城市軌道交通委托運營管理模式合同方案研究

陳志雄

（威立雅交通巴黎地鐵中國有限公司，200041，上?！胃表椖靠偙O(jiān)）

城市軌道交通委托運營管理模式合同方案研究

陳志雄

（威立雅交通巴黎地鐵中國有限公司，200041，上海∥副項目總監(jiān)）

我國城市軌道交通運營管理模式有政府直接委任及委托運營管理兩種類型，兩者的直接區(qū)別在于管理機制。委托運營管理模式以契約精神來約束運營商，在保證資產(chǎn)所有權不變的情況下以不同合同方案將運營權在一定期限內(nèi)授予運營商，規(guī)定其工作范圍、質量，并支付相應費用。分析了成本加費用、總成本、凈成本及完全商業(yè)風險等4種委托運營管理合同方案中，運營商的收入、業(yè)主需支付的費用等合同重點內(nèi)容，以及各自承擔的風險。委托運營管理模式將在PPP（公私合作）、BOT（建設-運營-移交）及BT+O（建設-移交+委托運營）等投資模式中發(fā)揮更多積極作用，促進市場機制的形成，提高管理效率，使城市軌道交通運營成本更加透明和市場化，減輕政府的負擔，推動城市軌道交通項目可持續(xù)發(fā)展。

城市軌道交通；委托運營管理；合同方案

Author's addressVeolia Transport RATP China，200041，Shanghai，China

近年來，國內(nèi)城市軌道交通（地鐵、輕軌、有軌電車等）快速發(fā)展，越來越多的城市建設并開通了城市軌道交通線路［1］。城市軌道交通的運營管理模式除了國有專營以外［2］，也有以公私合作模式（PPP）引入了外資企業(yè)進入城市軌道交通運營市場［3-4］。黨的“十八大”后，隨著市場經(jīng)濟改革的深入，國內(nèi)城市公共服務事業(yè)進一步開放，PPP、BOT（建設-運營-移交）及BT+O（建設-移交+委托運營）等模式將應用在更多城市軌道交通項目中。民間資本的業(yè)主或者政府有權以市場機制選擇合作運營商，在保障運營安全和提高服務水平的前提下，提升項目未來造血能力，促進項目可持續(xù)發(fā)展。在這樣的市場競爭機制下，國際通用的委托運營管理模式將能應用在我國城市軌道交通項目中。

1 城市軌道交通運營管理模式

城市軌道交通項目建設投資成本大，長期運營及維修管理費用高［1］。根據(jù)國際項目統(tǒng)計的數(shù)據(jù)［5］，地鐵30年內(nèi)總的運營及維修成本是初始建設投資的1～1.5倍左右。城市軌道交通項目主要經(jīng)歷規(guī)劃、設計、建設及運營等四個階段。其中，政府及建設業(yè)主負責前三個階段，運營單位負責長期運營階段。通過比較分析，運營管理模式可歸納為直接委任與委托管理兩種類型，如圖1所示。

委托管理與直接委任的最大區(qū)別，在于委托管理模式下，業(yè)主可以市場競爭機制選擇成熟運營商，以合同管理運營商，運營商更加獨立，但運營商沒有資產(chǎn)所有權，是一種“特許經(jīng)營”的管理模式。兩種運營管理模式的優(yōu)缺點比較見表1。

委托運營管理模式解決了項目之初缺乏運營和維護經(jīng)驗的缺點，為長期安全、可靠的運輸服務提供

了保障，在當今世界范圍的公共交通領域應用廣泛。如巴黎地鐵網(wǎng)絡（14條線路）就是由巴黎大區(qū)交通運輸管理局（STIF）委托巴黎大眾運輸集團（RATP）管理，合同到期前重新進行談判確定合同內(nèi)容，以保持巴黎地鐵公共交通可持續(xù)發(fā)展。廣佛地鐵的運營管理是標準的管理服務外包模式［5］，是一種委托運營管理形式。

