淺析近代列強(qiáng)在華領(lǐng)事裁判權(quán)問題

呂秀一，于 翔

(大連大學(xué) 歷史學(xué)院，遼寧 大連 116622)

鴉片戰(zhàn)爭之后簽訂的不平等條約中，都有這樣幾條讓人耳熟能詳?shù)牟黄降葪l款：割地、賠款、協(xié)定關(guān)稅、片面最惠國待遇、領(lǐng)事裁判權(quán)等。日漸衰亡的清王朝作為被侵略的一方，其被迫與列強(qiáng)簽訂的不平等條約意味著中國人民承受苦難的開始。所謂不平等條約，是在條約簽訂的過程中，某一個(gè)或幾個(gè)國家對(duì)另一個(gè)國家以政治、經(jīng)濟(jì)、武力等形式施壓，以條約的形式取得單方面特權(quán)，嚴(yán)重侵犯了簽約國家一方的主權(quán)。

近代中國簽訂《南京條約》后，喪失領(lǐng)事裁判權(quán)，清政府為修改不平等條約作出種種努力，但由于政府的腐敗與衰落，未能及時(shí)收回，一直拖延至民國時(shí)期，本文以近代列強(qiáng)在華領(lǐng)事裁判權(quán)問題為中心著重探討中國喪失與收回領(lǐng)事裁判權(quán)的過程。

一、近代列強(qiáng)獲取在華領(lǐng)事裁判權(quán)

（一）領(lǐng)事裁判權(quán)與治外法權(quán)

領(lǐng)事裁判權(quán)與治外法權(quán)無論在歷史或是法律中都是兩個(gè)不同的概念不能混淆使用，如在近代領(lǐng)事裁判權(quán)問題的研究中，周鯁生的《領(lǐng)事裁判權(quán)》這樣表述：“領(lǐng)事裁判權(quán)者，外國與中國訂立條約，凡外國人民居留中國者，不受中國法權(quán)之指揮，而受其本國法律之制裁也。行使裁判者，雖不專屬之領(lǐng)事，如英，美各國，皆有特別法庭，又或特派法官，審理案件；然大部裁判權(quán)，尚在領(lǐng)事，且最初有此法權(quán)者，實(shí)為領(lǐng)事；故稱之為領(lǐng)事裁判權(quán)。”[1]現(xiàn)代《牛津法律大辭典》中對(duì)領(lǐng)事裁判權(quán)的解釋為，“一國通過條約給予居住在該國的另一國的臣民的貿(mào)易特權(quán)，特別是給予當(dāng)?shù)胤ㄔ汗茌牭幕砻鈾?quán)和由其本國法院對(duì)他們行使司法管轄權(quán)的特權(quán)。”[2]

與領(lǐng)事裁判權(quán)不同，在《牛津法律大辭典》中對(duì)治外法權(quán)的解釋為:“治外法權(quán)（Exterriteriality）這項(xiàng)原則指:一定的人和房舍雖然處于一國領(lǐng)土之內(nèi)，但在法律上被認(rèn)為是處于該國之外，因而不受當(dāng)?shù)胤傻墓茌?。該原則適用于外國君主、國家元首、外交使節(jié)和其他享有外交特權(quán)的人?！盵1]可見，治外法權(quán)是在本國領(lǐng)土范圍以外仍接受本國法律管轄或制裁的一項(xiàng)法律權(quán)利，是由法律規(guī)定的國與國之間的普遍權(quán)利。

