，面對(duì)政府及領(lǐng)導(dǎo)違法，查處時(shí)往往有心無(wú)力，難以查處到位。

改革當(dāng)前國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作機(jī)制

面對(duì)當(dāng)前的形勢(shì)和任務(wù)、出現(xiàn)的問(wèn)題及原因，做好西部地區(qū)創(chuàng)新改革國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作，重點(diǎn)應(yīng)放在化解政府違法用地和依法強(qiáng)化行政執(zhí)法的手段上。

1.創(chuàng)新審批機(jī)制，減少違法案件

（1）對(duì)國(guó)務(wù)院決定審批的國(guó)家、省重點(diǎn)公路、鐵路等工程項(xiàng)目，一次性決定審批該項(xiàng)目的先行用地，具體項(xiàng)目用地審批辦理時(shí)限延長(zhǎng)2-3年，給項(xiàng)目用地企業(yè)組織報(bào)件審批以充足的時(shí)間，以減少這部分違法用地的形成。

（2）科學(xué)計(jì)劃年度用地指標(biāo)，實(shí)行差別化管理。西部地區(qū)在新一輪的西部大開(kāi)發(fā)中，由于歷史欠賬太多，要加快建設(shè)步伐。目前正是用地的高峰時(shí)期，僅以交通部確定的西部二級(jí)公路建設(shè)為例，就需要近200萬(wàn)畝左右的用地指標(biāo)，在年度計(jì)劃指標(biāo)安排上要盡量考慮各地的實(shí)際發(fā)展需求。

（3）簡(jiǎn)化征用土地審批程序，取消相關(guān)部門審批后再由國(guó)土資源部門組織上報(bào)用地審批報(bào)件的前置條件。對(duì)于農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)用，減免相關(guān)費(fèi)用，以避免這類違法用地情況的發(fā)生。

2.創(chuàng)新執(zhí)法機(jī)制，切實(shí)制止違法

（1）要加緊修改現(xiàn)行國(guó)土資源法律，明確強(qiáng)制制止權(quán)和強(qiáng)制拆除權(quán)。參照《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》修改《中華人民共和國(guó)土地管理法》，明確監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府，明確“縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施”，甚至“由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”另外，省區(qū)市人大或人民政府，可通過(guò)“條例”或“辦法”明確法律賦予的制止權(quán)可采用扣留、查封施工工具等措施。

（2）強(qiáng)化政府責(zé)任。政府是國(guó)土資源保護(hù)的主體，是國(guó)土資源管理的第一責(zé)任人。要以衛(wèi)星圖片執(zhí)法檢查為依托，嚴(yán)格按照監(jiān)察部《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》的規(guī)定，對(duì)國(guó)土資源管理秩序混亂、違反國(guó)土資源管理規(guī)定行為不制止、隱瞞不報(bào)、壓案不查等嚴(yán)重地區(qū)的政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，以促進(jìn)其樹(shù)立科學(xué)發(fā)展的理念和依法管地用地的意識(shí)。

（3）強(qiáng)化政府和部門共同責(zé)任機(jī)制。由政府牽頭，適用《中華人民共和國(guó)規(guī)劃法》，強(qiáng)化國(guó)土資源部門與規(guī)劃部門對(duì)違法用地上的違法建筑的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制；適用《中華人民共和國(guó)治安管理?xiàng)l例》，強(qiáng)化國(guó)土資源部門與公安機(jī)關(guān)對(duì)“打非治違”的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制等。通過(guò)創(chuàng)建各部門《國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察共同責(zé)任機(jī)制》，將國(guó)土資源部門執(zhí)法上升到政府與相關(guān)部門聯(lián)合依照各部門法執(zhí)法，以切實(shí)保護(hù)資源，保住耕地“紅線”。

3.創(chuàng)新管理機(jī)制，預(yù)防違法行為

由于受歷史、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等多方面因素的影響，上至政府負(fù)責(zé)人，下至普通百姓，西部地區(qū)尤其是邊疆少數(shù)民族地區(qū)，文化落后，經(jīng)濟(jì)落后，社會(huì)形態(tài)差異較大，缺乏依法管地用地、依法開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源意識(shí)，且難以在短時(shí)期內(nèi)改變。

因此，首先要加大宣傳力度，通過(guò)廣播電視、報(bào)紙等多種形式宣傳依法合理利用國(guó)土資源。同時(shí)，也要通過(guò)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級(jí)組織等執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，掌握村社農(nóng)戶當(dāng)年應(yīng)需審批用地情況，主動(dòng)上門提供審批咨詢服務(wù)，以維護(hù)群眾權(quán)益，引導(dǎo)群眾依法合理用地，保護(hù)國(guó)土資源，把執(zhí)法監(jiān)察工作端口前移，預(yù)防違法行為發(fā)生。

（作者單位：云南省國(guó)土資源廳執(zhí)法監(jiān)察總隊(duì)）

編輯：田佳奇

諾水溶洞

諾水河風(fēng)景名勝區(qū)位于四川省通江縣北部。2004年初被列為國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，幅員面積525平方公里。緊鄰陜西漢中，東有“秦川鎖鑰”護(hù)持，西與“劍門蜀道”相連，境內(nèi)秀水中流，奇泉遍地，險(xiǎn)峰兀立，怪石叢生，關(guān)隘、峽谷、飛瀑、溶洞、暗河比比皆是，共分“諾水洞天”、“臨江麗峽”、“空山天盆”三大獨(dú)立景區(qū)，呈弧形分布。

巴中市旅游局/提供