圖1 兩種運營管理模式

表1 直接委托與委托管理兩種運營管理模式比較

2 不同類型的委托運營管理合同

委托運營管理是一種合同管理模式，在市場機制作用下選擇運營商。委托運營管理合同定義了運營與維修服務工作范圍，主要包括列車行車調(diào)度和運輸服務數(shù)量、旅客服務、清潔和保安、票務、設備維護（包括資產(chǎn)更新）等，并以績效考核機制監(jiān)督運營商工作質量，獎勵或懲罰運營商。在市場機制下，委托運營管理具有不同的合同方案，這些合同方案的主要區(qū)別在于運營商與業(yè)主之間對于成本風險和商業(yè)風險的分攤不同。

成本風險即管理項目所要承擔的運營與維修成本費用風險。影響成本的因素有車公里數(shù)、員工數(shù)量、工資、維修工作量、備品備件的數(shù)量與價格等。商業(yè)風險即收入風險，包含票務收入及非票務收入。該風險主要取決于客流量和票價，也與其他的非票務業(yè)務相關聯(lián)。

本文將分析成本加費用、總成本、凈成本及完全商業(yè)風險等4種主要的合同方案，以及合同重點內(nèi)容，如運營商的收入、業(yè)主需要支付的款項等。

2.1 成本加費用合同方案

運營商提供業(yè)主在合同中界定的服務（工作范圍），并根據(jù)其服務的實際成本和約定的服務費，向業(yè)主收取費用。它是一種實報實銷的合同方案，服務費通常是總成本的一定百分比數(shù)。該方案中，運營商的收入=實際運營和維護成本+約定的服務費。該合同方案對于運營商來說是安全的，其不承擔成本風險和商業(yè)風險，而是根據(jù)最終核實的運營和維護成本核定委托管理費。然而，因為以下幾種原因，此方案并不被廣泛使用：①利潤率一般偏低（因為業(yè)主承擔所有風險），對于私人投資者吸引力?。虎跇I(yè)主單位參與了所有工作，運營商并不能自主地應用其管理方法實施工作。應該說，成本加費用的形式是一種短期的解決方案，它能使業(yè)主與運營商在相對穩(wěn)定的狀態(tài)下互相了解，從而為下一步轉換到新的合同做準備。

威立雅交通巴黎地鐵公司與沈陽渾南有軌電車公司成立合資公司運營渾南60 km有軌電車線網(wǎng)，采用的就是成本加費用合同方案，合同期3年并有延展權。

2.2 總成本/包干合同方案

業(yè)主委任運營商依合同中所規(guī)定的工作范圍提供運營和維護服務，并支付給運營商固定費用。該費用包括測算成本和服務費，與票務收入無關，運營

商可保留或者不保留票款收入。該方案中，運營商獲得的收入=測算成本+服務費。

與成本加費用合同類型相比，本合同模式運營商將承擔更多的風險——成本風險。由于運營商熟悉運營和維護過程，最具能力掌控成本風險，故由其承擔此項風險是較合理的。當然，運營商應擁有組織和管理工作的自主權，且獲得的潛在利潤亦應比成本加費用方案更高。業(yè)主承擔與客流運載量收入相關的商業(yè)風險。因為業(yè)主基于經(jīng)濟、社會或政治上的考慮來決定城市總體發(fā)展規(guī)劃，這將直接影響客流量及票務收入，故由其承擔商業(yè)風險是較為合理的。

采用本合同模式時，業(yè)主易從總體上掌握運營和維護成本，業(yè)主可通過細節(jié)的績效考核機制來監(jiān)管運營商的工作，促使其控制運營和維護成本。而且線路運營管理的實際成本改變不影響業(yè)主。該合同方案中運營商的風險分配最為合理，雙方以自己的能力承擔了相應的風險。韓國首爾地鐵9號線采用了此合同方案。

2.3 凈成本合同

業(yè)主委任運營商依合同中所規(guī)定的工作范圍提供運營和維護服務，運營商保留票務收入。此外，業(yè)主支付預先約定的一定金額補貼，以彌補運營商預估票務收入與成本和利潤之間的差距。該方案中，運營商的收入=實際票務收入+（預測的運營維護成本+約定的利潤-預測的票務收入）。

本合同方案中，由于業(yè)主支付的補貼在合同開始時就已確定，由政府機構去安排和控制會變得更加容易。對業(yè)主而言，該模式之最大優(yōu)勢就是將部分商業(yè)風險轉移給了運營商。