（二）領(lǐng)事裁判權(quán)在中國

領(lǐng)事裁判權(quán)的出現(xiàn)在歷史上有兩種起源，一種是由習(xí)慣而生，如土耳其；另一種是依條約而出現(xiàn)，如中國。歐洲國家以其發(fā)達(dá)的商業(yè)制度為由對(duì)中國確立領(lǐng)事裁判權(quán)提出了依據(jù)，而實(shí)際上是鴉片戰(zhàn)爭后英國作為戰(zhàn)勝國可以光明正大地要求各種不合理特權(quán)的借口?！耙?、中國法制不完備，審判案件，恒以肉刑榜掠，如犯罪人業(yè)已死亡或已逋逃者，每有連坐之制，濫殺無辜。二、中國裁判官，無法律知識(shí)道義之心甚?。簧踔烈再V賂為案情之出入。三、中國視外人為夷狄，謂須以夷狄之法治之?！盵3]至鴉片戰(zhàn)爭結(jié)束，1843年簽訂的《中英五口通商章程：海關(guān)稅則》第十三款首次對(duì)領(lǐng)事裁判權(quán)明確規(guī)定,內(nèi)容為：“英人華民交涉詞訟一款，凡英商稟告華民者，必先赴管事官處投稟，候管事官先行查察誰是誰非，勉力勸息，使不成訟。間有華民赴英官處控告英人者，管事官均應(yīng)聽訴，一例勸息，免至小事釀成大案。其英商欲行投稟大憲，均應(yīng)由管事官投遞，稟內(nèi)倘有不合之語，管事官即駁斥另換,不為代遞。倘遇有交涉詞訟，管事官不能勸息，又不能將就，即移請(qǐng)華官公同查明其事，既得實(shí)情，即為秉公定斷，免滋訟端。其英人如何科罪,由英國議定章程、法律給管事官照辦。華民如何科罪，應(yīng)治以中國之法,均應(yīng)照前在江南原定善后條款辦理?！盵4]這樣，中英間的案件對(duì)當(dāng)事人開始分開審理，但從此項(xiàng)條款看來,并不能區(qū)分民刑案件如何處理,而英國政府給議和代表的訓(xùn)令中卻有明確說明，“英人運(yùn)華貨物為中國法律所禁止者，或法律上雖系許可運(yùn)入之貨，但未經(jīng)納稅者均可由中國捕獲沒收；但不得因此而妨及英國人民之身體···凡遇英國人民被控犯罪，應(yīng)交由該總領(lǐng)事所設(shè)之法庭審判，如果審明有罪，則應(yīng)由英國政府當(dāng)局處罰之。所有訴訟事件，凡以在華英國人民為被告者，一律由上開法庭審判之。”[3]由此，明確規(guī)定刑事案件交由領(lǐng)事處理而沒有涉及民事案件，比上述中英通商條約的敘述更為明晰。

這一條約被清政府承認(rèn)生效后，成為各國在華領(lǐng)事裁判權(quán)的藍(lán)本。緊隨其后，1844年美國與法國分別通過中美、中法《五口貿(mào)易章程：海關(guān)稅則》獲得在華領(lǐng)事裁判權(quán)。1847年與挪威簽訂通商條約，關(guān)于領(lǐng)事裁判權(quán)的規(guī)定也以中英五口通商章程為模板。到1858年中英、中法天津條約簽訂后，又有了對(duì)領(lǐng)事裁判權(quán)的詳細(xì)規(guī)定。一直到十九世紀(jì)六十年代，陸續(xù)簽訂了1860年中俄?xiàng)l約、1861年中德條約、1862年中葡貿(mào)易條約、1863年中荷及中丹天津條約、1864年中西天津條約、1866年中意商約、1869年中奧商約，各國紛紛通過與清政府簽訂“最惠國”條款獲得在華領(lǐng)事裁判權(quán)。1843年至1918年共有“19國”獲得了這一在華特權(quán)[7]。但是列強(qiáng)并沒有滿足于此，在這一條款的掩蓋下，特權(quán)范圍愈加寬泛，內(nèi)容開始超越其原有的意義出現(xiàn)深刻變化，“列強(qiáng)通過‘觀審’、‘會(huì)審’及建立領(lǐng)事法庭、在華法院、會(huì)審公廨，插手華民案件，進(jìn)一步剝奪了中國的司法主權(quán)”[5]。越來越多的權(quán)利獲得讓外國在中國的法律制度更加完善，反過來講，中國也開始在法律上依附于外國，更加深了中國的半殖民地化程度。

（三）領(lǐng)事裁判制度的擴(kuò)大——觀審、會(huì)審制度的出現(xiàn)