該合同方案下，票務收入是業(yè)主的承諾。如果實際收入高于承諾一定比例，運營商與業(yè)主共享超額收益；如果實際收入低于承諾一定比例，業(yè)主需要補償運營商一定比例虧損金額。該合同模式具有相當?shù)奈?，但相應的吸引力與收入補償是相對應的，特別是對票價水平的承諾。由于收入補償取決于收入和成本間的差距，故收入必須是可預測的，這就需對整個合同期內(nèi)票價及其演變做出承諾。

經(jīng)驗表明，該模式適合于客流量及票價均有長遠可預見性的路網(wǎng)。北京地鐵4號線的PPP模式就是基于凈成本原則下的一種合同方案，北京市政府補貼京港地鐵公司以彌補其投資及運營成本費用［5］。

2.4 完全商業(yè)風險合同方案

業(yè)主委任運營商依合同中所規(guī)定的工作范圍提供運營和維護服務，運營商保留票款收入并可進行其他商業(yè)開發(fā)獲得非票務收入。完全商業(yè)風險模式下，成本和商業(yè)風險均由運營商承擔，沒有收入補償機制。在該合同模式中，運營商承擔所有風險，故其必須對預期的票務收入（包括對交通客流量和票價水平的預測）有相當高的信心，相信票務收入及非票務收入能夠完全覆蓋運營和維修成本。

該合同方案相對棘手的問題是落實到位。事實上，它需要相對可靠的交通預測以及運輸收入預測。這也取決于票務價格的制定。運營商將提出票務政策自由的要求，或對票價的變化具有嚴格的約定。根據(jù)所承受的商業(yè)風險，運營公司將收取較高的溢價，而該溢價最終由業(yè)主或乘客買單。因此，為使該溢價能保持在可接受的水平，該模式僅推薦于客流量和票價均可預見的成熟網(wǎng)絡。例如，香港百年歷史的有軌電車線路——鐺鐺車，以其良好客流及商業(yè)開發(fā)獲得成功。

2.5 總結

在考慮不同的合同方案時，一個重要問題是業(yè)主與運營商間的風險分擔。事實上，與風險相關聯(lián)的是風險溢價（價格）。因此，一個合理的合同應妥善分配風險。表2總結了不同類型的合同中成本及商業(yè)風險的分配。

表2 不同類型合同的成本及商業(yè)風險的分配

合同中風險分配的原則是將風險分配給它的最佳掌控者（運營商是成本風險最佳掌控者，業(yè)主是商業(yè)風險最佳掌控者）。根據(jù)威立雅交通巴黎地鐵公司的運營經(jīng)驗，總成本/包干合同方案是平衡成本風險和商業(yè)風險的最佳模式。此類型管理模式合理地定義了業(yè)主和運營商的風險，可充分發(fā)揮其自身的專業(yè)知識特點和經(jīng)驗優(yōu)勢。在一些商業(yè)高度發(fā)展的城市，公共交通客流量巨大且票價較高，可以選擇凈成本合同方案來進行管理，能為政府節(jié)省后期運營和維護資金投入，提升其商業(yè)價值。合同方案可以隨著項目的發(fā)展進行演變，以便合同雙方更加合理

承擔相應風險。

合同價格不是一成不變的，一般會設置相應的調(diào)價機制，以推動項目可持續(xù)發(fā)展。各類合同方案下，應有良好的績效機制確保運營商所提供服務的質（合約中所定服務水平）與量（如載客量、收入等），并建立獎罰制度。一套可行的績效制度應包括關鍵績效指標、績效目標、衡量方法、財務制度等。

3 結語

公共交通具有重大的社會作用，并與城市發(fā)展緊密相連，因此非常依賴政府決策與投資。公共交通運營管理模式的選擇依賴于線路特點及客流量，取決于政府的決策，需要平衡公眾的公共利益及運營商的商業(yè)利益，以促進公共交通走上良性循環(huán)的發(fā)展道路，特別是減輕后期政府的財政負擔。從世界各國的發(fā)展經(jīng)驗來看，委托運營的管理模式得到了快速發(fā)展和推廣，其逐步使建設和運營管理分離，淡化了政府的行政角色，以合同契約模式來約束運營商的運營和維護工作。

不同的運營管理模式是在不同的社會環(huán)境下發(fā)展起來的，應立足城市實際情況，設計和選擇適合的管理模式，使城市公共交通，走上可持續(xù)發(fā)展的道路。

［1］ 李勇，程雅璐，劉坤.地鐵建設的錢怎么來［N］.中國經(jīng)濟周刊，2013-05-14（18）.