關(guān)于觀審、會(huì)審制度，在最初的條約中并沒有明確說明，只是出現(xiàn)“會(huì)同審辦”字眼，并將“會(huì)同審辦”分別應(yīng)用于民事與刑事，1858年與英國簽訂的《天津條約》第十六款：“英國民人有犯事者，皆由英國承辦。中國人欺凌擾害英民，皆由中國地方官自行懲辦。兩國交涉事件，彼此均須會(huì)同公平審斷，以昭允當(dāng)。”[4]何為“會(huì)同”審辦，此條約中并無明確說明，而在英文原文條約中并沒有出現(xiàn)“會(huì)同審辦”字樣，“英國民人有犯事者，由英國領(lǐng)事官或他項(xiàng)奉派官員懲辦?！盵4]此處，當(dāng)時(shí)的譯者不但將負(fù)責(zé)承辦人員簡單總結(jié)為“英國”，更使外國領(lǐng)事的特權(quán)無端擴(kuò)大。此條約第十七款：“凡英國民人控告中國民人事件，應(yīng)先赴領(lǐng)事官衙門投稟?！ぁぁらg有不能勸息者，即由中國地方官與領(lǐng)事官會(huì)同審辦，公平訊斷?！盵4]延續(xù)第十六款，再次出現(xiàn)“會(huì)同審辦”。很明顯，“會(huì)同審辦”已經(jīng)超出了給予領(lǐng)事僅負(fù)責(zé)審理本國國民為被告案件的權(quán)利，而參與到案件整體的審理中。這種會(huì)同審辦如何執(zhí)行則在1876年中英《煙臺(tái)條約》中有具體規(guī)定：“···至中國各口審斷交涉案件，兩國法律既有不同，只能視被告者為何國之人，即赴何國官員處控告；原告為何國之人，其本國官員只可赴承審官員處觀審。倘觀審之員以為辦理未妥，可以逐細(xì)辯論，庶保各無向隅，各按本國法律審斷。此即條約第十六款所載會(huì)同兩字本意，以上各情兩國官員均當(dāng)遵守?！盵4]這一規(guī)定與領(lǐng)事裁判權(quán)出現(xiàn)之初，有明顯擴(kuò)大。領(lǐng)事不僅限于對(duì)本國人案件的處理，還深入到別國案件審理的過程中。因此，觀審、會(huì)審權(quán)既有別于領(lǐng)事裁判權(quán)，又是對(duì)領(lǐng)事裁判權(quán)的延伸。

對(duì)會(huì)審制度的實(shí)施，列強(qiáng)還在上海租界地區(qū)設(shè)立了上海會(huì)審公廨，完全使用外國法律處理租界內(nèi)的案件，且這一制度較之“觀審”范圍更加擴(kuò)大，以至擴(kuò)張到無約國人民間和只有華人間的訴訟案件。而除去領(lǐng)事裁判權(quán)出現(xiàn)后由外國在我國設(shè)立的由領(lǐng)事裁判的領(lǐng)事法庭和上海租界內(nèi)出現(xiàn)的上海會(huì)審公廨之外，英國還于1904年在上海設(shè)立了高等法院。此高等法院用來管理上海區(qū)域的民刑初審，其他各口岸的民刑案件仍歸各地領(lǐng)事裁判，但如遇到重大案件，則須上海高等法院辦理。據(jù)此，列強(qiáng)用較健全的法律制度加深了對(duì)中國司法主權(quán)的踐踏。

二、中國對(duì)修改領(lǐng)事裁判要求的提出

《南京條約》并沒有使英國得到滿足，遂提出修約。清政府拒絕了英法的修約要求，列強(qiáng)以此為借口發(fā)動(dòng)了第二次鴉片戰(zhàn)爭，并另訂不平等條約向清政府提出新的要求。清政府意識(shí)到最初的《南京條約》并非“萬年合約”，列強(qiáng)的企圖并不能被這一簡單的條約束縛，而領(lǐng)事裁判權(quán)這一并非根據(jù)國際法內(nèi)容出現(xiàn)的特殊條款，除造成我國司法主權(quán)的不完整，更破壞了我國的領(lǐng)土主權(quán)。隨著與外國接觸日漸頻繁和國際公法的傳入，早在十九世紀(jì)末就有一批愛國人士和了解國際法的知識(shí)分子開始提出利用公法維護(hù)自己的主權(quán)。王韜說“夫額外權(quán)利不行于歐洲，而獨(dú)行于土耳機(jī)、日本與我中國，如是則販?zhǔn)壑型林魃?，以至傳道之士，旅處之官，茍或有事，我國悉無權(quán)治之?！盵6]1904年清政府初次設(shè)置專門修訂法律的機(jī)構(gòu)，制定具有近代意義的法律，建立健全類似于西方的近代法律制度，同時(shí)將修改不平等條約作為目標(biāo)之一。這是清政府對(duì)撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)做的初步準(zhǔn)備。

面對(duì)清政府要求廢除的舉動(dòng)，1902年部分列強(qiáng)在形式上提出撤廢在華領(lǐng)事裁判權(quán)，英國在《續(xù)議通商行船條約》第十二款中提出：“中國深欲整頓本國律例，以期與各西國律例改同一律，英國允愿盡力協(xié)助，以成此舉，一俟查悉中國律例情形及其審斷辦法及一切相關(guān)事宜皆臻妥善，英國即允棄其治外法權(quán)?！盵7]隨后，1903年10月、11月美國與日本分別與清政府簽訂《通商行船續(xù)訂條約》，其關(guān)于領(lǐng)事裁判權(quán)撤銷內(nèi)容與中英通商條約中完全一致。至1908年，中瑞（典）締結(jié)《通商條約》中第十款議及撤廢領(lǐng)事裁判制度的問題“···惟中國現(xiàn)正改良律例，及審判各事宜，茲特聲明，一俟各國均允棄其治外法權(quán)，瑞典國亦必照辦···”[8]如按照條約內(nèi)容而言，各國都有撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)的愿望，但仔細(xì)看來，這一冠冕堂皇的說辭只是列強(qiáng)不愿放棄在華領(lǐng)事裁判權(quán)的拖延手段而已。

中國政府正式向世界提出撤銷領(lǐng)事裁判制度是在1919年的巴黎和會(huì)，此次和會(huì)上中華民國政府提出撤銷領(lǐng)事裁判權(quán)的要求，并列舉了這項(xiàng)特權(quán)的幾點(diǎn)害處，同時(shí)向與會(huì)各國做出表態(tài)，于一定時(shí)期內(nèi)完成司法改良，并要求各國放棄在華領(lǐng)事裁判權(quán)，但是這一提議沒有得到與會(huì)各國的同意。直到1921年華盛頓會(huì)議，中國政府借列強(qiáng)之間出現(xiàn)矛盾并重新劃分遠(yuǎn)東及太平洋勢(shì)力范圍的時(shí)機(jī)再次向會(huì)議提出撤消領(lǐng)事裁判權(quán)。華盛頓會(huì)議組織了太平洋與遠(yuǎn)東委員會(huì)專門調(diào)查中國的司法狀況，并另設(shè)分股委員會(huì)，該分股委員會(huì)后成一草案提交委員會(huì)：委員會(huì)用以輔助中國政府盡早改良司法，逐漸使各國放棄這一特權(quán)。且各成員國可自由取舍該委員會(huì)建議的全部或任何一部，但不能以公謀私，用其他特權(quán)的獲得而采取建議。如此，中國政府無異于將司法制度及領(lǐng)事裁判權(quán)的廢除全部交到外人手中，要等到各列強(qiáng)方便行事和達(dá)成意見一致，方可廢除。這樣放棄司法主權(quán)，毫無司法獨(dú)立可言，面對(duì)委員會(huì)提出的一系列不利于我國撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)的責(zé)難，當(dāng)時(shí)的中國政府也沒有提出應(yīng)對(duì)措施?！?926年調(diào)查委員會(huì)公布報(bào)告的時(shí)候，各國不但否認(rèn)中國撤消領(lǐng)事裁判制度的時(shí)機(jī)已到，且向中國政府多所建議，非俟此項(xiàng)建議實(shí)行至相當(dāng)程度之時(shí)，各國不愿放棄其已得的特殊權(quán)利?！盵8]于是，以中國法律不健全為由，列強(qiáng)再次拒絕了國民政府提出的正當(dāng)要求，使得政府積極撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)的愿望落空。