［2］ 胡曉嘉，顧保南，吳強.城市軌道交通運營管理模式研究［J］.城市軌道交通研究，2002（4）：43.

［3］ 李沫萱，張佳儀.北京地鐵四號線的產(chǎn)權關系及其經(jīng)驗模式分析［J］.北京交通大學學報：社會科學版，2010（2）：58.

［4］ 王灝.地鐵公私合作模式運作中的票價政策研究［J］.都市快軌交通，2004（3）：12.

［5］ 威立雅交通巴黎地鐵中國有限公司.廣佛線運營和維護成本分析［G］.上海：威立雅交通巴黎地鐵中國有限公司，2011.

［6］ 李晶晶.現(xiàn)代有軌電車運營組織和管理優(yōu)化研究［D］.上海：同濟大學，2011.

表1 不同速度目標值對應的旅行時間

由于受城市規(guī)劃控制及線路條件限制，采用160 km/h速度目標值比采用120 km/h速度目標值僅節(jié)省旅行時間2.4 min，而土建、設備及車輛采購等方面的投資則會增加很多，經(jīng)濟效益及社會效益并不明顯，故目前匈牙利鐵路的最高運營速度大部分為120 km/h，僅匈牙利區(qū)域內(nèi)少部分歐盟干線的最高運營速度為160 km/h。因此，對機場線來說，采用速度目標值為120 km/h的鐵路系統(tǒng)制式能更好地適應本線，也更貼近匈牙利鐵路實際情況及布達佩斯城市規(guī)劃控制的要求。

5 結語

本文對機場線系統(tǒng)制式的國際經(jīng)驗以及布達佩斯機場快線的地理條件、網(wǎng)絡銜接、速度目標值、投資等方面進行了綜合分析。布達佩斯機場線雖然主要服務于市中心至機場的往返客流，國鐵制式和地鐵制式都是該線可采用的制式范疇，但采用國鐵制式更適應機場線速度較高、運輸距離較長、站間距較大的特點，也更能發(fā)揮布達佩斯國鐵網(wǎng)絡的功能，利于形成空鐵聯(lián)運的格局，且投資比地鐵制式低得多，綜合效益更好。因此，布達佩斯機場線采用國鐵制式更為合適，速度目標值采用120 km/h。

參考文獻

［1］ K?zlekedési Minisztérium.Az országos k?zforgalmúvasutak pályatervezési szabályzata［R］.Budapest：K?zlekedési Minisztérium，1983.

［2］ 中鐵上海設計院集團有限公司.新建鐵路匈牙利布達佩斯機場線預可行性研究報告［R］.上海：中鐵上海設計院集團有限公司，2012.

（收稿日期：2012-11-23）

Contract Schemes of Urban Rail Transit Project in Delegated Q&M Contract Model

Chen Zhixiong

There are two management models in Chinese urban rail transit operation：the direct entrustment model and the delegated O&M contract model，the main difference between them is the management pricinple.The operators will be supervised by the contract in delegated model by different contracts in fixed periods without any changes in the asset ownership.While the contract will stipulate the scope of work and quality，at the same time pay for the operater. Some key points of the contract are analyzed，such as the operation cost，total cost，net cost，integrated commercial risk，income of the operator and payment of the owner. This management model will be applied in PPP，BOT（build，operate，transfer）or BT+O projects and promote the market mechnism development for urban rail transit，it will also improve the efficiecy and transparency of the operational and maintenance cost，reduce the fiscal burden of the local government for the sustainable development of urban rail transit in China.

urban rail transit；delegated operation and management（O&M）；contract scheme

F 530.7

2013-06-04）