三、列強(qiáng)在華領(lǐng)事裁判權(quán)的修改及其廢除

1918年第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，國民政府利用成為戰(zhàn)勝國的時(shí)機(jī)積極向戰(zhàn)敗國德奧和沙俄政府提出必須廢除各項(xiàng)在華特權(quán)。1920年9月23日，中國政府發(fā)布大總統(tǒng)命令停止在華俄使領(lǐng)待遇，規(guī)劃收回俄國在華領(lǐng)事裁判權(quán)。經(jīng)過復(fù)雜的法律程序和對(duì)沙俄在華取得的如中東鐵路沿線的司法制度，對(duì)哈爾濱俄審判廳監(jiān)獄等超出領(lǐng)事裁判權(quán)范圍的權(quán)利機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新規(guī)定，終于在1924年簽訂協(xié)定，蘇聯(lián)政府允諾取消治外法權(quán)及領(lǐng)事裁判權(quán)。之后，分別與戰(zhàn)敗國德、奧于1921年和1925年訂立新約，以條約的形式結(jié)束了兩國在華領(lǐng)事裁判制度。以這種形式結(jié)束在華領(lǐng)事裁判制度的還有墨西哥，1928年借與墨西哥條約十年期滿失效的規(guī)定，中國政府主動(dòng)提出墨西哥今后在華不再享有領(lǐng)事裁判特權(quán)。1929年墨西哥也正式承認(rèn)撤廢其在華領(lǐng)事裁判權(quán)。此后中國政府也嘗試過以國會(huì)否決案的形式結(jié)束列強(qiáng)的在華領(lǐng)事裁判權(quán)，如對(duì)瑞士，于1921年國會(huì)通過中瑞正式條約否決在1918年通過中瑞條約附件給予瑞士的這一權(quán)利，但遭到瑞士的拒絕，堅(jiān)持不允。直至1946年，瑞士方與我換文，簽訂《關(guān)于瑞士放棄在華領(lǐng)事裁判權(quán)及其有關(guān)特權(quán)換文》的文件，方才結(jié)束這一列強(qiáng)霸權(quán)。而以舊約期滿另訂新約為由，國民政府在1928年先后與比、意、丹、葡、西五個(gè)歐洲國家重新修訂條約，正式撤廢其在華領(lǐng)事裁判權(quán)。此時(shí)日本擁有的這項(xiàng)在華特權(quán)也已經(jīng)期滿，但是日本明確表示反對(duì)廢除舊約，由此擱置并繼續(xù)存在至二戰(zhàn)。以上同意簽訂新約的國家雖在換文中又各有聲明，且此五國必為華盛頓條約國馬首是瞻，但與從前遭到列強(qiáng)的強(qiáng)硬否定態(tài)度相比已經(jīng)有了很大進(jìn)步，是撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)的新開端。

至20年代后期，中國南北得到初步統(tǒng)一，國內(nèi)出現(xiàn)收復(fù)國權(quán)運(yùn)動(dòng)，1929年11月國民政府單方面發(fā)表聲明要求“定自民國十九年一月一日起，凡僑居中國之外國人民，現(xiàn)時(shí)享有領(lǐng)事裁判權(quán)者，應(yīng)一律遵守中國中央政府及地方政府依法頒布之法令規(guī)章?！盵9]顯然國民政府的這一單方面要求沒有引起列強(qiáng)的認(rèn)同，但是這一做法卻表現(xiàn)了國民政府努力要求撤廢在華領(lǐng)事裁判權(quán)的決心。到1931年“九一八”事變，日本開始侵略東北地區(qū)，政府開始將目光投向與日本的周旋，面對(duì)日本的侵略，由于國民政府要尋求國際社會(huì)的同情和支持，被迫停止了撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)的談判。于是，這一問題此后被一直擱置至二戰(zhàn)。1941年太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)，中國正式對(duì)德意日宣戰(zhàn)，加入英美協(xié)約國作戰(zhàn)。英美基于《大西洋憲章》精神和同盟國家之間的平等原則，及對(duì)法西斯國家共同作戰(zhàn)的需要表示愿意放棄在華領(lǐng)事裁判權(quán)，1942年中國分別與美、英交涉，于1943年正式達(dá)成協(xié)議，分別訂立《關(guān)于取消美國在華治外法權(quán)及處理有關(guān)問題之條約》和《關(guān)于取消英國在華治外法權(quán)及其有關(guān)特權(quán)條約》，瑞士等其他國家仿效英美隨后與民國政府簽訂關(guān)于廢除領(lǐng)事裁判權(quán)的條約。至此，鴉片戰(zhàn)爭以來列強(qiáng)獲得的領(lǐng)事裁判權(quán)經(jīng)過近一個(gè)世紀(jì)的努力終于被廢除。

綜上所述，領(lǐng)事裁判權(quán)是列強(qiáng)為保護(hù)其在華政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)益以中國法制不健全為借口粗暴踐踏我國司法主權(quán)的行為。為此，無論清政府及后來的民國政府都為撤廢在華領(lǐng)事裁判權(quán)做出種種努力，但西方列強(qiáng)卻不顧時(shí)代發(fā)展要求為保護(hù)帝國主義的非法利益屢次拒絕這一正當(dāng)要求。直至太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)，中國政府終于利用有利時(shí)機(jī)，最終撤銷了領(lǐng)事裁判權(quán)并收回司法主權(quán)。而中國這一近100年的收回和撤銷司法主權(quán)收復(fù)的過程中，帝國主義列強(qiáng)以中國司法制度不合西方法律規(guī)范為由一再拖延不肯放棄在華領(lǐng)事裁判權(quán)，暴露了其追逐利益的侵略本性。同時(shí)這一過程也是中國恢復(fù)國家獨(dú)立，人民努力擺脫帝國主義殖民壓迫實(shí)現(xiàn)獨(dú)立自主的自強(qiáng)過程。

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